مکتب‌شناسی حکمرانی خوب

«حکمرانی خوب»، اصطلاحی است که در مجامع داخلی و بین‌المللی، به‌کرات از سوی نهادها و بازیگران توسعه اقتصادی و سیاسی، مورد استفاده قرار می‌گیرد. آنچنان که کوفی عنان، دبیرکل سابق سازمان ملل، بر این عقیده بود که حکمرانی خوب، احتمالاً مهم‌ترین مولفه تاثیرگذار برای مقابله با فقر و گام نهادن در مسیر توسعه است. با این حال، هرگز یک مفهوم فراگیر و منسجم برای حکمرانی خوب ارائه نشده و اقتصاددانان و مکاتب اقتصادی مختلف، به‌زعم خود به این موضوع پرداخته‌اند. به عبارت دیگر، به‌رغم اینکه همگان به حکمرانی خوب در جایگاه یک آرمان می‌نگرند، معمولاً درکی فراگیر از مفهوم آن شکل نمی‌گیرد. مباحثات در مورد حکمرانی را می‌توان از منظر سه نگرش بررسی کرد. از بعد اقتصاد نئوکلاسیک و نئولیبرالی که در دهه 1980 میلادی از سوی صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی مطرح شد. از بعد اقتصاد نهادگرایی جدید که به اهمیت چیدمان و ساختار نهادها می‌پردازد و از بعد اقتصاد سیاسی که روی اصلاحات دولت در پاسخ به تغییرات روابط قدرت متمرکز است. در ادامه سعی خواهیم کرد، نگاهی را که مکاتب اقتصادی مختلف به این مهم دارند، بررسی کنیم و نزدیک‌ترین مکتب اقتصادی به مفهوم حکمرانی را مشخص کنیم. همچنین تعدادی از مهم‌ترین کتاب‌هایی که به این موضوع پرداخته‌اند، معرفی می‌شوند. در نهایت نیز به این می‌پردازیم که آیا اساساً می‌توان حکمرانی خوب را یک نظریه اقتصادی به‌شمار آورد یا خیر.

نگرش اقتصاد ارتدوکس

واضح است که مفهوم حکمرانی، عمیقاً به مفهوم دولت مرتبط است. در واقع، حکمرانی همان چیزی است که دولت به آن اقدام می‌ورزد. اما تعیین حوزه‌هایی که تحت پوشش حکمرانی قرار می‌گیرد، به‌عنوان یک مساله مطرح است. زیرا این کار، نیازمند ارائه فروض مختلفی درباره وظایفی است که بر دوش دولت نهاده می‌شود. یکی از تجزیه‌وتحلیل‌های مرسوم درباره حکمرانی خوب، بر اساس تجزیه‌وتحلیل اقتصاد نئوکلاسیکی و در شکل نئولیبرالی آن انجام می‌شود. 

بدین صورت که همه آنچه دولت موظف به انجام آن است، در حفاظت از حقوق مالکیت پایدار، سطح پایین فساد، عدم سلب مالکیت افراد و نهادها (به واسطه تعهد به دموکراسی) و حفاظت از منافع اکثریت، خلاصه می‌شود. این وظایف، بر اساس این فرض است که سازوکار بازار، به خودی خود می‌تواند رشد و توسعه سریع را رقم بزند. به عبارت دیگر، مادامی که دولت از طریق حکمرانی خوب، حقوق مالکیت پایدار را تضمین کند، محیطی برای هزینه‌های مبادلاتی پایین فراهم آورد و ریسک مصادره را کاهش دهد، بازار به صورت بهینه عمل خواهد کرد. در واقع در فضای اقتصاد نئوکلاسیک، حکمرانی خوب به قانون‌گذاری و تضمین اجرای قوانین درباره حقوق مالکیت، خلاصه می‌شود. این از آن جهت است که اساساً اقتصاد نئوکلاسیک، نقش محدودی برای دولت در اداره اقتصاد قائل است و هرگونه دخالت خارج از چارچوب آنچه ذکر شد را به مثابه پا گذاشتن در میدانی مملو از مین، در نظر می‌گیرد. از همین رو، در اقتصاد جریان اصلی، به‌طور شفاف و دقیق به مفهوم حکمرانی خوب، پرداخته نمی‌شود و نمی‌توان به‌طور محکم بیان کرد نظریه‌ای تحت عنوان نظریه حکمرانی خوب در فضای اقتصاد نئوکلاسیکی جای می‌گیرد. 

