در جست‌وجوی متولی قانونی

حسن خوشپور / مدیر‌عامل سابق شرکت سرمایه‌گذاری صنعت بیمه

مستقر کردن نظام تامین اجتماعی از جهت مبانی نظری و ادبیات فنی، در هر جامعه وظیفه دولت است و انجام این وظیفه به‌طور کلی در هر محتوای نظام اقتصادی و اجتماعی جامعه برای دولت وجود دارد. بهره‌مندی از امنیت مادی و معنوی حق هر شهروند و دولت مکلف به تامین آن است. برخورداری مردم هر کشوری از امنیت اجتماعی، اقتصادی، حیاتی، فرهنگی و... از ضروریات مدیریت موفق جامعه است.
به‌رغم آنکه ایجاد امنیت اجتماعی به‌طور مشترک یک الزام در تمامی جوامع و کشورهاست، نحوه سازماندهی متولی ارائه فرآورده‌های تامین اجتماعی، برنامه‌ریزی و نظارت بر نظام تامین اجتماعی و ادامه حیات آن متاثر از نظام اقتصادی و اجتماعی خاص جوامع و کشورهای مذکور است. به عبارت دیگر به‌رغم اینکه هر کشوری باید نظام تامین اجتماعی داشته باشد، در جوامعی که نقش دولت در تصدی‌های تولیدی و توزیعی و مصرفی در آنها از نظر اقتصادی، اجتماعی و سیاسی منحصر به فرد و تعیین‌کننده است، سازماندهی، تجهیز و مدیریت منابع و مصارف و گردش مالی و اقتصادی نظام و سازمان تامین اجتماعی متفاوت از جوامعی است که در آنها بازار و عملکردهای آن در تخصیص و توزیع منابع نقش بارز و تعیین‌کننده‌ای دارد.
در کشورهایی که دخالت دولت در اقتصاد صرفاً در حوزه‌های سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، نظارت و اعمال حاکمیت است و دولت بنگاهداری نمی‌کند و مبادرت به تولید محصولات اقتصادی نیز نمی‌نماید، مدیریت نظام و سازمان تامین اجتماعی در یک وزارتخانه یا سازمان فرابخشی و زیر نظر بالاترین مقام اجرایی (مثلاً رئیس‌‌جمهور یا نخست وزیر) کشور قرار دارد. در این‌گونه کشورها منابع مورد نیاز نظام تامین اجتماعی از محل منافع کارگزاران، شاغلان و متولیان فعال در بازارهای کسب‌وکار که در حوزه‌های مختلف غیردولتی فعالیت می‌کنند، تامین می‌شود و در مقابل وجوهی که دولت دریافت می‌کند، مکلف است خدمات تامین اجتماعی را به نحو مطلوب به مشمولان ارائه کند و محصولات مختلفی که در این زمینه عرضه می‌شود برحسب نوع و ماهیت محصول با سفارش دولت، به‌عنوان یک مشتری، از نهادهای مختلف در بخش‌های غیردولتی دریافت می‌شود و در اختیار مشمولان نظام تامین اجتماعی قرار می‌گیرد.
اما در کشورهایی نظیر ایران که دولت در تمام حوزه‌های فعالیت و تصدی اقتصادی حضور انحصارگرایانه دارد، تامین منابع نظام تامین اجتماعی هم باید از منافع حاصل از کارگزاری دولت تامین شود و هم دولت محصولات مختلف و متنوع نظام تامین اجتماعی را خود که در تصدی تولید و توزیع آنها حضور انحصاری دارد، عرضه کند و به دلیل وجود همین وضعیت است که در سازماندهی، مدیریت و نظارت بر نظام و سازمان تامین اجتماعی مواجه با تداخل و رقابت بین دستگاه‌های موازی دولتی در این زمینه می‌شود که کارایی کل نظام را با اختلال و عدم کارایی همراه می‌کند.
علاوه بر نحوه سازماندهی، برنامه‌ریزی و نظارت بر نظام و سازمان تامین اجتماعی و نسبت آن با دولت و نقش و جایگاه آن در نظام اقتصادی و اجتماعی و اداری جامعه، محصولات و فرآورده‌هایی که در حوزه نظام و سازمان تامین اجتماعی مطرح، عرضه و تقاضا می‌شود هم وابسته به محتوای نظام اقتصادی و اجتماعی و کارکرد اقتصاد سیاسی کشورهاست.
