ریشه‌یابی ناکامی

نمونه‌ها و موارد متعددی را می‌توان یافت که اصلاحات اقتصادی در کشور، به‌رغم تاکید در بالاترین سطوح تصمیم‌گیری و فراهم شدن زمینه‌های قانونی آن و حتی هدفگذاری‌های کمّی در اسناد و قوانین بالادستی، در مرحله اجرا به نتیجه نرسیده‌اند یا حتی نتایجی در تعارض با اهداف اولیه به دنبال داشته‌اند. سه نمونه‌ای که بیش از بقیه رخ می‌نماید، سیاست خصوصی‌سازی، اصلاح یارانه‌ها و کاهش تورم است.

سیاست خصوصی‌سازی یکی از مهم‌ترین نمونه‌هایی است که نشان می‌دهد چگونه یک نگرش صحیح و یک سیاست اصلاحی مهم، در عمل به نتایجی برخلاف اهداف اولیه منجر شده است. در میانه دهه 80، با هدف شتاب بخشیدن به سرمایه‌گذاری‌های اقتصادی و افزایش کارایی اقتصاد،‌ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ابلاغ شد و متعاقب آن، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 نیز به تصویب رسید. این اقدام به لحاظ نظری، گام بزرگی در جهت اصلاحات اقتصادی محسوب می‌شد و می‌توانست به نقطه عطفی در اصلاحات اقتصادی بدل شود. در سیاست‌های کلی و قانون مربوط به آن، به صراحت اصولی مانند ارتقای کارایی اقتصاد، افزایش سهم بخش خصوصی در اقتصاد و کاهش تصدی‌گری دولت مورد اشاره و الزاماتی مانند سلامت و رقابت و شفافیت در واگذاری و رفع تضاد منافع در واگذاری‌ها مورد تاکید قرار گرفت. انتظار می‌رفت، با رفع موانع قانونی مشارکت بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت صنایع و معادن بزرگ و همچنین نیروگاه‌ها، زیرساخت‌های حمل‌ونقل، ارتباطات و بانکداری، به تدریج کشور شاهد افزایش رقابت و کارایی و در نتیجه شتاب بخشیدن به رشد اقتصادی باشد.

به دنبال اجرایی شدن قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44، اگرچه به لحاظ قانونی، زمینه رفع انحصارات دولتی فراهم شد ولی در عمل، شیوه اجرای قانون مذکور و نحوه واگذاری‌ها در دولت‌های نهم و دهم در مسیری پیش رفت که شکل جدیدی از انحصارات در اقتصاد شکل گرفت. تعداد زیادی از بنگاه‌های بزرگ دولتی در بخش‌های مختلف در قالب رد دیون، سهام عدالت یا واگذاری به شرکت‌های وابسته به نهادهای عمومی غیردولتی واگذار شدند. با وجود آنکه در قانون اصلاح برخی مواد قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44، محدودیت‌هایی برای موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت‌های تابعه و وابسته به آنها در نظر گرفته شده است و فعالیت آنها در بازار مشروط به عدم اخلال در رقابت شده است، با این حال در برخی حوزه‌ها، این شرکت‌ها سهمی غالب و انحصاری در بازار دارند. این‌گونه واگذاری‌ها برخلاف اهداف مورد نظر در سیاست‌های کلی اصل 44 مبنی بر افزایش کارایی و رقابت‌پذیری اقتصاد و توانمندسازی و توسعه بخش خصوصی هستند. ورود نهادهای عمومی غیردولتی به عرصه مالکیت و بنگاهداری، آثار و عوارض مختلفی داشته است. از یک‌سو، این مساله امکان حضور بخش خصوصی واقعی را سلب کرده و مانع شکل‌گیری یک فضای رقابتی و شفاف برای رشد و توانمندسازی شرکت‌های خصوصی شده است. از سوی دیگر، نوعاً در اغلب واگذاری‌ها، بنگاه‌ها به نهادها و شرکت‌هایی واگذار شده‌اند که سابقه و توانایی کافی در بنگاهداری در حوزه‌های تخصصی نداشته و انگیزه کافی برای سرمایه‌گذاری‌های جدید و توسعه بنگاه‌ها را ندارند. این مساله موجب شده است،‌ روند سرمایه‌گذاری و توسعه در بخش‌هایی مانند فناوری اطلاعات، معادن و صنایع معدنی و انرژی به مرور کاهش یابد یا حداقل به میزانی که انتظار می‌رود توسعه نیابد. در حوزه بانکداری نیز انتظار می‌رفت با رفع موانع قانونی بانکداری خصوصی، ضمن جذب سرمایه‌های جدید به شبکه بانکی، در ارائه خدمات مالی رقابت ایجاد شده و منجر به افزایش کارایی خدمات مالی شود. در عمل، با ورود طیفی از سهامداران غیرمرتبط به حوزه مالکیت و بنگاهداری بانک‌ها و عدم‌التزام برخی از آنها به رویه‌ها و مقررات بانکی به علت برخورداری از پشتوانه بیرونی، مشکلات پیچیده‌ای برای نظام بانکی کشور ایجاد شده است. در واقع باید اذعان داشت، فرصتی که انتظار می‌رفت زمینه‌ساز یک تحول اقتصادی و جهش اقتصادی در کشور باشد، عملاً موجب تشدید انحصارات، کاهش شفافیت و رقابت، کند شدن روند سرمایه‌گذاری و توسعه بخش‌های اقتصادی و پیچیده‌تر شدن مشکلات اقتصادی شد.