 حکمرانی خوب به معنای استفاده درست از قدرت و تعیین به‌جای روابط قدرت است. حال آنکه در اقتصاد نئوکلاسیک، تنها در مواردی خاص مانند «قدرت خرید» یا «قدرت چانه‌زنی» از واژه قدرت استفاده می‌شود. در واقع اقتصاد نئوکلاسیک نسبت به مساله قدرت آنچنان توجهی ندارد و حتی می‌توان گفت، کاربست آن به جز در موارد تضمین قانون را برای اقتصاد، مضر می‌داند. با این حال در نظر طرفداران اقتصاد نئوکلاسیک و به‌ویژه در شکل نئولیبرالی آن، همین حد از دخالت دولت، حکمرانی خوب تلقی می‌شود.

اما اگر فراتر از مرزهای اقتصاد جریان اصلی قدم بگذاریم، اقتصاد نهادگرایی و اقتصاد سیاسی را خواهیم داشت که به‌طور عمیق‌تر به مفهوم «حکمرانی خوب» پرداخته‌اند. در ادامه سعی خواهیم کرد مفهوم «حکمرانی خوب» را از منظر اقتصاد نهادگرایی و اقتصاد سیاسی بررسی کنیم.

فراتر از مرزهای اقتصاد نئوکلاسیک

پرداختن به پایه‌های روش‌شناسانه و نظری حکمرانی خوب، بسیار حائز اهمیت است. دستورالعمل و اصلاحاتی که برای گذر از حکمرانی بد و رسیدن به حکمرانی خوب وجود دارد، باید بر پایه مسیر مخصوصی از درک توسعه اقتصادی که در حوزه اقتصاد نهادگرایی جدید و اقتصاد سیاسی جدید جای می‌گیرد، قرار دارد. فرض می‌شود ثبات سیاسی و توسعه اقتصادی در کشورهای در حال توسعه، می‌تواند بر پایه نهادهایی که قیومیت سیاسی جامعه را بر عهده دارند، پاسخگویی دولت و رقابت در بازار، بنا شود. ریشه دستورالعمل جدید درباره حکمرانی نوین، به توسعه نظری آن در اقتصاد نهادگرایی جدید برمی‌گردد. در واقع همان‌طور که گفته شد، پیش از این، اقتصاد نئوکلاسیک نظریه‌ای منسجم در مورد حکمرانی خوب ارائه نکرده بود. اما داگلاس نورث و همکارانش در فضای اقتصاد نهادگرایی جدید، بر آن شدند که برای این مفهوم، چارچوبی نظری ایجاد کنند. در مدل‌های نورث و سایر اقتصاددانان نهادگرای جدید، به‌طور نظری به اهمیت حقوق مالکیت پایدار برای کارکرد درست اقتصاد بازار پرداخته شده است. همچنین اقتصاد نهادگرایی جدید، برای بسط مفهوم حکمرانی خوب و نشان دادن اهمیت آن، از نظریه‌های رانت و رانت‌جویی که در دهه‌های 70 و 80 میلادی از سوی افرادی همچون «پوزنر» مطرح شده بود، استفاده کرده است. ادعای این نظریات این است که یارانه‌های دولت، محدودیت‌های بازار و مواردی از این دست که می‌توانند سرچشمه رانت باشند، اقتصاد بازار را به خطر می‌اندازند و بنابراین، یک حکمرانی خوب، از بین بردن ریشه چنین رانت‌هایی را شامل می‌شود.

گزاره‌های تئوریکی که اقتصاد نهادگرایی جدید و اقتصاد سیاسی جدید مطرح می‌کنند، از سوی مطالعات وسیع اقتصادسنجی که رابطه مثبت میان ارتقای حکمرانی خوب و عملکرد اقتصادی را نشان می‌دهند، پشتیبانی می‌شود. به‌طور ویژه، حکمرانی بهتر، رشد اقتصادی بالاتر را به دنبال دارد. در حالی که اندازه‌گیری کیفیت حکمرانی امری مشکل جلوه می‌کند، پارادایم جدید، یعنی اقتصاد نهادگرایی جدید و اقتصاد سیاسی جدید، به واسطه استفاده از متغیرهای جانشینی که نشان‌دهنده ظرفیت‌های حکمرانی هستند، این امر را ممکن کرده است. به‌عنوان مثال می‌توان به متغیرهای جانشینی همچون حاکمیت قانون و پایداری حقوق مالکیت اشاره کرد.

