قانون خوب، قانون زنده است

تنوع نهادهای قانونگذار در ایران به‌رغم آنکه به نظر می‌رسد یک مرجع رسمی قانونگذاری بیشتر وجود ندارد، توانسته اکنون وضع قانونگذاری در ایران را با چالشی اساسی درگیر کند. لعیا جنیدی معاون حقوقی رئیس‌جمهوری چندی پیش شرایط و وضعیت قانونگذاری در ایران را به ملغمه‌ای تشبیه کرد که ساخت حقوقی کشور را با چالش مواجه کرده است. اینکه قوانین منسوخ از رده خارج نمی‌شود و فصل ممیزی میان قوانین متعارض و ازکارافتاده با قوانین جاری وجود ندارد. به نظر می‌رسد به دلیل نفع نهادها و گروه‌ها چنین ملغمه‌ای استمرار داشته است. این ملغمه چه تاثیری بر روندهای سیاسی، اقتصادی و اجتماعی ایران دارد؟ محمود صادقی نماینده مجلس شورای اسلامی در این زمینه می‌گوید مساله آشفتگی فضای قانون در ایران متعلق به دوران امروز نیست و از آغازین روزهای شکل‌گیری نهاد قانونگذاری در ایران وجود داشته است. از زمان مشروطیت تاکنون بحران تعدد مراجع قانونگذاری و اعمال سلیقه و انتفاع در استمرار برخی قوانین و دیگر مسائل مشابه در ایجاد ملغمه قانونگذاری در ایران موثر بوده است. معضل شناخت قوانین و نسبت آنها با یکدیگر حالا کم‌کم دارد دست و پای نهادهای مدیریتی کشور به‌خصوص نهاد اجرایی را می‌بندد. نهادهای دیگر البته از این قاعده مستثنی نیستند. گاه نهادهای ذی‌نفع در استمرار این شرایط آشفته نقش دارند و بر وجود چنین آشفتگی و نابسامانی دامن می‌زنند. برای شناخت بهتر این شرایط و اینکه چرا نظام قانونگذاری در ایران دچار چنین مشکلی است به سراغ محمود صادقی نماینده مجلس رفتیم که خود استاد حقوق دانشگاه است. او معتقد است ثبات قوانین یکی از اساسی‌ترین اصول حکمرانی خوب است. ما خیلی از قوانین‌مان هنوز جوهرشان خشک نشده به آن تبصره اضافه می‌شود و خیلی سریع اصلاحیه می‌خورد.

♦♦♦

معاون حقوقی رئیس‌جمهوری اخیراً در یک گفت‌وگو از ملغمه‌ای به نام ملغمه قانونگذاری حرف زده است. او گفته است نظام قانونگذاری ایران به ملغمه‌ای تبدیل شده که در آن معلوم نیست کدام قانون متروک است و کدام قانون منتفی است یا کدام قوانین با همدیگر تناقض و تداخل دارند. به نظر شما در نظام قانونگذاری ما اشکال از کجاست؟

