پیشنهاد پیاده‌سازی بال ۲ و ۳ به صورت همزمان
توفیق اجباری
به بهانه نبود موسسات رتبه‌بندی و بازار اوراق مشتقه، کنار گذاشتن کل استاندارد بازل۲ مناسب نیست. ما همین الان هم عقب هستیم و در این صورت عقب‌تر هم خواهیم رفت.
با افزایش احتمال تعاملات بیشتر بانک‌های ایرانی در حوزه بین‌الملل نیاز به همسان‌سازی و رعایت مقررات بین‌المللی بانکی بیش از پیش احساس می‌شود. همچنین غفلت از رعایت و پیاده‌سازی استانداردهای بانکی دنیا در ایران نقش قابل توجهی در مشکلات فعلی نظام بانکی کشور داشته است. در این راستا و برای شرح پیمان بازل به عنوان پذیرفته‌شده‌ترین استاندارد بانکی با ایمان نوربخش، مدیر ریسک بانک کارآفرین به گفت‌وگو پرداخته‌ایم. او معتقد است برای جبران عقب‌ماندگی در این حوزه باید به سرعت فرآیندها را تسریع بخشید و حتی اگر کاملاً قادر به اجرای بال 2 در ایران نیستیم لااقل بخش‌هایی از آن که اکنون قابل پیاده‌سازی است به سرعت توسط بانک مرکزی به بانک‌ها ابلاغ شود. چیزی که او به طعنه بال 5 /1 نام می‌گذارد. وی معتقد است در اجرای استانداردها باید چندبعدی نگریست و همزمان با استانداردهای بازل به دیگر مباحث همچون حاکمیت شرکتی هم پرداخت. به علاوه بانک مرکزی باید اقتدار لازم را در برخورد با بانک‌های متخلف داشته باشد.
یکی از راه‌های جلوگیری از فساد بانکی، اجرای مقررات بازل است. این مقررات چگونه شکل گرفت و نقش آن در سه حوزه الزامات سرمایه‌ای، نظارت و شفافیت چگونه دیده شده است؟
آغاز قوانین بازل به اواخر دهه 80 برمی‌گردد. سال 1988 اولین استاندارد بازل متعاقب بحران بانکی اروپایی و ورشکستگی موسسات مالی و اعتباری آمریکایی تدوین شد. این استاندارد واحد در پی ملزم کردن بانک‌ها به محدود کردن ریسک‌شان بود. چرا که بانکداری با پول مردم مشغول به کار است و به همین خاطر است که نسبت اهرمی بانک‌ها (Leverage ratio) بسیار بالاست. بنابراین بانکداری حرفه‌ای پرریسک است. اگر ارزش دارایی‌های عمده بانک یعنی تسهیلات اعطایی از بین برود، تنها چیزی که زیان را پوشش می‌دهد سرمایه اوست. پس آخرین تکیه‌گاه بانک در مقابل خطرات، سرمایه است. اگر سرمایه بانک کفایت لازم را نداشته باشد بانک عملاً ورشکسته می‌شود. ورشکستگی بانک هم به معنای توقف فعالیت‌های اوست و ممکن است منابع لازمی که تکافوی سپرده‌های مردم را بکند، در اختیار نداشته باشد. از آن جهت که بانک نهادی است که کاملاً به اعتماد مردم متکی است، کوچک‌ترین مشکلی در آن به اختلال در کل نظام
اقتصادی می‌انجامد. لذا تدوین استانداردی واحد در سراسر دنیا بسیار ضروری بود و در این راستا نسبت کفایت سرمایه در بال 1 طراحی و اجرایی شد. این نسبت حاصل تقسیم سرمایه پایه بانک بر دارایی‌های موزون شده به ریسک است و باید از یک میزان مشخصی بالاتر باشد. این میزان در بال 1، هشت درصد تعیین شد. منتها بال 1 با اشکالات جدی روبه‌رو شد. بزرگ‌ترین اشکال آن در نظر گرفتن صرفاً ریسک اعتباری بود. اشکال بدتر توجه نکردن آن به وام‌های پرریسک یا کم‌ریسک بانک‌ها بود. بال 1 برای همه بانک‌ها یک نسخه واحد می‌داد و آن کنار گذاشتن میزان مشخصی سرمایه برای همه آنها بود. این استراتژی عملاً به ضرر بانک‌هایی بود که کم‌ریسک‌تر بوده و غیرمستقیم بانک‌ها را به سمت مشتریان پرریسک ترغیب می‌کرد. مشتری پرریسک احتمال سودآوری بالاتری را نسبت به سایرین برای بانک به همراه دارد. بال 1 اصلاً وارد نظارت یا شفافیت نشد و فقط از بانک‌ها رعایت نسبت کفایت سرمایه را می‌خواست. بانک‌های مرکزی و سایر نهادهای ناظر هم فقط به بررسی آن می‌پرداختند. پس از بررسی اشکالات بال 1، 15 سال بعد در سال 2003 بازنگری مفصلی صورت گرفت و دو بخش اصلی به کفایت سرمایه افزوده و بال 2
