مالکیت؛ جایزه تصرف اراضی ملی
بررسی ابهامات امکان خریداری زمین‌های تغییر کاربری داده‌شده به نرخ روز با مسعود منصور
مسعود منصور می‌گوید: وقتی صحبت از واگذاری می‌کنیم یعنی طبق تشریفاتی زمین به شخص حقیقی و حقوقی واگذار شده است و تصرف غیرمجاز را شامل نمی‌شود.
مجلس شورای اسلامی طی یکی دو هفته گذشته طرحی را به تصویب رساند که بیش از هر موضوعی نگرانی از افزایش زمین‌خواری و واگذاری و تصرف اراضی ملی و منابع طبیعی کشور را گوشزد کرد. برخی از نمایندگان مجلس البته مخالف «مصوبه امکان خریداری زمین‌های تغییر کاربری داده‌شده» بودند و از قانونی شدن زمین‌خواری سخن می‌گفتند اما تعداد زیادی از نمایندگان موافق چنین طرحی هستند. البته هنوز به طور واضح و دقیق دفاع نمایندگان موافق از این طرح عنوان نشده است. مسعود منصور معاون حفاظت و امور اراضی سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور در گفت‌وگو با تجارت فردا به پرسش‌هایی درباره رسمیت بخشیدن به زمین‌خواری یا تلاش برای احیای منافع دولت پاسخ داده است. او می‌گوید اساساً دولت در لایحه بودجه برای چنین مصوبه‌ای برنامه‌ریزی نکرده و این اقدام نمایندگان مجلس است. اگرچه دولت در نامه وزیر کشاورزی تلاش کرد این مصوبه را تا حدودی اصلاح کند اما اشکالات زیادی در آن دیده می‌شود که امیدواریم به مرحله اجرای قانون نرسد و اصلاح یا متوقف شود. طبق قانون، به منظور بررسی درخواست اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی مبنی بر واگذاری اراضی ملی و دولتی برای ایجاد و توسعه طرح‌های مصوب واحدهای دامداری، پرورش طیور و آبزیان و تاسیسات وابسته به آنها و صنایع تبدیلی و تکمیلی و غذایی وابسته به بخش کشاورزی و نیز طرح‌های اقتصادی زراعی و باغبانی موضوع مواد 31،70،75 و 108 کمیسیونی در استان متشکل از اعضای زیر تحت عنوان کمیسیون طرح‌های کشاورزی که در این فصل کمیسیون نامیده می‌شود تشکیل می‌شود تا با رعایت قوانین و مقررات مربوط و ضوابط این دستورالعمل اتخاذ تصمیم کند. بر این اساس نمایندگان مجلس، قانون امکان خریداری زمین‌های تغییر کاربری داده‌شده به نرخ روز را مصوب کردند: «درصورتی‌که اراضی‌ای که در بندهای یک و دو این بند الحاقی آمده و در راستای اهداف و کاربری تعیین‌شده مورد استفاده قرار نگرفته، باید مسترد گردند. اگر این اراضی دارای مستحدثات است و قلعوقمع آن ممکن نباشد، باید قیمت آن به نرخ روز توسط کمیته‌ای متشکل از استاندار، مدیرکل دادگستری و مدیرکل وزارتخانه‌های راه‌وشهرسازی یا جهاد کشاورزی تشکیل و اخذ شده و به حساب درآمد عمومی نزد خزانه‌داری واریز شود.»
♦♦♦
آیا طرحی که نمایندگان مجلس در مورد «واگذاری اراضی به متصرفان منابع ملی» طی هفته گذشته تصویب کردند، می‌تواند به طور واضح منجر به افزایش تخلفات و رونق قانونی زمین‌خواری در ایران شود؟
آنچه الان در بند الحاقی این مصوبه آمده، عبارت «واگذار شده» را به‌کار برده است. وقتی صحبت از واگذاری می‌کنیم یعنی طبق تشریفاتی زمین به شخص حقیقی و حقوقی واگذار شده است و تصرف غیرمجاز را شامل نمی‌شود. موضوع بحث ما الان اراضی واگذار‌شده است منتها اراضی ملی که واگذار می‌شود، معنی آن، این است که ضرورتی برای احداث واحدی تولیدی، صنعتی، خدماتی و... وجود دارد و عرصه ملی با تشخیص کمیسیون‌های واگذاری، برای آن هدف واگذار می‌شود. برای طرح‌های کشاورزی کمیسیون‌های مستقلی وجود دارد و برای طرح‌های غیر‌کشاورزی همین‌طور. در این کمیسیون‌ها ضرورت ایجاد چنین طرحی تعیین می‌شود. میزان زمین و مال‌الاجاره و مسائلی از این دست در این کمیسیون‌ها مشخص می‌شود. هیات نظارت بر روند انجام هدف واگذاری نظارت می‌کند. پیشرفت فیزیکی مورد بررسی قرار می‌گیرد و اگر غیر از این است و بر اساس قانون نیست، تصمیم به فسخ می‌گیرد. اینها همه موید این است که همه اهداف در واگذاری زمین محقق شود.
