توسعه و حکمرانی قانون‌مدار

در 20 سال گذشته، تحولات اقتصادی-اجتماعی عمده‌ای در جهان رخ داده است. گسترش سریع تکنولوژی و دسترسی بیشتر به سرمایه و بازارهای جهانی به افزایش شدید رشد اقتصادی منجر شده است. با این حال، افزایش جریان‌های سرمایه به تشدید نابرابری‌ها، چه در داخل مرزها چه در کشورهای خارجی و به آسیب‌پذیری بیشتر در برابر جریان‌ها و چرخه‌های اقتصادی جهانی دامن زده است. هرچند انتشار جهانی سرمایه، تکنولوژی، ایده‌ها و انسان‌ها باعث رشد برخی مناطق شده، اما مناطق و جمعیت‌های دیگری را عقب انداخته و این جوامع همچنان با خشونت، رشد می‌کنند و با فرصت‌های محدود برای پیشرفت مواجهند. مقابله با چالش‌هایی که کشورهای در حال توسعه امروز با آنها روبه‌رو هستند –انتقال ضعیف خدمات، خشونت، رشد کند، فساد و نفرین منابع طبیعی– نیازمند بازنگری در فرآیندهایی است که طی آنها عاملان دولتی و غیردولتی برای طراحی و اجرای سیاست‌ها با یکدیگر تعامل می‌کنند.

اصلاح حکمرانی در جهت امنیت

تحت شرایط خاصی، حکمرانی می‌تواند مشکل خشونت و ناامنی در جامعه را حل کند. خشونت وقتی کاهش می‌یابد که افراد، گروه‌ها و حکومت‌ها مشوقی برای عدم استفاده از آن در راستای اهداف‌شان داشته باشند. نهادها برای رسیدن به توافق (همکاری) و اجرای توافق‌ها (تعهد) مشوق ایجاد می‌کنند. این گزارش بر سه عنصر سازنده حکمرانی امنیت‌محور در راستای توسعه تاکید دارد: 1- توزیع نسبی قدرت میان افراد و گروه‌های متضاد، 2- میدانی برای چانه‌زنی که در آن میان منافع متضاد میانجی‌گری شود و انتخاب‌های سیاسی مشخص و اجرا شوند و 3- لغو موانع ورود به این میدان.

اهمیت اصلاحات حکمرانی در این زمینه، عمدتاً به خاطر این است که امنیت پیش‌شرط توسعه است. هزینه‌های ناامنی و خشونت برای توسعه، بسیار گزاف است. در سال 2015، خشونت در اقتصاد جهانی، 3 /14 تریلیون دلار آمریکا (4 /13 درصد کل تولید ناخالص جهانی) هزینه داشته و این هزینه از سال 2008، 15 درصد افزایش یافته است. منازعات خشونت‌بار تاثیر منفی بر سرانه تولید ناخالص هم داشته است. جنگ‌های داخلی سالانه 3 /2 درصد از رشد اقتصادی می‌کاهند و جرائم خشن نیز توسعه اقتصادی را عقب می‌اندازد. در فاصله 2006 تا 2011، کاهش یک نمره‌ای در نرخ قتل به ازای هر 100 هزار نفر، با افزایش 07 /0 تا 29 /0‌درصدی در رشد سرانه تولید ناخالص همراه بوده است. از آوریل 2011 تا آوریل 2014، منازعات خشونت‌آمیز به کاهش 16‌درصدی سرانه رفاه در عراق و کاهش ‌14درصدی در سوریه منجر شده است.

حکمرانی خوب می‌تواند مانع از خشونت‌بار شدن منازعات و تضادها شود. گزینه‌ها و انتخاب‌های اجتماعی، تغییر سیاسی و توسعه ذاتاً تنش‌زا هستند. فقر، نابرابری و دیگر تجلی‌های ناموزونی فرآیند توسعه باعث تنش و تضاد بر سر توزیع منابع می‌شود. علاوه بر توسعه ناموزون، سه عامل دیگر می‌توانند تنش بیافرینند: مسائل هویتی؛ منابع؛ شوک‌های اقتصادی و غیراقتصادی. با این حال، نهادهای حکمرانی می‌توانند به منافع و ترجیح‌های متضاد، بدون توسل به خشونت، پاسخ دهند.

