به سوی حکمرانی خوب

اگر مرحوم علی‌اکبر داور (وزیر مالیه و عدلیه دوران رضاخان) و عبدالحسین ابتهاج (رئیس سازمان برنامه و بودجه 1337-1332) با هم زنده شوند و در جلسات اداری ایران حاضر شوند، گمانم هیچ‌کس متوجه عصری که ایشان از آن آمده‌اند، نشود و آنها نیز هنوز بتوانند زبان اداری ایران را خوب بفهمند، تنها وزارت «عدلیه» شده است «دادگستری»، وزارت «مالیه» شده است «امور اقتصاد و دارایی». زبان «حکمرانان» دنیای توسعه‌یافته یا اقتصادهای نوظهور، طی سه دهه گذشته تغییرات اساسی یافته است. یکی از این تغییرات، توجه عمده به مساله «حکمرانی» و ضعف‌های آن در کشورهای در حال توسعه است.

حکمرانی (Governance) مجموعه فرآیندهای تصمیم‌سازی و اجرای آنهاست. حوزه تاثیرگذاری سیاست‌های این حکمرانی می‌تواند اقتصاد، اجتماع، و سیاست باشد. حکمرانی می‌تواند در سطح ملی یا محلی تعریف شود. در توجهی جدید به ضعف‌های دولت‌های در حال توسعه، این کلمه در دایره‌المعارف دنیای جدید جایگاه رفیعی پیدا کرده است. اکنون، حلقه‌های هم‌اندیشی و سرمایه‌گذاری درباره «حکمرانی» نه‌تنها در دولت‌ها، که در نهادهایی چون بانک جهانی تشکیل شده است. اکنون، حکمرانی خوب (Good Govrnance)، حرکت به سوی آرمان‌شهری است که در آن دولت اثربخش، رفتارها بر اساس قانون، فرآیندهای تصمیم‌گیری شفاف و با مشارکت ذی‌نفعان، و جامعه باثبات است.

ضعف‌های حکمرانی مانعی عمده جلوی رشد هستند. در ایران، بسیاری از مخاطرات مانند نوسانات قیمت نفت، بحران خشکسالی و محیط زیست، بحران اقتصادی صندوق‌های بازنشستگی، و تورم قابل پیش‌بینی‌اند. ماندگاری این بحران‌ها در اقتصاد چیزی بیشتر از یک بدشانسی است و ریشه در حکمرانی ضعیف‌مان دارد. نمودارهای زیر را برای آنهایی که به اطلاعات علاقه‌مند هستند با استفاده از داده‌های بانک جهانی تهیه کرده‌ام و امیدوارم خواننده‌های غیر‌علاقه‌مند کمی این نمودارها را تحمل کنند. در نمودار نخست متوسط میزان (محور افقی) و متوسط درصد رشد (محور عمودی) سرانه تولید ناخالص داخلی کشورهای با جمعیت بیشتر از 30 میلیون نفر را طی سال‌های 2004 تا 2014 می‌توانید ببینید. چشمان تیزبین، دو نکته جالب را می‌توانند تشخیص دهند: اول، تجمعی از کشورها در سمت چپ و درآمد کمتر از 10 هزار دلار وجود دارد که هر چه به خط فرضی 10 هزار دلار تولید سرانه نزدیک می‌شویم، میزان رشد آنها کمتر و کمتر می‌شود. دوم، میان تولید سرانه 10 تا 20 هزار دلار تقریباً کشوری دیده نمی‌شود. به نظر می‌رسد کشورهایی که از فقر به سوی اوج رشد هدف‌گذاری کرده‌اند در میانه راه با دره‌ای عمیق مواجه می‌شوند و می‌ایستند.