با سه ستون اصلی شکل گرفت. ستون اول همان نحوه محاسبه کفایت سرمایه، ستون دوم مربوط به نحوه نظارت و ستون سوم به شفافیت اشاره دارد. بال 2 به‌صورت مفصل به این موارد پرداخته و ریسک عملیاتی، بازار و اعتباری را در نظر گرفته و در مورد انواع آنها یعنی نوع وام که به شخص حقیقی است یا حقوقی، دولتی است یا خصوصی و... تفکیک و محاسبات خاصی را قائل می‌شود. در بعد نظارت به وظایف نهاد ناظر و موارد تحت کنترل او می‌پردازد. نهاد ناظر باید نحوه محاسبه کفایت سرمایه را حسابرسی کند. به علاوه غیر از متن استاندارد رهنمودهایی (Guidelines) را به بانک‌های ناظر ابلاغ و از بانک‌ها اجرای آنها را مطالبه می‌کند. در ستون شفافیت هم افشای موارد خاصی را در نظر می‌گیرد. مواردی مربوط به کفایت سرمایه یا تسهیلات تعهدات کلان یا به اشخاص وابسته و سیاست‌های محاسبه ریسک و کنترل‌های داخلی جزو افشاییات بانک‌ها در گزارش‌های مالی باید باشد. پس بازل 2 نسبت به 1 بسیار مفصل‌تر و جامع‌تر شد. بال 2 نسبت کفایت سرمایه را 5 /12 درصد تعیین کرده است.
بال 2 با چه مشکلی مواجه شد که کمیته بازل اقدام به طراحی بال3 کرد؟
اشکال بال 2 بعد از بحران مالی اخیر هویدا شد. بال 2 به بررسی ریسک عملیاتی، بازار و اعتباری می‌پرداخت ولی از ریسک نقدینگی غفلت کرده بود. در بحران مالی 2008 بانک‌ها با بحران نقدینگی مواجه و ورشکسته شدند. بال3 درصدد جبران این کمبود برآمد و عمده مقررات جدید صرف حوزه نقدینگی شد. بال 3 علاوه بر موارد استاندارد بال2، دو نسبت نقدینگی را اعلام کرده است که بانک‌ها ملزم به رعایت آن هستند. نکته اینجاست که بال3 بال2 را نفی نمی‌کند. بلکه مکمل آن است. یعنی سه ستون بال2 در بال3 هم آمده و آن را تکمیل کرده است. همچنین بحث‌های مربوط به کفایت سرمایه بال2 را تعدیل کرده است. بخش نظارت و شفافیت بال2 کماکان در بال3 هم برقرار است. متن نهایی بال3 هنوز منتشر نشده و در حال تکمیل است.
مقررات بال چه جایگاهی در نظام بانکی کشورهای توسعه‌یافته دارد و چرا این کشورها حاضر شده‌اند تحت مقررات غیرالزام‌آور آن قرار بگیرند؟
فلسفه بانک تسویه بین‌الملل (BIS) در تدوین مقررات بین‌المللی این است که بانک‌هایی که قصد فعالیت فرامرزی دارند استانداردهایی را رعایت کنند. کشورهای عضو BIS هم برای بانک‌های خود که در خارج فعالیت می‌کنند و بانک‌های کشورهای دیگر که در کشور آنان به فعالیت می‌پردازند رعایت مقررات را الزامی می‌دانند. البته بعضی کشورها مثل آمریکا در این قوانین استثنا قائل شده‌اند. یعنی برای بانک‌های محلی (Local) که صرفاً در خود آمریکا فعالیت می‌کنند، عدم رعایت کامل بال را اشکال نمی‌دانند. ولی بانک‌های بزرگ و بین‌المللی ملزم به رعایت‌اند. بعضی کشورها این مقررات را برای همه بانک‌های داخلی و بین‌المللی خود الزام کرده‌اند. مثل بانک‌های اروپایی یا کشورهای منطقه مانند امارات یا بحرین. در بحث نظارت بال2 دست نهاد ناظر تا حدودی باز است که استانداردها و رهنمودهای بازل را بومی‌سازی کند. پس در همه کشورها ریز‌استانداردها یا محاسبات کفایت سرمایه یکسان نیست ولی همه در چارچوب کلی بال 2 هستند. نهاد
ناظر می‌تواند سهل‌گیرانه‌تر یا سختگیرانه‌تر از بال 2 در مواردی اعمال نظر بکند.