نکته بعدی این است که از سال 89 واگذاری این‌گونه زمین‌ها و انتقال مالکیت عرصه ممنوع شده است. اگر کسی هم طرح را به درستی اجرا می‌کند، مالک عرصه نمی‌تواند باشد و فقط می‌تواند بهره‌بردار تلقی شود. این خودش دلیل داشته است؛ اقدامی که در قانون تبصره 2 ماده 9 قانون افزایش بهره‌برداری بخش کشاورزی و منابع طبیعی آمده است. این اقدام محصول سال‌ها فعالیت کارشناسی و آسیب‌شناسی شده است. حالا اگر با طرف قراردادی مواجه شویم که این اراضی را برای هدف مشخص واگذاری استفاده نکرده و رفته مستحدثات دیگری بنا کرده که مرتبط با طرح نبوده است، مثلاً به جای واحد تولیدی صنعتی و کشاورزی کار دیگری کرده است در این صورت به صرف اینکه ساخته‌های متخلف از قانون قابل قلعوقمع نباشد، بیاییم عرصه را به او بفروشیم، قطعاً اشکالاتی در آن به وجود می‌آید. بنابراین هدف از واگذاری این اراضی، افزایش تولید و ایجاد اشتغال است. بنابراین دلیلی ندارد اگر طرح در این زمین‌ها اجرا نشد و تغییر کاربری یافت، بدون اینکه مرجع واگذاری و هیات نظارت بر واگذاری تصویب کند، این زمین اجازه فروش داشته باشد.
به طور مشخص چنین اجازه‌هایی چه نوع اشکالات یا تهدیدهایی برای اراضی ملی و اساساً منابع طبیعی کشور می‌تواند به دنبال داشته باشد؟
سه اشکال عمده به این واگذاری وارد است؛ اول اینکه هدف واگذاری که منابع طبیعی با واگذاری عرصه‌ها دنبال به دست آوردن آن در عرصه تولید و اشتغال بوده؛ محقق نشده است (مثل تولید مواد غذایی یا صنعتی) یعنی همه تشخیص‌های کمیسیون‌های واگذاری و نظارت‌هایی که بر این واگذاری بوده عملاً بلااثر بوده است. دوم اینکه با قانون افزایش بهره‌وری که ممنوعیت انتقال عرصه را حکم کرده است مغایر می‌شود یعنی مالکیت دولت بر عرصه مخدوش شده است. سوم اینکه این کار تقدم و رجحان آن کسی را که تخلف می‌کند بر آن کسی که دارد کار قانونی بر اساس رعایت مقررات انجام می‌دهد نمایان می‌کند. بر این اساس به شخصی که مقررات را رعایت کرده نمی‌توانیم عرصه را واگذاریم ولی به کسی که خلاف اصول مستحدثات غیرقانونی ساخته با این حکم که نمی‌توانیم از بین ببریم، او را صاحب و مالک عرصه می‌کنیم یعنی به نوعی به متخلفان جایزه هم می‌دهیم که زحمت کشیده‌اید و اراضی ملی و انفال را بر‌خلاف تعهدات قانونی تصرف کرده‌اید!
شما به عبارت «غیرقابل قلعوقمع» بودن ساخت‌وسازهای متخلفان در اراضی ملی که مورد تاکید نمایندگان مجلس هست، اشاره کردید. چه برداشت‌های مشکوک و متفاوتی می‌توان از این عبارت داشت که در مصوبه مورد تاکید نمایندگان است؟
می‌گوید قلعوقمع امکان‌پذیر نباشد. این چه معنایی دارد؟ معنایش این است که یا ما اعتبار لازم را در اختیار نداریم یا تجهیزات لازم را در اختیار نداریم، سرمایه‌گذاری زیادی شده و امکان قلعوقمع نیست و... معیارهای کمیته تشخیص سه‌نفره برای امکان یا عدم امکان قلعوقمع سازه‌های غیرقانونی در اراضی ملی چیست؟ هر دلیلی می‌تواند در این معنی بگنجد و فرصت را برای فرار متصرف از رعایت ضوابط و تعهدات قانونی‌اش فراهم کند و او را به سمت‌وسوی تعرض به منابع طبیعی و واگذاری بکشاند یعنی هر چه فرآیند قلعوقمع سخت‌تر باشد، امکان اینکه فرد صاحب متصرفات شود بیشتر می‌شود. بحث منطقی دیگری نیز وجود دارد؛ ما نباید مالکیت عرصه را از دست دولت خارج کنیم، حتی اگر تعهدات به درستی انجام شده باشد چه برسد به اینکه طرف طرح را اجرا نکرده و تخلف هم کرده باشد. این تصمیم محصول سال‌ها آسیب‌شناسی در حوزه تصرفات منابع طبیعی است.