همان‌گونه که تامین اجتماعی دارای حوزه‌ها و مصادیق متنوعی است، موضوعات و ماموریت‌های نهاد تامین اجتماعی هم دارای تنوع است. سازمان و نهاد تامین اجتماعی دارای ماموریتی فرابخشی است و به‌راحتی نمی‌توان مدیریت و راهبری آن را در یک یا چند حوزه محدود قرار داد. نتیجه کارکرد نظام تامین اجتماعی منجر به تغییر در سطح رفاه عمومی اجتماعی می‌شود. بهترین سازماندهی در سازمان و تشکیلات دولت برای سازمان تامین اجتماعی، تحت پوشش عالی‌ترین مقام اجرایی کشور قرار دادن آن است. نظیر بسیاری از سازمان‌ها و نهادهای فرابخشی که به‌طور مستقیم زیر نظر رئیس‌جمهور قرار می‌گیرند.
در سال 1339 که سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران تشکیل شد، ماموریت اصلی آن، بیمه و تعاون کارگران در زمینه‌های بروز حوادث، از کارافتادگی و ازدواج بوده است. بنابراین موضوع اصلی سازمان بیمه‌های اجتماعی در سال 1339 حمایت از کارگران که در سازمان مذکور بیمه شده بودند، تعیین شده بود.
سازمان تامین اجتماعی که در تیرماه سال 1354 تشکیل شد، زیر نظر وزیر رفاه اجتماعی اداره می‌شد و دارای شخصیت حقوقی مستقل و استقلال مالی و اداری بود. ماموریت اصلی سازمان تامین اجتماعی در سال 1354، اجرا، تعمیم و گسترش انواع بیمه‌های اجتماعی و استقرار نظام هماهنگ و متناسب با برنامه‌های تامین اجتماعی تعیین شد که شورای عالی رفاه اجتماعی نیز به‌عنوان بالاترین رکن اداره سازمان دارای ترکیبی از وزیر امور اقتصادی و دارایی، رئیس کل بانک مرکزی، وزرای بهداری، تعاون و کار و امور اجتماعی و دیگر مقاماتی بود که به نحوی در موضوع‌های تامین منابع مالی، محصولات و فرآورده‌های سازمان تامین اجتماعی و ذی‌نفعان محصولات و فرآورده‌های مزبور مرتبط و ذی‌نفع بودند.
با انحلال وزارت رفاه اجتماعی در سال 1355 و تشکیل وزارت بهداری و بهزیستی و با ایجاد صندوق تامین اجتماعی، عملاً سازمان تامین اجتماعی زیر نظر وزارتخانه بهداری و بهزیستی قرار می‌گیرد. ماموریت وزارت بهداری و بهزیستی طبق قانون مصوب تیرماه 1355، تامین بهداشت و رفاه اجتماعی و خدمات درمانی و توانبخشی و تامین اجتماعی و تنظیم خانواده و امور جمعیت و انجام دادن وظایفی که قبلاً بر عهده وزارت بهداری و وزارت رفاه اجتماعی قرار داده شده بود، تعیین شد. در حقیقت سازمان تامین اجتماعی زیر نظر وزارت بهداری (بهداشت و درمان) قرار نگرفت بلکه زیر نظر وزارت بهداری و بهزیستی قرار گرفت که وظایف مربوط به بهزیستی جامعه را نیز عهده‌دار بود. بررسی مفاد قانونی مربوط نشان می‌دهد نه‌تنها ماهیت فرابخشی و متنوع بودن موضوعات تامین اجتماعی در قانون سال 1355 نیز مورد توجه قرار گرفته است، بلکه وزارت بهداری و بهزیستی حاصل ادغام دو وزارتخانه رفاه اجتماعی و بهداری بوده است و به همین لحاظ سازمان تامین اجتماعی در سازمان و تشکیلات وزارت بهداری و بهزیستی قرار گرفته است.