مانع رشد اقتصادهای نوظهور، احتمالاً ضعف‌های دولت و حکمرانی آنهاست. اینجاست که می‌توان به نمودار دیگری توجه کرد که متوسط سرانه تولید ناخالص داخلی (محور عمودی) را در برابر «شاخص اثربخشی دولت» (محور افقی)، یکی از شاخص‌های متداول حکمرانی، ترسیم می‌کند. باز هم می‌بینیم که هم از منظر درآمد و هم از منظر اثربخشی دولت دره‌ای قابل تامل میان اقتصادهای نوظهور و کشورهای توسعه‌یافته وجود دارد. آیا این تنها یک تصادف است؟

تا اینجا می‌توان حدس زد ضعف‌های حکمرانی تاثیراتی بر رشد دارند. برای رفع این ضعف‌ها «کلید»هایی وجود داد که در اینجا تنها به دو مورد راهبردهای جهانی حکمرانی خوب اشاره خواهم کرد و بسیاری را به مقاله‌ای دیگر واگذار می‌کنم. امیدوارم این خلاصه، شعله کنجکاوی تعدادی از حاکمان و صاحب‌نظران را برانگیزد تا مواردی از این را در سازمان‌ها و برنامه‌های خود استفاده کنند.

جایگزینی طراحی شرح وظیفه‌ای با طراحی اثر‌محور: به تجربه در جلسات متعدد دولتی کشورهایی مانند ایران، سودان و سومالی، دیده‌ام که محوریت جلسات بر اجرای دستورات بالا برای طرح‌ریزی برنامه‌ها قرار دارد انگار که مثلاً سازمان‌های دولتی «مامور پرداخت یارانه» یا «مامور استخدام معلم و ساحت مدرسه» هستند. در گفتمان جدید توسعه، سازمان‌ها «مسوول کاهش فقر» و «مسوول افزایش سرمایه انسانی» هستند. اختلاف این دو دیدگاه در اولویت آنها به اجرای برنامه‌های دستوری یا اثربخشی در حوزه مسوولیت است. جای تعجب نیست که در جلسات برنامه‌ریزی در ایران، ابتدا «دستور اجرای برنامه» مطرح می‌شود، سپس منابع و فعالیت‌ها لیست می‌شود و کمتر وقتی برای تبیین و ارزیابی هدف و اثربخشی برنامه پیشنهادی گذاشته می‌شود.

در گفتمان جدید، ابتدا «هدف» مشخص می‌شود. بگذارید مثالی با استفاده از برنامه‌های رفاهی تجربه‌شده در دنیا بزنم. در برنامه‌های رفاهی، هدف «افزایش درآمد دائمی خانوار و خروج آنها از فقر» است. سپس «موانع» رسیدن به این مقصود «آزمون» و «کشف» می‌شوند. مثلاً احتمالاً به دلیل اینکه درآمد افراد فقیر حداکثر برای خورد و خوراک آنها کافی است، آنها فرصت و سرمایه اولیه برای آموزش مهارت‌های جدید را ندارند و همیشه مهارت و بهره‌وری پایینی دارند. نمودار زیر این تله را از طریق چرخه مهارت و سرمایه انسانی نشان می‌دهد.

برنامه هدفمند فقرزدایی، فعالیت‌هایی را انجام می‌دهد که هدفش شکستن این «تله فقر» و افزایش مهارت خانوار است. بدیهی است خروجی این برنامه حتی در کوتاه‌مدت قابل ارزیابی است و خانوار پس از اندکی استفاده از این برنامه، از مهارت‌ها و درآمد بیشتر بهره‌مند خواهد شد. این را مقایسه کنید با برنامه‌های رفاهی ایران که احتمالاً هیچ مهارت یا سرمایه‌ای برای خانوار به همراه نداشته‌اند. بقیه برنامه‌ها، مانند صنعتی شدن، افزایش جمعیت و کاهش جرم و جنایت نیز همین سرنوشت را داشته‌اند.

تغییر نگاه حکمرانان به سوی هدفمندی در سال پیش رو، باید قسمت مهمی از اصلاحات دولت در سال پیش رو باشد. فرصت تدوین برنامه ششم توسعه لحظه‌ای مناسب برای درج این آموزه در الزامات برنامه‌ها طی دوره ششم توسعه است. در این صورت می‌توان انتظار داشت برنامه‌هایی «اثربخش» در قیاس با هزینه‌هایشان طراحی و اجرا شود.