اگر فرض کنیم مستحدثات در شرایطی ساخته شده‌اند که امکان تخریب آن وجود ندارد، می‌شود فرد را جریمه کرد و ساخته‌هایش را با روش مورد توافق برای اجرای طرح تغییر داد یا در مسیرهایی که می‌تواند مورد استفاده باشد، اراضی را از مالکیت دولت خارج نکرد. منتها ما نباید به فرد جایزه دهیم برای هدفی که به آن نرسیده‌ایم و مالکیت را به او تقدیم کنیم. این مصوبه در واقع به جای آنکه جلوی تجری به قانون را بگیرد می‌تواند باعث تشویق دیگر متخلفان برای تصرف اراضی منابع طبیعی شود که برای اجرای برخی طرح‌ها در اختیار آنها قرار گرفته است.
آیا دولت می‌تواند از طریق واگذاری اراضی ملی و تغییر کاربری آن بر اساس مصوبه مجلس، بخشی از منافع خود را احیا کند؟
این موضوع از ابتدا در لایحه دولت نبود و دولت نقشی در طراحی مصوبه نداشته است. در متن اولیه، نامه‌ای با امضای وزیر محترم جهاد کشاورزی تنظیم و به مجلس منعکس شد و کمی از اشکالات طرح مرتفع شد اما همچنان مشکلات جدی در این مصوبه وجود دارد. این مصوبه محصول دخالت‌های نمایندگان مجلس است.
این مصوبه هنوز تبدیل به قانون نشده و امیدواریم پیش از قانونی شدن اصلاح و تغییر کند. در نهایت البته آنچه قانون شود ما به عنوان مجری قانون آن را اجرا خواهیم کرد. وقتی دولت در لایحه نیاورده یعنی دنبال درآمد از این طریق نیست.
تحلیل شما به عنوان مسوول و کارشناس منابع طبیعی ایران در مورد هدف مجلس از تصویب این مصوبه که از ابتدا در لایحه پیشنهادی دولت نیز نبوده، چیست و موافقان این مصوبه چه می‌خواهند؟
واقعیت این است که من هنوز در موافقت با این مصوبه اظهارنظر واضحی از نمایندگان مجلس به عنوان موافقان و طراحان آن ندیده و نخوانده‌ام. نمی‌توانیم اهداف و ذهنیت و نیت اطراف را احصا کنیم اما تحلیل ما این است که بیشتر هدف موافقان این بوده که مستحدثات بماند و قلع و قمع نشود. اگر این هدف بوده که راه‌هایی برای آن بوده بدون اینکه واگذاری صورت بگیرد.
به نظر می‌رسد عمده موافقان طرح واگذاری اراضی ملی به متخلفان و سازندگان مستحدثات غیرقابل قلعوقمع، از مناطقی مثل شمال کشور و مناطق زاگرسی است که اراضی ارزش حفاظتی و منابع طبیعی قابل توجه دارد. آیا این مساله نگران‌کننده نیست؟
مالکیت در فرهنگ عمومی خودش نوعی مطلوبیت و جذابیت دارد یعنی من به عنوان مستاجر دولت روی اراضی ملی که زمینی را گرفته‌ام تا واحدی تولیدی ایجاد کنم وقتی متوجه شوم با ایجاد مستحدثات غیرقانونی، امکان مالکیت پیدا می‌کنم در مناطقی که مستعد چنین وضعیتی هستند، به سمت این کار تشویق می‌شوم و به این سمت کشش پیدا می‌کنم. اگر فرض بگیریم مستحدثات غیرمجاز ایجاد شده، قلع و قمع نشود و طرح اصلاح شود و به فرد بگوییم با این همه همچنان مستاجر دولت باقی بمان، هزینه کمتری دارد تا اینکه به او بگوییم شما مالک این اراضی که در آن تخلف هم کردی، هستی! طبق قانون اگر کسی مالک شد از حقوق مالکانه هم برخوردار است و فردا این زمین ارزش افزوده‌هایی دارد و فرد می‌تواند هر طور خواست، از این اراضی استفاده کند و امکان خریداری اراضی تصرف‌شده و مالکیت بر آن امری بدیهی است. تبصره این را می‌گوید. معنای این تصرفات البته واگذاری بوده نه اینکه بدون واگذاری کسی بتواند عرصه‌ای را متصرف شود.