مسلم است که ما در نظام قانونگذاری ایران با پدیده‌ای روبه‌رو هستیم که در آن همین وجود قوانین متعارض، ناسخ و منسوخ، تکراری، موازی و... وجود دارند. قانونگذاری مکرر و اضافی در طول زمان در نظام قانونگذاری ایران وجود داشته است. این مساله مختص امروز و این مجلس فعلی نیست بلکه در طول زمان حتی از زمان مشروطه در دوران آغازین قانونگذاری در ایران هم وجود داشته و اساساً از آنجا آغاز شده است و تا امروز ادامه داشته است. ناگفته نماند تنها مجالس قانونگذاری ایران نیست که چنین وضعیتی دارد. خیلی از کشورهای دیگر نیز چنین وضعیتی دارند. به‌خصوص در بحث تقدم قوانین این مساله وجود دارد. همچنین در حوزه‌هایی که نیاز به الزامات قانونی وجود ندارد، قوانین زیادی ایجاد شده است. البته در دنیا در دو دهه اخیر حرکتی به سمت مقررات‌زدایی آغاز شده است. در حوزه‌های اقتصادی، بازرگانی و فعالیت‌های فرهنگی این مقررات‌زدایی توصیه شده است و بسیاری از کشورها آن را انجام می‌دهند اما ما در حوزه‌های مختلف قانونگذاری کردیم و به نحوی متوجه کثرت این قوانین نشدیم. بخش مهمی از علت این کثرت قوانین، ماهیتاً به مساله مداخلات حاکمیت در امور مختلف زندگی و کسب‌وکار مردم برمی‌گردد. وقتی مداخلات حاکمیت در زندگی مردم زیاد می‌شود، نیاز است که به شیوه‌ای قانونی این مداخله جنبه‌های حقوقی و قانونی پیدا کند. بنابراین دولت‌ها تلاش می‌کنند همه چیز را به نظم قانونی بکشند تا با این شیوه مدیریت راحت‌تری بر همه عرصه‌های زندگی عمومی و حتی خصوصی مردم داشته باشند. ایجاد محدودیت برای مردم به نحوی سلب آزادی‌های مختلف آنها در عرصه‌های سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فردی در قالب قوانین است.

تبعات این محدودیت‌های قانونی در حوزه‌های مختلف به‌خصوص در عرصه‌های اقتصادی و کسب‌وکارهای مردم چگونه خود را نشان می‌دهد؟

این دخالت‌ها در قالب قانون، در حوزه‌های مختلف خود را به شکل‌های متفاوتی نشان می‌دهد. نفس محدودیت ایراد دارد ولی بدتر از آن تعارض و تعدد قوانین است که می‌تواند کسب‌وکارها و فعالیت‌های تجاری و بازرگانی افراد را  مختل یا با مشکل همراه سازد. بخشی از این محدودیت به نبود نظام یکپارچه قانونگذاری در ایران برمی‌گردد. خود قوانین سلسله‌مراتب دارند. مثلاً قانون اساسی وضع شده است و از ابتدا ثابت بوده است. قانون عادی توسط مجلس وضع می‌شود. ذیل این قانون عادی، کلی بخش‌نامه، آیین‌نامه، دستورالعمل و... است که دستگاه‌های اجرایی و قضایی و دیگر نهادها برای اجرای قانون وضع می‌کنند. بسیاری اوقات برای اجرای یک قانون عادی که در مجلس تصویب شده است، چندین آیین‌نامه اجرایی وضع می‌شود تا قانون بتواند به درستی یا به شیوه مطلوبی اجرا شود. مضاف بر اینکه در سیستم قانونگذاری ما مطابق اصل 4 قانون اساسی قوانین باید با اسلام و شرع و قانون اساسی مغایرت نداشته باشند. این کار بر عهده شورای محترم نگهبان است و آنها وظیفه دارند این قوانین را در برابر شرع و اسلام و قانون اساسی بسنجند. در سلسله‌مراتب قانونگذاری، حداقل سه مرجع و بعضاً چهار مرجع در فرآیند تصویب یک قانون مداخله می‌کنند. اول دولت لایحه را تقدیم مجلس می‌کند. بعد هم مجلس لایحه را بررسی می‌کند و به شورای نگهبان می‌دهد و بعد از آن به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال می‌شود. خود این سلسله‌مراتب آن نظام حقوقی را که در ابتدای طراحی یک قانون مد نظرش بوده به هم می‌ریزد. به اضافه اینکه ما نهادهای دیگری داریم که به موازات نهادهای قانونگذار، قانونگذاری می‌کنند. نهادهایی مثل شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی فضای مجازی و شوراهای دیگر نیز این کار را انجام می‌دهند که در حقیقت خود به درهم‌ریختگی بستر نهاد مرجع قانونگذاری کمک می‌کند و در این روند اختلال ایجاد می‌کند.