این متغیرهای جانشین هم سنجه‌های عینی همچون تعداد موارد گزارش‌شده فساد و هم سنجه‌های ذهنی همچون تجربه و درک افراد مختلف در مورد نحوه حکمرانی را شامل می‌شوند. با همه اینها، درخور توجه است که به‌رغم ازدیاد مطالعات کمی در مورد حکمرانی خوب و دلالت‌های سیاستی منطبق بر نتایج این مطالعات، سوالات اساسی زیادی در مورد اعتبار دستورالعمل حکمرانی خوب پرسیده می‌شود. سوالاتی که هم از سوی اقتصاد جریان اصلی و هم از سوی اقتصاد هترودوکس در برابر نظریه حکمرانی خوب اقتصاد نهادگرایی جدید و اقتصاد سیاسی جدید، قرار می‌گیرد.

یکی از انتقادهای اصلی که به اقتصاد نهادگرایی جدید و اقتصاد سیاسی جدید در مورد نظریه حکمرانی خوب می‌شود، مساله شواهد تجربی است. به‌طور ویژه، مدل‌های اقتصاد‌سنجی که برای حمایت از دستورالعمل حکمرانی خوب مورد استفاده قرار می‌گیرند، مورد انتقاد هستند. 

مشکل اساسی این مدل‌ها این است که نمی‌توانند جهت علیت را تعیین کنند. به عبارت دیگر نمی‌توانند نشان دهند حکمرانی خوب باعث رشد اقتصادی می‌شود یا اینکه بالا رفتن سطح درآمد سرانه، حکمرانی خوب پایدار را به دنبال دارد. تا جایی که مطالعات انجام‌شده درباره توسعه کشورهای فقیر نشان می‌دهد هیچ یک از این کشورها، قبل از اینکه وارد مرحله گذار اقتصادی شوند، حکمرانی خوب را تجربه نکرده‌اند. در حالی که معمولاً اقتصاددانان نهادگرای جدید، حکمرانی خوب را مولفه کلیدی برای دستیابی به رشد و توسعه پایدار می‌دانند.

همان‌طور که از عنوان آن پیداست، در فضای نظری اقتصاد نهادگرایی جدید، این نهادها هستند که مولفه‌های حکمرانی خوب را تشکیل می‌دهند. در واقع این مکتب، سعی می‌کند چارچوب تحلیلی رضایت‌بخشی برای ایجاد درک در مورد توانایی نهادها در حکمرانی خوب، ارائه دهد. همچنین به طبیعت رابطه بین نهادها و کیفیت خدماتی که دولت فراهم می‌کند، پرداخته می‌شود. 

به عبارتی اقتصاددانان نهادگرای جدید بر این عقیده هستند که مشکلاتی که در حکمرانی‌ها وجود دارد، ناشی از نبود خط‌مشی‌های توسعه‌ای مناسب نیست، بلکه برای گذر از حکمرانی بد و رسیدن به حکمرانی خوب، باید به سازوکارهای نهادی توجه کرد. زیرا این سازوکارهای نهادی هستند که می‌توانند سودمند واقع شدن خط‌مشی‌های توسعه‌ای مناسب را تضمین کنند.

از اوایل دهه 1980، تجزیه‌وتحلیل‌های اقتصاد نهادگرایی مقبولیت جدیدی در علوم سیاسی، اقتصاد و جامعه‌شناسی یافت. چیزی که به‌عنوان اقتصاد نهادگرایی جدید شناخته می‌شود. در مرکز دیدگاه‌های این مکتب، این موضوع مطرح است که نهادها در تعیین پیامدهای سیاسی حائز اهمیت هستند و کیفیت نهادها، مولفه‌ای کلیدی برای کارکرد درست سیستم حکمرانی است. در واقع، حکمرانی مشمول چیدمان نهادی، سازوکارهای شورایی، فرآیندهای سیاستگذاری و طبیعت رهبری در سیستم سیاسی است. در این میان، تجزیه‌وتحلیل‌های نهادی به‌عنوان مولفه اصلی فهم حکمرانی شناخته می‌شود. اقتصاددانان نهادگرای جدید بر این باورند که چارچوب نهادی موثر، منجر به حکمرانی خوب پایدار خواهد شد و در نهایت توسعه را رقم می‌زند.