نمونه دوم، سیاست هدفمند کردن یارانه‌هاست. این مورد، نمونه بارزی از یک ناکامی در اصلاحات اقتصادی است که به‌رغم شناسایی درست مساله، به علت شیوه اجرای نادرست و دور شدن از اهداف اولیه، نتایج نامطلوبی به بار آورد. هدف اصلی این سیاست، که در سال 1388 به تصویب رسید، اصلاح بازار انرژی در اقتصاد کشور و هدفمند کردن سیاست‌های حمایتی و ساماندهی سیاست‌های یارانه‌ای دولت بود. در قانون مذکور تدابیر جبرانی برای حمایت از اقشار آسیب‌پذیر جامعه پیش‌بینی شده بود و با این هدف مقرر شده بود بخشی از منابع آزادشده ناشی از اصلاح قیمت‌های بازار انرژی، صرف حمایت از خانوارها شود. اجرای این قانون می‌توانست به تدریج زمینه اصلاح تخصیص ناکارای منابع و کسری بودجه دولت را فراهم سازد و با تخصیص منابع آزادشده به توسعه زیرساخت‌های اقتصادی به رشد اقتصادی کمک کند. متاسفانه در مقام اجرا آنچه اتفاق افتاد، سیاست هدفمندی را در مسیر دیگری قرار داد. سیاست اصلاح ساختار یارانه‌ها و اصلاح بازار انرژی، به تدریج تبدیل به سیاست توزیع بی‌هدف یارانه نقدی بین مردم جامعه شد. دولت دهم به تدریج از هدف اصلی اصلاح بازار انرژی و پیگیری بهینه‌سازی مصرف انرژی و افزایش کارایی در تخصیص منابع منصرف شد و در مقابل، از محل منابع بودجه عمومی کشور به طور ماهانه اقدام به پرداخت منابع کلان تحت عنوان یارانه نقدی به خانوار کرد. علاوه بر آن، سایر اهداف این قانون مانند گسترش بیمه‌های اجتماعی و خدمات درمانی، تامین و ارتقای سلامت جامعه، کمک به تامین هزینه مسکن، مقاوم‌سازی مسکن و ایجاد اشتغال، که در قانون مذکور پیش‌بینی شده بود، به شیوه موثری اجرا نشد. در واقع، به علت تغییر رویکرد دولت دهم، یکی از فرصت‌های تاریخی کشور برای اصلاح یکی از مشکلات ساختاری اقتصاد، از بین رفت. در دولت یازدهم نیز سیاست زیان‌بار پرداخت دائمی یارانه مستقیم به خانوار، همچنان ادامه یافت. طی چندین سال گذشته، در نتیجه اجرای سیاست پرداخت یارانه نقدی به خانوار، سالانه تعهدات سنگینی بر بودجه عمومی کشور تحمیل شده است. از جمله آثار اجرای سیاست پرداخت یارانه نقدی به خانوار، وقوع کسری بودجه و عدم توازن منابع و مصارف دولتی است که دولت را ناچار کرده است برای جبران آن به ایجاد بدهی و فروش اوراق در ابعاد وسیع متوسل شود. اجرای ناقص قانون هدفمندی یارانه‌ها و عدول دولت‌ها از اهداف اصلی این طرح، نه‌تنها به اصلاحات اقتصادی منجر نشد بلکه زمینه تشدید کسری بودجه، اتلاف منابع مورد نیاز برای توسعه زیرساخت‌ها، افزایش مصارف انرژی و کاهش انگیزه کار و تلاش در جامعه را به دنبال داشت.

