تعدیلِ تعدیل
زیر و بم حکمرانی خوب
گفتمان‌های مربوط به توسعه بر درک ماندگاری از حضور «شکاف»هایی خاص مبتنی هستند. سیاستگذاران و تحلیلگران بر مبنای پیش‌زمینه رشته‌ای خود، بر شکاف‌های متفاوتی تاکید می‌کنند که مانع از پیشروی توسعه در کشورهای جهان سوم می‌شوند.
گفتمان‌های مربوط به توسعه بر درک ماندگاری از حضور «شکاف»هایی خاص مبتنی هستند. سیاستگذاران و تحلیلگران بر مبنای پیش‌زمینه رشته‌ای خود، بر شکاف‌های متفاوتی تاکید می‌کنند که مانع از پیشروی توسعه در کشورهای جهان سوم می‌شوند. برای مثال، اقتصاددان‌ها کمبود سرمایه و زیرساخت‌های لازم را مساله اصلی می‌دانند. دیگران بر فقدان نهادهای دموکراتیک یا کمبود آموزش دست می‌گذارند. با وجود تفاوت نظرات درباره علل «شکاف»، به نظر می‌رسد در میان نظریه‌پردازان «جریان اصلی» توسعه این اجماع وجود دارد که حکمرانی بهتر از لوازم اصلی توسعه است.
مفهوم حکمرانی که بانک جهانی آن را «اعمال قدرت سیاسی برای مدیریت مسائل ملی» تعریف کرده، از دهه 1990 در بحث از اصلاحات سیاسی و اقتصادی در کشورهای در حال توسعه جایگاه کلیدی یافته است. نتایج منفی برنامه‌های تعدیل ساختاری در دهه 1980 به مفهوم‌پردازی نواقص حکمرانی همچون مانع اصلی توسعه موفقیت‌آمیز مجال ظهور داد. در نتیجه در گفتمان جدید، فقدان «حکمرانی خوب» به عنوان شکافی معرفی شد که مانع از اجرای مناسب برنامه‌های تعدیل ساختاری می‌شود. حکمرانی خوب به عنوان رویکردی تکنوکراتیک به حل مسائل توسعه مطرح شد زیرا «خوب» در این ترکیب، به معنای «کارآمد» بود. این نحوه صورت‌بندی مفهوم حکمرانی خوب، آن را چون مفهومی فراسوی الگوی لیبرالی و بازار آزادی برنامه تعدیل ساختاری نشان می‌دهد و رویکردی غیرسیاسی به توسعه اتخاذ می‌کند. با وجود این، سیاست حکمرانی خوب، در حالی که بی‌طرفانه به نظر می‌رسد، کاملاً واجد جهت‌گیری سیاسی است. همان‌طور که در برنامه‌ها و گزارش‌های بانک جهانی در این موضوع آمده، حکمرانی خوب طیف وسیعی از تجویزهای سیاسی دارد که بازتاب همان الگوی نولیبرالی و بازار آزادی برنامه‌های تعدیل ساختاری است. بنابراین خصوصی‌سازی و اصلاحات دموکراتیک با تاکیدی شدید بر «توانمندسازی» جامعه مدنی، ویژگی‌های به‌هم‌پیوسته دستورکار حکمرانی خوب هستند. با این حال پیش از ادامه بحث نقادانه از «حکمرانی خوب»، باید نظری به محتوای این ایده بیندازیم.
از نظر «حکمرانی خوب» چه حکمرانی‌ای خوب است؟
اخیراً اصطلاحات «حکمرانی» و «حکمرانی خوب» در ادبیات توسعه رشد چشمگیری داشته است. حکمرانی بد بیش از پیش به عنوان ریشه همه شرارت‌های جامعه تلقی می‌شود. همچنین موسسات مالی و اعتباری بین‌المللی، کمک‌ها و وام‌های خود را بر این شرط مبتنی کرده‌اند که اصلاحات در راستای تضمین «حکمرانی خوب» انجام شود. خود «حکمرانی» مفهوم جدیدی نیست. عمر آن به تمدن انسانی برمی‌گردد. به بیانی ساده، حکمرانی یعنی فرآیند تصمیم‌گیری و اجرای تصمیم‌ها. این مفهوم را می‌توان در زمینه‌های گوناگونی مثل حکمرانی شرکت‌ها، حکمرانی بین‌المللی، حکمرانی ملی و حکمرانی محلی به کار برد. از آنجا که حکمرانی فرآیند تصمیم‌گیری و اجرای تصمیم‌هاست، تحلیل حکمرانی نیز بر عاملان رسمی و غیررسمی درگیر در تصمیم‌گیری و اجرا و ساختارهای رسمی و غیررسمی چیده‌شده برای تصمیم‌گیری و اجرای تصمیم‌ها تمرکز دارد.