تبعات پیروی نکردن از مقررات بال چیست؟ اینکه نظام بانکی کشوری بر مبنای مقررات نوین بال قرار نگیرد بر رفتار اقتصادی سایر کشورها با هم چه تاثیری دارد؟
یکی از موارد اختلافی بر سر استانداردها میان اروپاییان و آمریکاییان روی نحوه اجرای مقررات بازل بود. برخی از بانک‌های آمریکایی نمی‌خواستند زیر بار برخی از موضوعات بروند. البته بعداً تفاهم بین آنها حاصل شد. قطعاً برای بانک‌هایی که هدف فعالیت در حوزه بین‌المللی دارند رعایت این مقررات الزامی است. مثلاً اگر یکی از بانک‌های ایرانی قصد داشته باشد که در اروپا شعبه بزند باید حداقل مقررات بازل را رعایت کند. چرا که یکی از شروط مجوز راه‌اندازی شعب در کشورهای پیشرفته رعایت همین الزامات البته در بانک اصلی یعنی شعبه کشور مبدأ است.
سیستم بانکی ما سال‌هاست که از مقررات بال 1 پیروی می‌کند. در حالی که کشورهای دیگر در آستانه اجرای بال3 هستند. تبعات این عقب‌افتادگی برای نظام بانکی ایران چیست؟
تبعات را از دو جنبه می‌توان بررسی کرد. مورد اول مربوط به زمانی است که بانک ایرانی بخواهد در کشورهای دیگر فعالیت داشته باشد. حال چه به صورت تاسیس شعبه یا ایجاد بانک جدید. آنچه محرز است بانک‌ها در این مرحله با مشکل مواجه خواهند شد. کما اینکه یکی از دلایل مستقل‌شدن بانک ملی لندن همین بود. چون بانک ملی ایران امکان پیاده‌سازی کل سیستم بازل را نداشت، به ناچار بانک ملی لندن به عنوان یک بانک جداگانه ثبت شد. اکنون این بانک در لندن خود به تنهایی استانداردهای بازل را رعایت می‌کند. اگر بانک‌های ایران خواهان اتصال به سیستم جهانی باشند باید بتوانند این عقب‌افتادگی مقرراتی را جبران کنند. مورد دوم مرتبط به ورود بانک‌های خارجی به ایران است. فعالیت این بانک‌ها در داخل کشور یا سرمایه‌گذاری آنها در بانک‌های ایران به دلیل عدم تطابق و فاصله با مقررات بین‌المللی به مشکل بر‌خواهد خورد. این مشکل می‌تواند مانع فعالیت بانک‌های خارجی در ایران شود.
تبعات این عقب‌افتادگی در حوزه فعالیت‌های بانک‌ها در داخل کشور چگونه است؟
رعایت استانداردهای بازل می‌تواند بخش عمده‌ای از مشکلات فعلی نظام بانکی از جمله مطالبات معوق و اعطای تسهیلات کلان به اشخاص وابسته را بر طرف کند. یکی از پیش‌شرط‌های موفقیت این برنامه این است که بانک‌های مرکزی کشورها باید اقتدار لازم برای مجازات بانک‌های متخلف را داشته باشد. این صحیح است که بانک مرکزی توانایی نظارت و بازرسی را دارد ولی در قانون دیده نشده که بانک مرکزی بتواند ابزار مجازات داشته باشد. حتی گاهی نهاد قضایی در شکایت بانک‌ها علیه بانک مرکزی به نفع بانک رای داده است.
اشاره‌ای به فاصله مقررات بانکی داخلی و بین‌المللی داشتید. به نظر شما این عقب‌افتادگی یا فاصله چگونه قابل حل است؟ آیا این امر زمان‌بر است یا به سرعت قابل دستیابی است؟ با توجه به گشایش‌های هسته‌ای نیاز مبرمی به تعاملات جهانی خصوصاً در حوزه بانک‌ها احساس می‌شود.