سومین نمونه از ناکامی در اصلاحات اقتصادی، به سیاست ثبات اقتصاد کلان و کاهش تورم مربوط می‌شود. وجود تورم مزمن و ساختاری، یکی دیگر از نمونه‌هایی است که به خوبی نشان می‌دهد چگونه، مجموعه‌ای از علل و زمینه‌ها مانع به نتیجه رسیدن یکی از مهم‌ترین اصلاحات اقتصادی در کشور می‌شود. در شرایطی که تئوری‌های مختلف اقتصادی به روشنی و به صراحت تاکید می‌کنند ثبات اقتصاد کلان و ثبات قیمت‌ها از الزامات اساسی رشد پایدار اقتصادی است و نمونه‌های فراوان از تجربه کشورهای مختلف نیز نشان می‌دهد که چگونه اغلب کشورهای درگیر با تورم‌های بالا توانستند با اصلاحات اقتصادی به تورم‌های کمتر از پنج درصد دست یابند، باز با این حال کشور ایران در زمره معدود کشورهایی است که همچنان نرخ تورم دورقمی دارد. کاهش تورم به نرخ 9 درصد در سال 1395 پایدار نبود و همان‌طور که قبلاً نیز پیش‌بینی می‌شد، مجدداً در سال 1396 به بیش از 10 درصد افزایش یافت. تورم مزمن در ایران از یک‌سو محصول مشکلات ساختاری نظام بانکی و عدم استقلال کافی بانک مرکزی در حل آن چالش‌هاست و از سوی دیگر محصول سیاست‌های بودجه‌ای و سیاست‌های نادرست تامین مالی دولت است که منجر به انتقال چالش‌ها و مشکلات بودجه‌ای دولت به متغیرهای کلان پولی شده است. علاوه بر آن، ناکارآمدی برخی دستگاه‌های اجرایی در پیشبرد برنامه‌های خود و ناکامی در دستیابی به اهداف تعیین‌شده موجب می‌شود فشار سنگینی بر سیاستگذار پولی کشور، که وظیفه حفظ ثبات اقتصاد کلان را بر عهده دارد، وارد شود. مصادیقی از فشار بر منابع بانکی برای حل ناکارآمدی سایر دستگاه‌ها را می‌توان در پرداخت تسهیلات بی‌هدف به بنگاه‌های صنعتی تعطیل و نیمه‌تعطیل، پرداخت وام خرید خودرو و خرید تضمینی محصولات کشاورزی با اتکا بر منابع بانک مرکزی دید.