حکومت یکی از عاملان حکمرانی است. دیگر عاملان درگیر در حکمرانی، با توجه به سطح و مرتبه حکومت مورد نظر تفاوت دارند. برای مثال در مناطق روستایی عاملان دیگر شامل زمین‌داران بانفوذ، انجمن‌های دهقانان، تعاونی‌ها، سازمان‌های غیردولتی، موسسات پژوهشی، رهبران مذهبی، نهادهای مالی، احزاب سیاسی، ارتش و... می‌شود. وضعیت مناطق شهری پیچیده‌تر است. تصویر یک، پیوند بین عاملان درگیر در حکمرانی شهری را نشان می‌دهد. در سطح ملی، علاوه بر این عاملان، رسانه‌ها، لابی‌گران، وام‌دهندگان بین‌المللی، شرکت‌های چندملیتی و... هم ممکن است در تصمیم‌گیری‌ها نقش بازی کنند. همه عاملان غیر از حکومت و ارتش، به‌عنوان بخشی از به اصطلاح «جامعه مدنی» سامان می‌یابند. در برخی کشورها، علاوه بر جامعه مدنی، گروه‌های جنایتکار سازمان‌یافته نیز به‌ویژه در سطوح شهری و ملی، بر تصمیم‌گیری‌ها اثر می‌گذارند.
به همین سان ساختارهای حکومتی رسمی، یکی از راه‌های تصمیم‌گیری و اجرای تصمیم‌ها هستند. در سطح ملی، ساختارهای تصمیم‌گیری غیررسمی مثل «کابینه در سایه» یا مشاوران غیررسمی نیز ممکن است اثرگذار باشند. در برخی محیط‌های روستایی، خانواده‌های قدرتمند محلی هم ممکن است بر تصمیم‌گیری‌ها تاثیر بگذارند. در گفتمان حکمرانی خوب، این اثرگذاری‌ها نتیجه یا عامل رویه‌های فسادآلود است.
بنابر راهنمای «کمیسیون اقتصادی و اجتماعی آسیا و اقیانوسیه سازمان ملل»، حکمرانی خوب هشت مولفه عمده دارد که عبارتند از «مشارکتی‌بودن»، «اجماع‌محوری»، «ذی‌حسابی»، «شفافیت»، «پاسخگویی»، «اثربخشی و کارایی»، «برابری‌محوری و فراگیری». این هفت مولفه بر بستری از «حاکمیت قانون» عمل می‌کنند. قرار است این سازوکارها فساد را کاهش دهند، دیدگاه‌های اقلیت‌ها را در نظر بگیرند، صدای آسیب‌پذیرترین اقشار را در تصمیم‌گیری‌ها شنیدنی کنند و در برابر نیازهای حال و آینده جامعه پاسخگو باشند.
مشارکت: مشارکت زنان و مردان از محورهای اصلی حکمرانی خوب است. مشارکت می‌تواند مستقیم یا از طریق نماینده‌ها و نهادهای واسط مشروع باشد. حکمرانی خوب می‌کوشد بر این نکته دست بگذارد که دموکراسی نمایندگی الزاماً به معنای ملاحظه دغدغه‌های آسیب‌پذیرترین اقشار جامعه نیست. مشارکت نیاز به تشکل‌یابی دارد. این به معنای آزادی انجمن‌ها و آزادی بیان و یک «جامعه مدنی» سازمان‌یافته از سوی دیگر است.
حاکمیت قانون: حکمرانی خوب نیازمند چارچوب‌های حقوقی «منصفانه» است که به‌طور «بی‌طرفانه» اجرا شوند. همچنین لازمه آن حمایت کامل از حقوق بشر، به‌ویژه حقوق اقلیت‌هاست. اجرای بی‌طرفانه قانون نیازمند قوه قضائیه مستقل و نیروی انتظامی غیرفاسد و بی‌طرف است.