تضاد خشونت‌بار نتیجه ضعف حکمرانی است. نهادها و هنجارها می‌توانند به رفتار انسانی شکل بدهند. آنها مشوق‌هایی برای افراد و گروه‌ها در راستای کاربست خشونت یا امتناع از آن ایجاد می‌کنند. این مشوق‌ها در چارچوب‌های نهادی مختلف فرق می‌کنند. در نتیجه، خشونت نتیجه شکست نهادهای حکمرانی در حل یک تضاد است، فارغ از اینکه چه عواملی منجر به آن شده‌اند. سه نوع شکست نهادی عبارتند از شکست در چانه‌زنی میان افراد و گروه‌ها، قدرت نامشروط دولت، و طرد افراد و گروه‌های قدرتمند از میدان چانه‌زنی.

حکمرانی خوب از چهار طریق می‌تواند امنیت را بهبود بخشد:

1- نهادهای تنبیه و پیشگیری: این نهاد مشوق‌های رفتار خشونت‌بار را با افزایش هزینه‌های خشونت کاهش می‌دهند. 2- نهادهای تسهیم قدرت: نهادهایی که قدرت را متوازن تقسیم می‌کنند.مشوق‌های افزایش منافع امنیت، مشوق‌های مشارکت در فعالیت‌های خشونت‌آمیز را کاهش می‌دهند.

3- نهادهای بازتوزیعی: نهادهای تخصیص و بازتوزیع منابع و رانت‌های منابع نمونه خاصی از نهادهای تسهیم قدرت هستند. آنها نیز با افزایش منافع امنیت، مشوق‌های خشونت را کاهش می‌دهند. 4-نهادهای حل منازعه: این نهادها با تثبیت انتظارات، مشوق‌های خشونت را کاهش می‌دهند. آنها همچنین می‌توانند ترجیحات را به سمت برآمدهای غیرخشونت‌آمیز تغییر دهند.

از برنامه‌های موفق تامین امنیت «نیروهای پلیس آرامش» در برزیل است. در این برنامه افزایش حضور پلیس را با بازپس‌گیری کنترل مناطق شهری از گروه‌های مسلح ترکیب کردند. این برنامه در جهت برقراری پیوندهای نزدیک‌تر میان پلیس و ساکنان محلی، از طریق برگزاری جلسات عمومی، کلاس‌های نوجوانان و مشارکت در جلسات حل اختلاف غیررسمی بود.

اصلاح حکمرانی در جهت رشد اقتصادی

بین کل اقدامات حکمرانی و درآمد سرانه کشورها همبستگی مثبت وجود دارد. از آنجا که کشورها در گذشته‌های دور سطوح برابر از درآمد سرانه داشتند، تفاوت‌های کنونی عمدتاً بازتاب تفاوت در نرخ‌های رشد بلندمدت آنهاست. در نتیجه، حکمرانی و رشد بلندمدت ارتباط مثبت دارند. البته با احتیاط باید به این همبستگی نگریست. این همبستگی ممکن است بازتاب تاثیر رشد بر حکمرانی یا تاثیر یک عامل سوم (مثل انباشت دانش و مهارت) بر رشد و حکمرانی باشد. با توجه به این احتیاط‌ها، بسیاری از مطالعات بین‌کشوری حاکی از آنند که سرشت حکمرانی –آن‌طور که در اقدامات نهادی وسیع مثل حمایت از حقوق مالکیت، حاکمیت قانون و نبود فساد نمایان می‌شود – برای رشد بلندمدت اهمیت دارد.