با تصویب لایحه قانونی اصلاح قانون تشکیل سازمان تامین اجتماعی در سال 1358، سازمان تامین اجتماعی وابسته به وزارت بهداری و بهزیستی شد و رئیس شورای عالی تامین اجتماعی نیز که بالاترین رکن سازمان تامین اجتماعی است، طبق اساسنامه مصوب سال 1358 هیات وزیران وزیر بهداری و بهزیستی تعیین شد. در قانون و مصوبه فوق‌الذکر، تغییری اساسی در ماهیت فعالیت و شرح وظایف سازمان تامین اجتماعی ایجاد نشد اما به دلیل تغییر در نحوه سازماندهی وزارتخانه‌های دولتی و با توجه به نبود وزارتخانه‌ای مستقل با عنوان رفاه اجتماعی یا تامین اجتماعی، مدیریت عالی سازمان تامین اجتماعی در وزارتخانه بهداری و بهزیستی قرار گرفت.
تا سال 1358، در نحوه سازماندهی سازمان تامین اجتماعی، ماهیت کلی تامین اجتماعی و استقرار نظام آن در جامعه مورد توجه بوده است. وزارت کار که مسوولیت اشتغال و ساماندهی نیروی کار را در کشور بر عهده داشت، به‌عنوان یکی از مخاطبان سازمان تامین اجتماعی تلقی می‌شد و موکداً وظایف بهداشتی و درمانی سازمان تامین اجتماعی عامل موثر بر نحوه سازماندهی آن زیر نظر وزیر بهداری و بهزیستی نبوده است. در سال 1383 به موجب قانون نظام ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و تشکیل وزارت رفاه و تامین اجتماعی، وزیر رفاه و تامین اجتماعی جایگزین وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در شورای عالی تامین اجتماعی شد و به این ترتیب کارکرد سازمان تامین اجتماعی تحت نظر وزارت رفاه و تامین اجتماعی قرار گرفت. بنابراین مقرر شد کلیه نهادها، موسسات و سازمان‌هایی که به نحوی با اجرای موضوعات تامین اجتماعی، اشتغال، حمایت‌های اجتماعی، اقدامات حمایتی و... مرتبط هستند، در سازمان و تشکیلات وزارت رفاه و تامین اجتماعی قرار گیرند. قانون ساختار نظام جامع تامین اجتماعی که بستر قانونی تحولات سازماندهی و مدیریتی نظام تامین اجتماعی بود و در سال 1383 به تصویب رسید، مقرر کرد همه نهادهای خدماتی حمایتی و بیمه‌گر (نظیر بنیادها و کمیته امداد) نیز تحت پوشش وزارت رفاه و تامین اجتماعی قرار گیرند. به موجب قانون مصوب سال 1383 رئیس شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی بر اساس قانون ساختار نظام جامع تامین اجتماعی رئیس‌جمهور است. و وزیر رفاه و تامین اجتماعی نیز دبیر شورای مزبور است و با تصویب قانون مذکور، سازمان تامین اجتماعی بیش از پیش به سازماندهی منطقی و فرابخشی خود نزدیک شد. پس از ادغام وزارت کار با وزارت رفاه و تامین اجتماعی، در صورتی که ماموریت تامین جامع رفاه اجتماعی در حوزه وزارت کار و امور اجتماعی قرار گیرد، منطقی‌ترین روش برای سازماندهی نظام و سازمان تامین اجتماعی، استقرار آن زیر نظر وزارت کار و امور اجتماعی است و مدیریت آن هیچ ارتباطی با وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی ندارد (ارائه خدمات درمانی توسط سازمان تامین اجتماعی هیچ توجیهی برای مطابقت داشتن ماموریت‌های اصلی سازمان تامین اجتماعی با شرح وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی ندارد). ولی اگر وظایف بهزیستی و حمایتی نیز در مجموعه شرح وظایف و ماموریت‌های وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی قرار داشته باشد، سازمان تامین اجتماعی می‌تواند در حوزه این وزارتخانه قرار گیرد با این تاکید که مدیریت عالی راهبردی، سیاستگذاری و نظارت بر نظام و سازمان تامین اجتماعی باید به‌طور مستقیم در اختیار رئیس‌‌جمهور باشد و اقدامات اجرایی آن در وزارتخانه بهداشت، درمان و آموزش پزشکی سازماندهی شود.