شفافیت: شفافیت به معنای این است که تصمیم‌ها و اجرایشان به نحوی که پیرو مقررات و قوانین باشند، صورت می‌گیرند. شفافیت همچنین به معنای دسترسی آزاد به اطلاعات و دسترسی مستقیم افراد متاثر از تصمیم‌ها به اطلاعات است. بر یک بستر شفاف، اطلاعات باید به اندازه کافی و در قالب‌های ساده و رسانه‌های در دسترس همگان منتشر شوند.
پاسخگویی: حکمرانی خوب مستلزم این است که نهادها و فرآیندها بکوشند در یک چارچوب زمانی معقول، در خدمت همه نفع‌بران باشند.
اجماع‌محوری: در یک جامعه مشخص، عاملان متعدد و دیدگاه‌های بسیاری وجود دارند. حکمرانی خوب مستلزم وساطت بین منافع متفاوت در یک جامعه برای رسیدن به اجماع درباره منفعت همگان و راه دستیابی به آن است. لازمه دیگر، چشم‌اندازی وسیع و بلندمدت درباره لوازم توسعه انسانی پایدار و نحوه دستیابی به اهداف چنین توسعه‌ای است. این امر تنها از فهم بسترهای تاریخی، فرهنگی و اجتماعی یک جامعه مشخص نتیجه می‌شود.
برابری و فراگیری: رفاه جامعه به تضمین برخورداری همه اعضا از سهمی در جامعه بستگی دارد. اعضا نباید احساس کنند از جریان اصلی جامعه طرد شده‌اند. این مستلزم آن است که همه گروه، به‌ویژه آسیب‌پذیرترین‌ها، فرصت بهبود یا حفظ وضعیت زندگی‌شان را داشته باشند.
اثربخشی و کارایی: حکمرانی خوب یعنی فرآیندها و نهادها در عین استفاده درست از منابع در دسترس، نتایجی در جهت تامین نیازهای جامعه به دنبال داشته باشند. مفهوم اثربخشی در بستر حکمرانی خوب، استفاده پایدار از منابع طبیعی و حفاظت از محیط زیست را نیز شامل می‌شود.
ذی‌حسابی: ذی‌حسابی لازمه کلیدی حکمرانی خوب است. نه‌تنها نهادهای حکومتی بلکه همچنین سازمان‌های بخش خصوصی و جامعه مدنی باید در برابر عموم و نفع‌بران نهادی‌شان ذی‌حساب باشند. اینکه چه کسی در برابر چه کسانی باید ذی‌حساب باشد، به این بستگی دارد که تصمیم‌ها و اعمال سازمان از داخل اتخاذ می‌شوند یا از خارج. در کل یک سازمان یا نهاد در برابر کسانی که تصمیم‌ها و اعمالش بر آنان تاثیر می‌گذارند، باید ذی‌حساب باشد. ذی‌حسابی را نمی‌توان بدون شفافیت و حاکمیت قانون اجرا کرد.
مایکل جانستون از گروه علوم سیاسی دانشگاه کالگیت، در مقاله‌ای با عنوان «حکمرانی خوب: حاکمیت قانون، شفافیت و ذی‌حسابی» می‌نویسد: «بهبود حکمرانی مستلزم راهبردی یکپارچه و بلندمدت بر مبنای همکاری بین حکومت و شهروندان است. این راهبرد شامل مشارکت و نهادها می‌شود. حاکمیت قانون، ذی‌حسابی و شفافیت در برخی سطوح، مسائل فنی و حقوقی هستند اما علاوه بر این در جهت ایجاد حکومتی مشروع، کارآمد و مورد حمایت شهروندان و جامعه مدنی‌ای نیرومند، باز و قادر به ایفای نقش مثبت در سیاست و حکومت‌داری، نقش تعاملی دارند.»