سرمایه‌گذاری و کارآمدی دو منبع رشد بلندمدت هستند. از یک‌سو، سرمایه‌گذاری فرآیندی است که با آن اقتصادها سرمایه فیزیکی، مهارت و دانش انباشت می‌کنند و از سوی دیگر، کارآمدی تعیین می‌کند که از کار و سرمایه چقدر خوب استفاده می‌شود. به طور کلی، نیمی از تفاوت درآمد سرانه بین کشورها به تفاوت در سطوح کارآمدی آنها (بهره‌وری کل عوامل یا TFP) برمی‌گردد. بقیه به خاطر تفاوت در سرمایه‌گذاری است. کشورها از جهت تاکیدی که در مدل‌های رشد خود بر سرمایه‌گذاری و کارآمدی می‌گذارند فرق دارند. برخی از آنها بر انباشت، مثل تجمیع پس‌اندازها برای سرمایه‌گذاری صنعتی تاکید می‌کنند. برخی دیگر، بر کارآمدی از طریق نوآوری و رقابت میان شرکت‌ها دست می‌گذارند.

حکمرانی می‌تواند از طریق دو کارکرد نهادی بر سرمایه‌گذاری و کارآمدی تاثیر بگذارد. کارکرد نخست به تعهد مربوط می‌شود، یعنی ایجاد محیطی که در آن شرکت‌ها و افراد برای سرمایه‌گذاری منابع‌شان در فعالیت‌های مولد احساس امنیت کنند و انگیزه استفاده کارآمد از این منابع را داشته باشند. کارکرد دوم به کنش جمعی اجتماعات سودآور برای هماهنگی تصمیم‌های سرمایه‌گذاری و ارتقای همکاری بین سرمایه‌گذاران در راستای حل شکست‌های احتمالی بازار مربوط می‌شود.

یکی از خطراتی که در مسیر اصلاح حکمرانی در جهت رشد اقتصادی وجود دارد، «تسخیر» اصلاحات و سیاستگذاری‌ها از سوی گروه‌هایی با منافع خاص است. در مجموع راه‌هایی برای تغییر طراحی سیاست‌ها و نهادها وجود دارد که زیان‌های ناشی از تسخیر را کاهش می‌دهند. از منظر طراحی سیاست‌ها، مهم است که درباره ریسک نفوذهای پیش‌بینی‌نشده عمل‌گرایانه فکر کنیم و سیاست‌های قابل ‌اجرا را تشخیص دهیم. درس دیگر، پرهیز از سیاست‌هایی است که در کوتاه‌مدت خوب به نظر می‌رسند اما ممکن است به تحکیم قدرت گروه‌های مسلط بینجامد و در نتیجه مانع از اصلاحات بیشتر شود.

طراحی مناسب‌تر نهادهای عمومی می‌تواند به گسترش مجموعه‌ای از سیاست‌های قابل‌ اجرا از دو راه کمک کند. نخست، نحوه انتخاب مقام‌ها و ساختار تشویقی‌ای که درون سازمان‌شان از آن برخوردار می‌شوند مهم است. این جنبه از طراحی نه‌تنها مشوق‌های اقتصادی بلکه انگیزش غریزی برای خدمت عمومی و هنجارهای رفتاری را هم باید شامل شود. دوم، سازوکارهای حساب‌پذیری عمودی و افقی در نهادهای عمومی نیز به توازن نفوذها در قلمرو سیاستگذاری کمک می‌کند. سازوکارهایی که به کم‌قدرت‌ترها کمک می‌کنند و گروه‌های ذی‌نفعی را که سهم بیشتر در قلمرو سیاستگذاری دارند پراکنده می‌کنند، می‌توانند به کنار زدن نفوذ گروه‌های ذی‌نفع قدرتمندتر هم کمک کنند.

اصلاح حکمرانی در جهت برابری

دو حوزه سیاستگذاری کلیدی برای ترویج برابری، سرمایه‌گذاری در کالاهای عمومی و گسترش فرصت‌ها هستند. با وجود کاهش نابرابری درآمدی میان کشورها در 20 سال گذشته، نابرابری درآمدی درون کشورها افزایش یافته است. این جریان را می‌توان تا حدی با محیط‌های حکمرانی‌ توضیح داد که مانع از اتخاذ و اجرای موفقیت‌آمیز سیاست‌هایی در راستای ارتقای برابری می‌شوند. سرمایه‌گذاری در کالاهای عمومی می‌تواند از طریق انباشت دارایی‌ها به برابری فرصت‌ها بینجامد. همچنین سیاست‌هایی باید اجرا شوند که دسترسی به فرصت‌های اقتصادی در جهت استفاده از این دارایی‌ها را افزایش دهند.