آنچه ابعاد موضوع را پیچیده‌تر کرده است، شنیدن صداهای متناقض از فعالان اقتصادی و برخی افراد ذی‌نفوذ است که پافشاری بر کاهش تورم را عامل رکود اقتصادی معرفی می‌کنند. این صداهای متناقض بیش از آنکه ناشی از اختلاف دیدگاه‌های تئوریک در نحوه سیاستگذاری‌های اقتصادی باشد، ناشی از منافعی است که از افزایش نرخ تورم عاید برخی گروه‌های ذی‌نفع می‌‌شود. بدهکاران بزرگ بانکی و همچنین بانک‌هایی که بخشی از دارایی خود را در بازار مستغلات سرمایه‌گذاری کرده‌اند و شرکت‌های وابسته به بانک‌ها که تسهیلات کلان بانکی دریافت کرده‌اند،‌ به طور طبیعی از یک جهش تورمی در اقتصاد منتفع خواهند شد. به بیان دیگر، بخشی از سهامداران شبکه بانکی و فعالان اقتصادی دارای بدهی‌های کلان بانکی، طرفدار جهش تورمی در اقتصاد هستند. چنین شرایطی به طور طبیعی از یک‌سو زمینه تعارض منافع در سیاستگذاری‌های کلان اقتصادی و از سوی دیگر زمینه لابی‌گری و فشار بر سیاستگذار پولی را فراهم می‌آورد.

در آنچه گذشت به عواملی اشاره شد که باعث شده‌اند مهم‌ترین اصلاحات اقتصادی کشور بی‌نتیجه مانده و حتی در مواردی به نتایجی بر ضد اهداف اولیه منجر شوند. در ادامه، مهم‌ترین عوامل و زمینه‌هایی که مانع پیشبرد اصلاحات اقتصادی در کشور می‌شوند، تشریح شده است.

تعارض منافع

یکی از مهم‌ترین ریشه‌های ناکامی اصلاحات اقتصادی، پدیده تعارض منافع (Conflict of interest) است. هرگونه اصلاحات اقتصادی، اگرچه می‌تواند در بلندمدت در جهت تامین منافع اکثریت جامعه باشد ولی ممکن است در عین حال بر ضد‌منافع برخی گروه‌های ذی‌نفع نیز باشد. اصلاحات اقتصادی عمده مانند خصوصی‌سازی، اصلاح نظام بانکی، اصلاح سیاست‌های ارزی، اصلاح سیاست‌های تجاری، اصلاح سیاست‌های حمایتی، شفافیت مالی و نظایر آن به طور طبیعی متضمن کاهش منافع گروه‌هایی از جامعه خواهد بود. در چنین شرایطی، فشار افراد ذی‌نفع می‌تواند روند اصلاحات اقتصادی را کند کرده یا حتی مسیر آن را به طور کلی منحرف کند. در برخی قوانین کشور، برای کاهش زمینه‌های تعارض منافع در تصمیم‌گیری‌ها و سیاستگذاری‌ها، تمهیداتی اندیشیده شده است ولی به هر علت این تمهیدات چندان موثر نبوده است.

وضع قوانین و مقررات لازم و سختگیری‌های بسیار جدی در زمینه‌هایی مانند عدم به‌کارگیری سهامداران شرکت‌ها و سایر افراد ذی‌نفع در پست‌های تصمیم‌گیری و مدیریتی بالا، افشای قراردادهای دولتی و شفافیت عملکرد مالی تمامی شرکت‌ها و بنگاه‌های دولتی و عمومی، نظارت دقیق و شفاف بر عملکرد مالی نهادهای عمومی غیردولتی و افزایش سطح کارایی و سلامت دستگاه‌های نظارتی، تا حد زیادی می‌تواند در کاهش زمینه‌های پدیده تعارض منافع موثر باشد.