استفاده گسترده و صحیح از اطلاعات: تا سال 1994 که بحران مالی مکزیک به اوج رسید، در مکزیک بیش از 45 هزار برنامه خرد و کلان رفاهی اجرا می‌شد. پس از بحران مالی، دولت تصمیم گرفت هزینه‌های کلان رفاهی را با برنامه‌ای کوچک اما هدفمند جایگزین کند. تفاوت این برنامه در استفاده صحیح از اطلاعات خانوار برای شناسایی خانوار نیازمند و ارزیابی تاثیرات برنامه در بهبود زندگی آنها بود. موفقیت این برنامه که با نام «پیشرفت» شناخته می‌شود، سرمشق برنامه‌های رفاهی حساب‌شده، اثربخش، و با استفاده از اطلاعات خانوار در بیش از 25 کشور دنیا شد.

امروزه، مخاطب کمتر برنامه جدی در گفتمان جدید «همه افراد جامعه» هستند. قرار است برنامه‌های رفاهی برای «گروه هدف آسیب‌پذیر»، برنامه‌های اشتغال‌زایی برای گروه هدف «افراد توانمند و کارآفرین» باشند. برای جلوگیری از سوء‌استفاده‌های فراوان، باید با استفاده گسترده از اطلاعات گروه‌های هدف را شناسایی کنند. نقشه فقر (رفاه)، تقریب وسع، و اطلاعات ثبت‌شده تجمیع‌شده خانوار از جمله این ابزارهای اطلاعاتی برای شناسایی خانوار هدف در برنامه‌های اقتصادی یا رفاهی هستند.

در ایران، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی توانست با همکاری سازمان هدفمندی یارانه‌ها و مجموعه‌های همکار، بانک اطلاعاتی را جمع‌آوری کند که منجر به حذف حدود دو میلیون نفر افراد غیر‌نیازمند و صرفه‌جویی سالانه حدود 1100 میلیارد تومان از بودجه عمومی شد. این صرفه‌جویی، تنها پیشقراولی است برای فرصت‌های بیشتر استفاده از این اطلاعات برای شناسایی افراد دیگر مانند خانوارهای حقیقتاً نیازمند برنامه‌های رفاهی جدید، یا کارآفرینان احتمالی که می‌توانند از اعتبارات بهتری در شبکه بانکی بهره‌مند شوند. از سویی، بررسی‌هایی مانند نظارت و ارزیابی (Monitoring & Evaluation) برنامه‌ها و ارزیابی اثربخشی برنامه‌ها (Impact Evaluation) جزو جدایی‌ناپذیر دولت‌های توسعه‌گرا شده‌اند. با استفاده از اطلاعات می‌توان تاثیرگذاری گزینه‌های روی میز سیاستگذاران را ارزیابی کرد. نمودار زیر در واقع قیاسی است میان برخی از این روش‌های افزایش سال‌های تحصیل کودکان فقیر. در این مثال عملی، می‌بینید که سیاستگذار می‌بیند که در هر برنامه چه میزان افزایش سال‌های تحصیل کودکان به ازای هر 100 دلار سرمایه‌گذاری وجود دارد. جالب این است که بهترین گزینه‌های این کشورها، از ابتدا چندان مشخص نیست. به عنوان مثال، قرص کرم‌کشی چند سنتی در کنیا، تاثیرش از یارانه آموزش در مالاوی بیشتر است. در ایران می‌توان این نمودار را برای گزینه‌های روی میز هر سیاستی باز‌آفرینی کرد که مبنایی دقیق و معتبر برای تصمیم‌سازی است.

جمع‌بندی

در این مقاله به تبیین مفهوم و جایگاه «حکمرانی خوب» در دنیای جدید پرداختیم و تنها مجالی برای بررسی دو راهبرد رسیدن به «حکمرانی خوب» یافتیم. هر چند به باور من بسیاری از آموزه‌های حکمرانی خوب، یادآور باورهای دینی در پاسخگویی حاکمان و تجربیات گرانبهای دوره‌های شکوفایی ایران در سیاست‌های اثرگذار است، اما یادآوری آنها در قالب‌های جدید و با استفاده از دانش روز نیز خالی از لطف نیست. امیدوارم سیاستگذاران دولت تدبیر و امید با تامل در این آموخته‌ها و بازبینی آثار روشن همین استفاده محدود آنها در برنامه‌های رفاهی، گامی رو به جلو در جهت رسیدن به آرمان‌شهر خوب بگذارند.