رویکرد نهادگرایی جدید بر این باور است که حکمرانی خوب، بدون توجه به اثری که نهادهای گذشته روی نهادهای حال دارند و اثری که نهادهای حال روی نهادهای آینده می‌گذارند، ممکن نیست. چیزی که از آن تحت عنوان «وابستگی به مسیر» یاد می‌شود. در واقع حرف اقتصاددانان نهادگرای جدید این است که نمی‌توان برای گذر از حکمرانی بد، یک نسخه جهان‌شمول پیچید. نمی‌توان با ایجاد یا تغییر نهادها به یک شکل مشخص و استفاده از یک استراتژی مشخص، آرمان حکمرانی خوب را محقق کرد. زیرا تاثیر نهادهای گذشته و مسیری که دولت‌ها پیش از این پیموده‌اند، عمیقاً روی ساختار نهادی جدید تاثیر خواهد گذاشت. به عبارتی، تاریخ اهمیت دارد.

به‌علاوه، از منظر نهادگرایی جدید، حکمرانی روی چارچوبی که شهروندان و مقامات دولتی در آن چارچوب کنش می‌کنند و همچنین چارچوبی که سیاست در آن انجام می‌شود، تاثیرگذار است. بنابراین نحوه حکمرانی، هویت و نهادهای یک جامعه مدنی را تعیین می‌کند. از طرف دیگر، عموماً حکمرانی‌ها فرآیندهایی هستند که بیشتر روی پیامدها متمرکز می‌شوند، نه نحوه چیدمان نهادهای رسمی. بنابراین عطش رسیدن سریع به اهداف مستقل، حکمرانان را از توجه به چیدمان نهادی و تاثیر متقابل نهادها روی یکدیگر غافل می‌کند.

داگلاس نورث به‌عنوان یک اقتصاددان نهادگرای جدید، نهادها را قواعد بازی تعریف می‌کند و سازمان‌ها را بازیکنان این بازی می‌داند. با توجه به مفاهیم نهادگرایی، برای دستیابی به سطح رضایت‌بخشی از حکمرانی، چیدن قواعد بازی از بیشترین اهمیت برخوردار است. 

قواعدی که بدون آنها، سازمان‌ها یا همان بازیکنان نمی‌توانند آن‌طور که باید و شاید، حکمرانی خوب را رقم بزنند. برای نمونه، بازیکنان کلیدی در حکمرانی خوب را می‌توان به چهار دسته کلی تقسیم کرد.  دولت مرکزی که از سه قوه مقننه، مجریه و قضائیه تشکیل می‌شود؛ دولت‌های محلی مثل فرمانداری‌ها و شهرداری‌ها و همچنین سازمان‌هایی که با آنها در ارتباط هستند؛ بخش خصوصی و در نهایت جامعه مدنی. اما اگر قواعد بازی یعنی نهادها، طوری طراحی نشوند که ارتباط بهینه میان این بازیکنان را ممکن سازند، عملاً حکمرانی خوب ممکن نمی‌شود.

در نهایت ممکن است این سوال به ذهن برسد که آیا اساساً می‌توان «حکمرانی خوب» را به‌عنوان یک نظریه اقتصادی در نظر گرفت یا خیر. پاسخ این سوال بستگی به این دارد که از منظر کدام مکتب اقتصادی به این موضوع نگاه کنیم. همان‌طور که توضیح داده شد، در اقتصاد نئوکلاسیک نمی‌توان نظریه‌ای با عنوان «نظریه حکمرانی خوب» یافت. اما اگر عینک نئوکلاسیکی خود را از چشم برداریم و از سمت نهادگرایان و اقتصاد سیاسی به موضوع نگاه کنیم، خواهیم دید آنها به نظریه‌پردازی در مورد حکمرانی خوب پرداخته‌اند و توجه به آن را اساس رشد و توسعه اقتصادی تلقی می‌کنند.