پدیده تعارض منافع، شکل دیگری هم دارد. در برخی موارد ممکن است برخی اصلاحات اقتصادی به علت احتمال نارضایتی عمومی و در پی داشتن برخی هزینه‌های سیاسی برای مجریان آن سیاست‌ها، متوقف شده و سیاستمداران از اجرای آن اصلاحات منصرف شوند. چنین موردی را می‌توان به عنوان مثال در اصلاح سیاست‌های یارانه‌ای و برخی سیاست‌های حمایتی دولت مشاهده کرد.

بخشی‌نگری و جزئی‌نگری در سیاستگذاری

بخشی‌نگری و جزئی‌نگری در سیاستگذاری‌های اقتصادی، از جمله عواملی است که اثربخشی اصلاحات اقتصادی را به‌شدت تحت تاثیر قرار می‌دهد. موارد بسیاری را می‌توان برشمرد که دستگاه‌های اجرایی، سیاست‌هایی را به اجرا درآورده‌اند بدون توجه به آنکه آن سیاست‌ها هزینه‌هایی بر منافع کل کشور داشته یا در تزاحم با برنامه‌های سایر دستگاه‌ها بوده است. چنین پدیده‌ای نه‌تنها مابین دستگاه‌های مختلف اجرایی و حاکمیتی، که حتی در داخل یک دستگاه اجرایی نیز به وفور مشاهده می‌شود.

به عنوان مثال، در شرایطی که سیاست کاهش تورم و ثبات اقتصاد کلان به عنوان سیاست بانک مرکزی دنبال می‌شود، همزمان در خلاف جهت، تحت فشار دستگاه‌های اجرایی متولی امر، طرحی مانند پرداخت تسهیلات برای احیای بنگاه‌های کوچک و متوسط تعطیل و نیمه‌تعطیل اجرا می‌شود یا از منابع بانک مرکزی بابت خرید تضمینی گندم هزینه می‌شود. بدیهی است که دو هدف متناقض به طور همزمان محقق نخواهد شد. مثال دیگر از سیاست‌های متناقض،‌ سیاست افزایش رقابت‌پذیری صنایع همزمان با برقراری موانع تجاری است. نمونه‌های دیگری از بخشی‌نگری و جزئی‌نگری در سیاستگذاری را می‌توان در سیاست‌های محیط‌زیستی بین وزارت نیرو،‌ وزارت جهاد کشاورزی و سازمان حفاظت محیط‌زیست مشاهده کرد که هر یک بی‌آنکه بخواهند،‌ در جهت خنثی کردن اقدامات دیگری گام برمی‌دارند.

ناکارآمدی در مقام اجرا

برخی از سیاست‌ها و برنامه‌های اصلاحی، با وجود شکل‌گیری اجماع بر آن و بی‌آنکه معارضی داشته باشد، صرفاً به علت ضعف یک دستگاه اجرایی یا اداری، در مرحله اجرا متوقف شده یا به شکل موثری اجرا نشده‌اند. به عنوان مثال، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد با وجود منافعی که برای کل اقتصاد خواهد داشت و با وجود تاکید بر بودجه‌های سنواتی، برنامه پنجم و قانون مدیریت خدمات کشوری و الزام تمامی نهادهای عمومی به اجرای آن، هنوز به طور کامل عملیاتی نشده است. اجرای این سیاست می‌تواند گام مهمی در جهت اصلاح نظام بودجه‌ریزی و افزایش کارایی در تخصیص منابع باشد ولی به علت ضعف دستگاه‌های متولی آن، طی سال‌های متمادی هنوز در مراحل ابتدایی قرار دارد.