پیام این مصوبه برای متصرفان و دیگران چه می‌تواند باشد؟
بزرگ‌ترین نقد این است که بین رعایت مقررات و اهداف واگذاری محدودیت‌هایی برای کسی که ضوابط را رعایت می‌کند، قائل شدیم در حالی که برای کسی که این موارد را رعایت نمی‌کند یک امتیاز ویژه تحت عنوان مالکیت قائل می‌شویم. مجری، بهره‌بردار طرح است. چرا باید متخلف را صاحب اراضی کرد. به جای تعیین تکلیف چنین فاجعه‌ای به او امتیاز و جایزه هم می‌دهیم. این به خودی خود منجر به تشویق دیگر افرادی می‌شود که اراضی واگذاری در اختیار گرفته‌اند.
تجربه شما به عنوان مسوول در مدیریت اراضی ملی طی سال‌های گذشته تجربه خوبی نبوده است. بسیاری از افراد به بهانه ایجاد فضای تولیدی و صنعتی ویلا‌سازی کردند و اراضی را به نوعی در خدمت منافع شخصی خود درآوردند. آیا به طور مصداقی می‌توان درباره این دست واگذاری‌های ناموفق صحبت کرد؟
مصداقی این است که ما زمینی را برای احداث باغ یا کشاورزی واگذار کردیم، فرد رفته است به جای کار باغداری و کشاورزی، یک واحد مسکونی و تجاری ساخته است. در اغلب مناطق کشور هم این اتفاق افتاده است. البته از سال 85 مرجع واگذاری اراضی به متقاضیان سازمان امور اراضی است و ما به طور مستقیم منابع طبیعی را واگذار نمی‌کنیم.
بنابراین برای اینکه بدانیم هیات نظارت چند تا مصداق برای این ماجرا دارد باید در جای دیگری بررسی کرد اما در یک تحلیل کلی، می‌توان گفت این اتفاق در سراسر کشور وجود دارد و به وفور اتفاق می‌افتد. شما به عنوان اصحاب رسانه وقتی متوجه شوید کسی با تخلف از قانون می‌تواند صاحب زمین هم بشود و دیگری با رعایت همه قوانین نمی‌تواند صاحب و مالک زمین باشد، چه قضاوتی می‌کنید؟ ما باید متخلف را تنبیه کنیم ولی با این مصوبه کاری که مستحق تنبیه است، دارد تشویق می‌شود!
«قیمت کارشناسی روز» عبارتی است که در مصوبه بر فروش اراضی به متخلف عنوان شده است. این قیمت کارشناسی روز چه معنی دارد؟
این شرایط مطلوب متخلف است. می‌گوید با قیمت کارشناسی به شخص بفروش! یعنی متخلفی که مقررات را رعایت نکرده است به جای تنبیه، تشویق شود.
پیش از اینکه این مصوبه به شورای نگهبان و نهایتاً برای حل اختلاف قوا به مجمع تشخیص مصلحت نظام برود، آیا سازمان منابع طبیعی و وزارت جهاد کشاورزی، مکانیسمی برای جلوگیری از قانونی شدن زمین‌خواری توسط دریافت‌کنندگان اراضی ملی ارائه می‌دهند؟
این مصوبه چون مربوط به واگذاری است باید توسط دوستان در سازمان امور اراضی به صورت جدی‌تری دیده شود. دوستان در سازمان جنگل‌ها و منابع طبیعی باید فعال‌تر شوند.
ما آنچه شرط بلاغت است از طریق رسانه‌ها و تحلیل‌های کارشناسی و تبعات پیرامونی موضوعات اعلام کرده و می‌کنیم. ما هم مکاتبه کرده‌ایم و اطلاعات را با گفت‌وگو با اشخاص ذی‌صلاح و از طریق اطلاع‌رسانی در اختیار افراد قرار داده‌ایم تا تصمیم درستی گرفته شود. امیدوارم این مصوبه مورد تجدید نظر قرار گیرد و در قانون نهایی اصلاح یا حذف شود. در نهایت ما دستگاه اجرایی هستیم و آنچه قانون شود را اجرا می‌کنیم.
برداشت من از صحبت‌های شما این است که بخشی از بدنه سازمان جنگل‌ها، منابع طبیعی و آبخیزداری و حتی در وزارت جهاد، به نظر می‌رسد با این نوع نگاه که این واگذاری‌ها می‌تواند منجر به قانونی شدن تصرفات و به قول رسانه‌ها زمین‌خواری قانونی شود، موافق نیستند. آیا شما چنین نظری را تایید می‌کنید؟
نه فکر نمی‌کنم در سازمان چنین دیدگاهی حاکم باشد. در مجموعه ما در منابع طبیعی همین دیدگاهی که بنده عرض کردم را دارند. آن طرف قضیه باید ارزیابی شود و البته شما تحقیق کنید و نظرشان را بپرسید، ببینید آیا چنین نگاهی دارند یا خیر!