تعهد پایین به تامین خدمات عمومی باکیفیت یکی از ویژگی‌های اصلی کشورهای فقیر در جهان است. سیاست‌های معطوف به برابری مستلزم ظرفیت دولتی است، از جمله بوروکراسی‌ که قادر به جمع‌آوری مالیات‌هاست یا معلمانی که برای آموزش کودکان به خوبی تربیت شده‌اند. بوروکراسی حرفه‌ای به عنوان یکی از ویژگی‌های برجسته هر دولتی که می‌خواهد به توسعه دست یابد، شناخته شده است.

وقتی تعهد به اجرای سیاست‌ها کاهش یابد، افراد کمتر به همکاری و مشارکت – از جمله به پرداخت مالیات– تمایل می‌یابند. با این حال، چه چیزی مردم را به همکاری و مشارکت وا می‌دارد تا از دیگران «سواری مجانی» نگیرند و با مقررات همراه شوند؟ رفتار همیارانه تا حدی از اعتبار تنبیه‌ها و مجازات‌ها ناشی می‌شود. همکاری و همیاری همچنین با تعهد افزایش می‌یابد. اعتبار سیاستگذاران برای اجرای تنبیه‌ها و پرداخت پاداش بهنگام اجرای سیاست‌های بازتوزیعی ضروری است. درک از انصاف و عدالت نیز برای همیاری مهم است.

گسترش فرصت‌ها برای افراد نابرخوردار به طور بالقوه برای رشد در میان‌مدت و بلندمدت مفید است، اما ممکن است منافع گروه‌های خاصی را تهدید کند. وقتی چنین گروه‌هایی تاثیر مستقیم بر طراحی سیاست‌ها و اجرای آنها دارند، مثلاً به خاطر الگوهای موجود نابرابری در ثروت، ممکن است اصلاحات برابری‌خواهانه را مسدود کنند. در نتیجه، طراحی کارآمد سیاست‌ها باید قدرت چانه‌زنی عاملان گوناگون را در نظر بگیرد.

عدم تقارن در قدرت چانه‌زنی میزان دوام و پایداری تعهد و همیاری را شکل می‌دهد، و در نهایت بر اتخاذ و اجرای سیاست‌های معطوف به برابری تاثیر می‌گذارد. هرچند یک سیاست معطوف به برابری – مثل تحکیم دسترسی به زمین – ممکن است روی کاغذ خوب به نظر برسد، اما این امکان وجود دارد که در معرض حامی‌پروری و «تسخیر» قرار بگیرد. گروه‌هایی که مستقیماً بر سیاست‌ها نفوذ دارند، ممکن است قدرت چانه‌زنی بیشتری از دیگران داشته باشند. در واقع، در شرایط هیات‌های انتخابی با سازماندهی ضعیف، نخبگان سیاسی ممکن است مشوق‌های کمتری برای سرمایه‌گذاری در کالاهای عمومی و ترویج برابری داشته باشند. به جای آن، آنها ممکن است درگیر روابط حامی‌پروری خاص شوند که توان‌شان در نفوذ بر تصمیم‌گیری‌ها را افزایش می‌دهد.

گسترش مجموعه سیاست‌های معطوف به برابری که قابلیت اجرای کارآمد داشته باشند، به تعدیل فرآیند چانه‌زنی در سیاستگذاری‌ها، از طریق تغییر مشوق‌ها و ترجیح‌های عاملان یا کاهش موانع ورود عاملانی که بیشتر مایل به پذیرش سیاست‌های بازتوزیعی هستند بستگی دارد. علاوه بر این، افزایش توان رقابتی، کلیدی برای حل مساله عدم تقارن در قدرت است. برای مثال، افزایش نمایندگی مستقیم گروه‌های نابرخوردار در مجالس قانونگذاری می‌تواند به تعهد سیاستگذاران به اصلاحات برابری‌خواهانه بیفزاید.