سوالی که اینجا به وجود می‌آید این است که وقتی این تداخل و تناقض قوانین وجود دارد و مراجع تصویب قوانین نیز متعدد است، تکلیف مردم به عنوان کسانی که در معرض این تعدد قوانین گاه متناقض هستند، چیست؟ برای نمونه وقتی صاحبان کسب‌وکارها گاهی در معرض چندین قانون قرار می‌گیرند و در آن وضعیت تکلیف خود را نمی‌دانند، چه چیزی را باید مبنای مواجهه خود قرار دهند؟

ببینید یکی از ویژگی‌های قانون خوب این است که باید کیفیت داشته باشد و بالا بودن کیفیت قانون یکی از اصول حکمرانی خوب است. قانون باکیفیت قانونی است که ابتدا، حداقل‌گرا باشد، بعد شفاف باشد، ابهام نداشته باشد و از منظر نظم عمومی از یک ثبات برخوردار باشد. ثبات قوانین یکی از اساسی‌ترین اصول حکمرانی خوب است. ما خیلی از قوانین‌مان هنوز جوهرشان خشک نشده به آن تبصره اضافه می‌شود و خیلی سریع اصلاحیه می‌خورد. چنین وضعیتی با توجه به این پرسش مشمولان را دچار سردرگمی می‌کند. مردم در مواجهه با چنین قوانینی دچار دردسر جدی می‌شوند و تکلیف خود را نمی‌دانند. دستگاه قضایی نیز در مواجهه با قوانینی که از چنین کیفیتی برخوردار نیستند دچار مشکلات متعدد می‌شوند که گاه حقوق مرجوعان را به مخاطره می‌اندازد. قاضی وقتی به قوانین مراجعه می‌کند ابتدا به دلیل تراکم قوانین یا تعارض و همپوشانی آنها در مقام قضا دچار سردرگمی می‌شود. نتیجه چنین وضعیتی آشفتگی ساختار روابط عمومی، روابط بازرگانی، روابط مالی و حتی مناسبات میان مردم می‌شود. این قوانین بر همه این مسائل سایه می‌افکند.

نکته اساسی که می‌تواند در ایجاد چنین شرایط آشفته‌ای موثر باشد نهاد قانونگذار یا به تعبیری نهادهای متنوع قانونگذاری هستند. شما اشاره کردید که نهادهای متعددی قوانینی را به درجات متعددی تصویب می‌کنند. به‌طور مشخص در مورد مجلس شورای اسلامی اگر دقت کنیم، نمایندگان عمدتاً خواست‌ها و مطالبات محلی و خیلی کوچک‌تر از ابعاد کلان ملی را در نظر دارند. این شرایط عده‌ای را به صرافت انداخته که حتی از ضرورت شکل‌گیری دو مجلس سخن بگویند. آیا شکل‌گیری یک مجلس شبیه به مجلس سنا می‌تواند این آشفتگی مزمن قانونگذاری در ایران را مدیریت کند و این تغییر در ساخت نهاد قانونگذاری، می‌تواند به تصویب قوانین بهتر و پایدارتری منجر شود و وضعیت فعلی را سامان بخشد؟