فرآیند کم کردن فاصله مقرراتی زمان‌بر است و با یک بخشنامه درست نمی‌شود. اکنون نیاز است که کارگروه مشترکی میان بانک‌ها و بانک مرکزی ایجاد و طی برنامه زمان‌بندی‌شده به راه‌اندازی استانداردها اقدام کنیم. هرچند هم‌اکنون گروهی در اداره نظارت و مقررات بانک مرکزی در حوزه بازل2 مشغول به فعالیت شده‌اند. پژوهشکده پولی بانکی نیز کارگروهی را برای رفع فاصله مقرراتی وضع کرده است که من هم عضو آن هستم. اما در حال حاضر در فاز مطالعه قرار داریم و به حوزه اجرایی وارد نشده‌ایم. هرچند با اتفاقات سیاسی اخیر بانک مرکزی باید بر سرعت خود بیفزاید. به علاوه خود بانک‌های داخلی هم باید در این حوزه مشارکت داشته باشند. به نظر من با وجود تفصیل و تاکید فراوان بازل2 برخی موارد مثل اوراق مشتقه در بانک‌های ایرانی محلی از اعراب ندارد. پس طبیعی است که قسمتی از
استانداردهای بازل که به نحوه ذخیره سرمایه برای اوراق مشتقه می‌پردازد برای بانک‌های ما کاربردی ندارد. یا پیش‌بینی شده که طبق استاندارد بازل 2 بر اساس رتبه‌بندی مشتری‌ها بانک‌ها اقدام به ذخیره‌گیری کنند. ولی موسسات رتبه‌بندی در ایران وجود ندارند. بانک‌های ما یا خودشان باید مشتری‌ها را رتبه‌بندی کنند یا همه آنها را بدون رتبه در نظر گرفته و بر اساس آن کفایت سرمایه محاسبه شود. به نظر من بهتر است از ساده‌ترین حالت استاندارد در انواع مختلف ریسک‌ها شروع کنیم که الان توانایی این کار را داریم. به بیانی به جای بازل 2 بازل 5 /1 را اجرا کنیم. می‌توان بخش‌هایی از بازل2 را که قابل اجرا در ایران است با همفکری بانک‌ها و بانک مرکزی انجام داد تا زمانی که قادر به انجام تمام آن باشیم. به بهانه نبود موسسات رتبه‌بندی و بازار اوراق مشتقه کنار گذاشتن کل استاندارد بازل2 مناسب نیست. ما همین الان هم عقب هستیم و در این صورت عقب‌تر هم خواهیم رفت.
آیا در چند سال اخیر تغییر محسوسی در اراده بانک‌ها برای تغییر و البته آماده‌سازی زیرساخت‌ها صورت گرفته است؟
بعضی از بانک‌های دولتی یا خصوصی در سال‌های گذشته سعی کرده‌اند به صورت داوطلبانه استانداردهای بازل2 را رعایت کنند. حتی برخی از بانک‌ها به صورت داخلی مشتری‌های خود را رتبه‌بندی می‌کنند. ولی بسیاری از بانک‌ها کماکان در فاز مطالعاتی قرار دارند. به نظر من از جانب بانک مرکزی فشار بیشتری لازم است. هنوز تشویق و تنبیه بانک مرکزی را در اجرای مقررات ندیده‌ایم. از لحاظ زیرساختی، پیش‌نیازهایی برای اجرای مقررات نیاز داریم. یکی از آنها داشتن بانک‌های اطلاعاتی قوی از مشتریان است. متاسفانه هنوز هم بسیاری از اطلاعات مشتریان در بانک‌ها به صورت کاغذی نگه داشته می‌شود و بانک اطلاعات جامعی وجود ندارد. پس اشکالات زیرساختی بیشتر به حوزه فناوری اطلاعات برمی‌گردد. بانک‌ها باید نیاز مبرم به داشتن بانک اطلاعاتی از مشتریان خود خصوصاً مشتریان اعتباری را احساس کنند.