از نظر جانستون، اهداف حکمرانی خوب عبارتند از «سیاست‌ها و نهادهای مشروع، کارآمد و پاسخگو»، «فرآیندها و برآمدهای قابل فهم»، «شفافیت»، «تشویق پایداری حکمرانی خوب»، «ذی‌حسابی عمودی» و «ذی‌حسابی افقی». منظور از فرآیندها و برآمدهای قابل فهم، نتایج ملموس سیاست‌ها در زندگی شهروندان، معیارهای روشن برای شکست و موفقیت برنامه‌ها و خطوط مسوولیت‌پذیری و ذی‌حسابی روشن است. مشوق‌های پایداری حکمرانی خوب برای هر گروه اجتماعی متفاوت است: برای رهبران، برخورداری از فرصت به رسمیت شناخته‌شدن، تحسین شدن و اعتبار یافتن؛ برای شهروندان، شانس دستیابی به عدالت و زندگی بهتر؛ و برای جوامع همسایه، به‌اشتراک‌گذاری بینش‌ها، تجربه‌ها، مهارت‌ها و ارزش‌ها. ذی‌حسابی عمودی مشخصاً به پاسخگویی حکومت به شهروندان و پذیرش قوانین و سیاست‌ها از سوی شهروندان اشاره دارد. منظور از ذی‌حسابی افقی نیز دسترسی به اطلاعات، حق شهروندان بر مشورت‌گرفتن از آنها و قدرت نظارت بر زیاده‌روی‌ها و سوءاستفاده‌هاست.
در عمل، اعمال حکمرانی خوب با موانعی روبه‌رو می‌شود. چالش‌های عمده این فرآیند از نظر جانستون، «پرهیز از قانونگذاری و مقررات‌گذاری بیش از حد»، «مشخص‌کردن جای سیاست در حکمرانی خوب»، «ساخت حمایت وسیع از اصلاحات»، «توجه دقیق به مشوق‌های رهبران و شهروندان»، «ارزیابی افکار عمومی»، «تقویت تفکیک قوا»، «تشخیص و شناسایی مخالفت‌ها با اصلاحات»، «تفکر منطقه‌ای» و «تمرکز بر بلندمدت» است. برای نمونه، جانستون در توضیح مورد اول تاکید می‌کند در اجرای سیاست‌ها نباید چندان روی قوانین و سیاستگذاری از بالا به پایین تکیه کرد. همچنین در مورد مخالفت با «اصلاحات»، او موانع را یا ناشی از اشکالات فنی و ظرفیت‌های سیاسی یا ناشی از منافع مخالفان در حکمرانی «بد» می‌داند، که نباید آنها را دست‌کم گرفت.
در مجموع، می‌توان گفت عنصر سازنده رویکرد حکمرانی خوب، همان سیاست‌های آزادسازی اقتصادی و اصلاحات اقتصادی-اداری نولیبرالی است. حول این هسته مرکزی است که دیگر اصول و سیاست‌ها چیده می‌شوند. اصولی مثل ذی‌حسابی، شفافیت، فراگیری و اثربخشی، هرچند از نظر ایدئولوژیک خنثی به نظر می‌رسند (کیست که بگوید شفافیت و اثربخشی بد هستند یا مثلاً نهادهای سیاسی نباید ذی‌حساب باشند؟)، اما با نظر به هسته مرکزی گفتمان حکمرانی خوب، اساساً به معنای کاهش مقررات و قانونگذاری‌ها برای سیال‌تر شدن فعالیت‌های اقتصادی است.
آیا حکمرانی خوب برای همه خوب است؟
حکمرانی خوب می‌کوشد خودش را از پروژه‌های توسعه‌ای سابق، مثل برنامه‌های تعدیل ساختاری، جدا کند و این جدایی را به‌ویژه با نشان‌دادن حساسیتش به مسائل سیاسی و فرهنگی انجام می‌دهد و ادعا می‌کند سنت‌ها و آداب محلی برایش اهمیت دارند. ظاهراً گفتمان حکمرانی خوب به دریافت‌های اروپامحور از فرآیندهای سیاسی برتری دارد و عناصر سنتی جوامع کشورهای درحال توسعه را در گفتمان توسعه لحاظ می‌کند. همچنین، تاکید این گفتمان بر مشارکت اجتماعی و توانمندسازی جامعه مدنی، در ظاهر آن را از توسعه نولیبرالی مبتنی بر تعدیل ساختاری دور کرده است.
با وجود این، باز هم وظیفه اصلی دستورکار حکمرانی خوب، توجیه تداوم سیاست‌های تعدیل ساختاری به عنوان ابزار توسعه سیاسی و اقتصادی است. در حالی که در نگاه اول، عبارت «خوب» در حکمرانی خوب از نظر سیاسی بی‌طرفانه به نظر می‌رسد، سریعاً مشخص می‌شود که درون چارچوب استدلالی این گفتمان، حکمرانی خوب بدون لیبرالیسم اقتصادی به دست نمی‌آید. به این ترتیب، کوچک کردن دولت و نهادهایش همچنان هدف اصلی هستند و گفتمان حکمرانی خوب ادعا می‌کند که این راهبرد دلالت‌ها و پیامدهای دموکراتیک دارد.