البته اشاره به این واقعیت ضروری است که ظرفیت مدیریتی و کارشناسی بسیاری از دستگاه‌های کشور طی یک دهه گذشته آسیب بسیار دیده است. در شرایطی که شتاب تحولات داخلی و خارجی اقتضا می‌کرد متناسب با تحولات بیرونی و نیازهای روز، برنامه‌ها و سیاست‌ها و به تبع آن ظرفیت دستگاه‌ها مورد بازسازی و بازتعریف قرار گیرد، در اغلب دستگاه‌های اجرایی با جذب نیروهای فاقد توانایی کافی و بی‌انگیزه کردن بدنه کارشناسی و مدیریتی دستگاه‌ها، توان کارشناسی و مدیریتی دستگاه‌ها به طور محسوسی کاهش یافت. این مساله به طور طبیعی روند اصلاحات اقتصادی در کشور را کند کرده و بر نتایج برنامه‌های اصلاحی اثر می‌گذارد.

فقدان دانش شناسایی و حل مشکلات

شناسایی چالش‌ها و مشکلات اقتصاد کشور و تدوین سیاست‌ها و برنامه‌هایی برای حل آن چالش‌ها، در گام نخست نیازمند در اختیار داشتن ظرفیت و امکانات مطالعاتی مناسب برای نهادهای سیاستگذاری اقتصادی است. به‌رغم وجود موسسات پژوهشی و مراکز تحقیقاتی متعدد وابسته به دستگاه‌های اجرایی، به جرات می‌توان ادعا کرد در مورد اغلب چالش‌های اصلی اقتصاد کشور هنوز مطالعات جامع و قابل اتکایی وجود ندارد. در اغلب موارد، طرح‌های پژوهشی متعدد با اعتبارات هنگفت در مراکز تحقیقاتی وابسته به دستگاه‌های اجرایی به تصویب می‌رسد یا به مراکز دانشگاهی برون‌سپاری می‌شود، ولی در نهایت یا طرح پژوهشی به اتمام نمی‌رسد یا طرح پژوهشی به اتمام‌رسیده به دلیل انتخاب مجری نامناسب یا عدم نظارت بر اجرای طرح، فاقد کیفیت و قابلیت اجراست. در مواردی هم، طرح‌های پژوهشی اساساً با هدف توزیع رانت و به عنوان یک امتیاز ویژه برون‌سپاری شده یا به عنوان یک راهکار قانونی، به عنوان ترمیم جبران خدمت کارکنان آن دستگاه، به اجرا درمی‌آید. راستی‌آزمایی این ادعا چندان دشوار نیست. در مورد بسیاری از چالش‌ها و معضلات پیچیده اقتصاد کشور، به‌رغم هزینه‌های پژوهشی هنگفت و اجرای طرح‌های مطالعاتی متعدد در دستگاه‌های اجرایی، به‌ندرت می‌توان یک طرح پژوهشی مشتمل بر آسیب‌شناسی مسائل و توصیه‌های سیاستی و برنامه‌های عملیاتی قابل اتکا و قابل اجرا یافت.

باید اذعان داشت، فقدان مراکز مطالعاتی معتبر و پیشرو در زمینه تدوین سیاست‌های کلان اقتصادی و از سوی دیگر ناکارآمدی نظام آماری کشور، احتمال خطا در برنامه‌ریزی و سیاستگذاری اقتصادی را افزایش و احتمال موفقیت در اصلاحات اقتصادی را کاهش داده است. در اغلب کشورهای توسعه‌یافته، هر یک از دستگاه‌های سیاستگذاری و اجرایی، از پشتیبانی اتاق‌های فکر و مراکز مطالعاتی مستقل یا وابسته به دانشگاه‌ها، برخوردارند.

سایر عوامل

علاوه بر آنچه گفته شد،‌ می‌توان به عواملی مانند عدم اولویت‌بندی اصلاحات اقتصادی و عدم‌تمرکز بر اهداف اصلی، بی‌توجهی به تجربه‌های تاریخی کشور و تکرار اشتباهات گذشته، بی‌توجهی به تجربه سایر کشورهای موفق در انجام اصلاحات اقتصادی، کشمکش‌های سیاسی بین احزاب و جریان‌های سیاسی کشور و ضعف در مسوولیت‌پذیری و پاسخگویی نسبت به عملکرد اشاره کرد.