برای حفظ سطح کفایت سرمایه طبق استاندارد بازل باید بانک‌ها دارایی‌های کم‌ریسک‌تری را در اختیار داشته باشند. اما مشاهدات نشان داده بانک‌های داخلی علاقه زیادی به فعالیت در سرمایه‌گذاری‌های پرریسک داشته و به اصطلاح به بنگاهداری پرداخته‌اند. به نظر شما با صدور دستور اجرای این مقررات آیا بانک‌ها به مقابله با آن نخواهند پرداخت؟
پیشتر اشاره شد که یکی از نواقص بال 1 در تعیین هشت درصد نسبت کفایت سرمایه عملاً به نفع بانک‌هایی می‌شد که وارد فعالیت‌های پرریسک می‌شدند. چون فعالیت در این حوزه‌ها انتظار کسب سود بالاتری نسبت به سایر فعالیت‌های کم‌ریسک دارد. ولی بال 1 هم بانک کم‌ریسک و هم بانک پرریسک را ملزم به رعایت هشت درصد می‌کرد. این استراتژی به نوبه خود باعث تشویق بانک‌ها به مشتریان پرریسک می‌شد. با ابلاغ مقررات نظارتی مثل بازل 2 شاهد مقاومت‌هایی در بانک‌ها خواهیم بود. برای جلوگیری از این مقاومت‌ها بانک مرکزی باید اقتدار لازم را از خود نشان دهد. لااقل این بانک می‌تواند به بانک‌های کم‌ریسک امتیازاتی را بدهد که پرریسک‌ها از آنها محروم باشند. مثلاً اکنون بانک مرکزی درصدد راه‌اندازی صندوق ضمانت سپرده
است. در بسیاری از کشورها نهادی وجود دارد که سپرده‌های مردم در بانک‌ها را بیمه می‌کند. این نهاد هنگام ناتوانی بانک در تامین نقدینگی و ورشکستگی بازپرداخت سپرده‌های مردم را تا سقف مشخصی تضمین می‌کند. مثلاً این سقف در آمریکا تا 100 هزار دلار می‌رسد. در کشور ما نیز قانون این صندوق تصویب و آیین‌نامه‌های آن در حال تدوین است. اما میزان حق بیمه صندوق از بانک‌ها در ایران باز هم یکسان در نظر گرفته شده است. در همین مورد هم بانک‌های پرریسک و بانک‌هایی که سرپیچی بالاتری از قوانین و مقررات بانکی دارند باید ملزم به پرداخت حق بیمه بالاتری باشند. این خود یک نمونه از ابزارهای تشویق و تنبیه بانک مرکزی است. می‌توان مشابه چنین ابزارهایی را تدوین کرد که بانک‌ها بیشتر مقررات را
رعایت کنند.
ما در مقررات حوزه بال تنها به کفایت سرمایه توجه کرده‌ایم و وارد حوزه‌های دیگری مثل حاکمیت شرکتی یا اجرای آزمون بحران (Stress Test) نشده‌ایم. این کمبود چه تبعاتی برای ما خواهد داشت؟
برخی از این موارد و نظایر آن در بازل2 نیامده است. مثلاً دو موردی که شما گفتید تنها در رهنمودهای بازل آمده و در استانداردها به آن اشاره مستقیمی نشده است. این رهنمودها وارد حوزه‌هایی چون کنترل داخلی بانک‌ها هم شده است. بانک مرکزی ایران هم چندی است از بانک‌ها خواسته تا برخی از این رهنمودها مثل کنترل‌های داخلی را افشا کنند. بانک مرکزی در حوزه حاکمیت شرکتی هم به بانک‌ها فشار بیشتری را وارد کرده است. مثلاً در این بحث از بانک‌ها خواسته می‌شود تا حوزه نظارت از حوزه اجرا تفکیک شود. چرا که اگر مجری و ناظر یک نفر باشند تضاد منافع ایجاد شده و ممکن است مواردی همچون رعایت نسبت کفایت سرمایه به درستی ادا نشود. حاکمیت شرکتی صحیح ناظر بر اجرای صحیح قوانین بازل خواهد بود. بانک مرکزی هم مدتی است که از بانک‌ها خواسته در راستای ارتقای حاکمیت شرکتی چارچوب اساسنامه‌ای خود را بهبود بخشند. به نظر من همه این استانداردها باید همزمان باهم اجرا
شود تا نتیجه مطلوب حاصل شود. یعنی کفایت سرمایه، حاکمیت شرکتی و امثالهم برای رسیدن به اهداف استانداردها باید همگام باهم پیش برود. نگاه تک‌بعدی در اجرای یک استاندارد و غفلت از بقیه موارد راه به جایی نخواهد برد.
بحث بال3 هنوز در ایران مطرح نیست؟
بال3 از سال 2017 در دنیا اجرایی خواهد شد. بال3 اجرای بال2 را تسهیل کرده است و انعطاف بیشتری هم دارد. به نظر من پیاده‌سازی بال2 و 3 به‌صورت همزمان قابل اجراست. چرا که این دو مکمل هم هستند.
دیدگاه تان را بنویسید