این گفتمان، گرایش‌های غیردموکراتیک شدیدی نیز در خود دارد. نهادهای وام‌دهنده، مثل بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول، همچنان می‌توانند سیاست‌های داخلی کشورهای در حال توسعه را دیکته کنند، که توانایی حکومت بر خود و حق تعیین سرنوشت را به خطر می‌اندازد. «دموکراسی» ادعایی حکمرانی خوب، از نظر سیاسی عقیم است، زیرا سیاست‌های تجویزشده از خارج را تنها اندکی می‌توان دستکاری کرد و مخالفت سیاسی، اجتماعی و اقتصادی، به خاطر «ذی‌حسابی» حکومت‌ها به وام‌دهندگان بین‌المللی، سرکوب می‌شوند. پیوند حکمرانی خوب با لیبرالیسم اقتصادی، این گرایش غیردموکراتیک را تشدید می‌کند. این واقعیت که حکمرانی خوب تنها از لیبرالیسم اقتصادی نتیجه می‌شود، در واقع شرطی غیردموکراتیک است، زیرا انتخاب راهبردهای اقتصادی به دست مردم را محدود می‌کند.
هنگام بررسی تجربه اصلاحات معطوف به حکمرانی خوب در کشورهای آفریقایی، به جای منافع و مزایای ادعایی، نفع‌رسانی به نخبگان داخلی چشمگیر است. آزادسازی اقتصادی، به جای مقابله با شبکه‌های پدرسالارانه و اقتدارگرایانه و پارتی‌بازی، درون سازوکارهای اقتصاد سیاسی کشورهای آفریقایی جاگیر شده است. سازوکارهای پارتی‌بازانه شبکه‌های اقتدارگرایانه، با خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی و آزادسازی نظام بانکی سازگار شدند. در نتیجه، پیش‌فرض گفتمان حکمرانی خوب مبنی بر ضرورت آزادسازی اقتصادی برای رسیدن به دموکراسی سیاسی، نظر به تجربه کشورهای جهان سوم، نمی‌تواند درست باشد. از رویکرد پسااستعماری، بحث‌های مربوط به حکمرانی خوب در دهه 1990 به بعد، هم بازتاب الگوهای کلاسیک نوسازی در دهه 1960 و هم بازگشتی به ماموریت تمدنی استعمارگران سده‌های هجدهم و نوزدهم هستند. همان‌طور که برتری‌جویی سابق اروپایی‌ها با ارجاع به فقدان علم و تکنولوژی در جوامع غیراروپایی و ناتوانی مردم آن جوامع در حکومت بر خود صورت می‌گرفت، در زمان‌های جدیدتر، فقدان پیشرفت این کشورها با فقدان حکمرانی خوب یکی گرفته و در نتیجه خود حکمرانی خوب به پروژه‌ای تمدنی بدل می‌شود. در مجموع، از دهه 1990، پس از بحران‌های اجتماعی ناشی از سیاست‌های تعدیل ساختاری در کشورهای در حال توسعه، نسخه‌های تجویزی موسسه‌های بین‌المللی مثل بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول، کوشیدند از سیاست‌های نولیبرالی از بالا به پایین و سازوکارهای خشونت‌آمیز تعدیل ساختاری (که با آواره‌سازی تهی‌دستان، سلب مالکیت‌های وسیع از مردم، فقیرسازی بخش‌هایی از جمعیت و نابودی مشاغل سنتی همراه بود) به روایت‌های «تعدیل‌شده» از تعدیل روی بیاورند. بنیان نظری این چرخش را مفاهیمی مثل «مشارکت»، «جامعه مدنی» و «توانمندسازی» ساختند. ایده چنین چرخشی این بود که طرح‌های نولیبرالی، دیگر نه فقط از بالا و کاملاً بدون مشارکت مردم، بلکه با مشارکت نهادهای جامعه مدنی انجام شود. بنابراین، تلاشی نیز در جهت تغییر کارکرد تشکل‌های مردم‌نهاد صورت گرفت: این تشکل‌ها، از انجمن‌های مردمی در جهت حل مشکلات اجتماعی یا پیشبرد آزادی‌های مدنی، بدل به تشکل‌های تسهیلگر کارآفرینی شدند.