این تغییر در ساخت نهاد قانونگذاری نظر برخی از افراد است که با وجود مجلسی مثل مجلس سنا، که پیش از انقلاب در ایران وجود داشت و اکنون در برخی دیگر از کشورها هم وجود دارد، می‌تواند در استحکام قانون و کیفیت نهاد قانونگذاری موثر باشد. به نظر من البته این راهکار فی‌نفسه رافع مشکل نیست. مشکلات ما بسیار فراتر از نهاد قانونگذاری است. اگر چنین مجلسی هم به فرض ایجاد شود خود آن مجلس نیز مشکلی بر مشکلات دیگر اضافه می‌کند و حلقه‌ای بر حلقه‌های متشتتِ درهم‌آمیخته می‌افزاید که گرهی از کار مردم نمی‌گشاید. من فکر می‌کنم ما برای چنین وضعیتی نیازمند بهبود ساختارها هستیم. در گذشته نیز چنین بحثی مطرح بوده است. راه‌حل‌های زیادی برای این موضوع پیشنهاد شده است. یکی از راه‌حل‌ها تنقیح قوانین بوده است. حتی برای این وضعیت قانونی نوشته شده است و در مجلس شورای اسلامی نیز بحث اجرای این قانون مطرح شده است. بحثی در این زمینه مطرح شده است که در بخش معاونت قوانین مشخصاً به تنقیح قوانین اشاره دارد. کار این قانون این است که قوانینی که در گذشته وضع شده ولی در طول زمان منسوخ شده‌اند یا دوره اجرایی آنها تمام شده است، این قوانین را شناسایی می‌کند و به مجلس معرفی می‌شود که از گردونه مجموعه قوانین خارج شوند. پس به نظر می‌رسد برای چنین پیشامدهایی، پیش‌بینی‌های لازم صورت گرفته است اما اینکه این قانون خودش به درستی اجرا شود جای بحث دارد. در کنار این موضوع بحث‌های دیگری نیز وجود دارد و آن هم این است که در سیستم قانونگذاری ما ورودی زیادی وجود دارد و ما با چنین وضعیتی روبه‌رو هستیم اما در خروجی قوانین مسائل دیگری وجود دارد. کار دیگری که برای رفع چنین مساله‌ای صورت گرفته است این است که به خاطر تعارض آیین‌نامه‌ها با قانون عادی، هیاتی به نام هیات تطبیق قوانین در مجلس تشکیل شد. کار این هیات این است که قوانین را در برابر آیین‌نامه‌ها می‌سنجد. اگر جایی تعارضی وجود داشته باشد آن تعارض‌ها به نوعی برطرف می‌شود یا اگر نیازی به تغییری در ساخت قانون یا آیین‌نامه‌ها وجود داشته باشد به دولت اعلام می‌شود که دولت در صورت مغایرت تغییرات لازم را اعمال کند. کار دیگری که صورت گرفته است امکان ابطال دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه توسط دیوان عدالت اداری است که اگر آیین‌نامه‌ای خلاف قانون باشد آن را اصلاح می‌کنند. خود قانون شورای نگهبان را مسوول کاری کرده که در این زمینه کارگر است. کار شورای نگهبان تطبیق قانون با قانون اساسی است. اگر این شورا این کار را با دقت انجام دهد خود بسیاری از مشکلاتی را که تحت عنوان ملغمه قانون در ایران مطرح شده است حل می‌کند. خود این امکان ساختاری باعث ایجاد نظم بهتری در سیستم قانونگذاری کشور می‌شود ولی وضعیت موجود نشان می‌دهد که این اتفاق نمی‌افتد و تبعاتی که اکنون گریبان قانون و ساخت و نهاد قانونگذاری را گرفته می‌تواند از همین مساله ناشی شده باشد. ناگفته نماند این وضع آشفته پیش از انقلاب نیز وجود داشته است اگرچه آن زمان این آشفتگی کمتر بوده است ولی در طول زمان و تاریخ قانونگذاری در ایران این مشکل وجود داشته است و عملاً به شرایط فعلی اختصاص نداشته است. اکنون این مشکلات در مدیریت قانون کشور شدت پیدا کرده است.

به نظر می‌رسد برخی از قوانین به خودی خود فراگیر نیستند و صرفاً برای یک اتفاق خاص و در یک شرایط مثلاً اضطراری تصویب شده‌اند اما بنا به دلایلی این قوانین به زمان و حتی به حوزه‌های دیگری که عملاً ربطی به آن نداشته تسری یافته است. در این زمینه چه کاری می‌توان انجام داد که قوانین به صورت درست و تخصصی اجرایی یا در زمان مقرر منسوخ و غیرقابل استناد شوند؟

بله، همین‌طور است. بعضی از قوانین مورد توجه واقع نمی‌شوند. بعضی از قوانین عملاً موقت و مدت‌دار بوده‌اند اما قید زمان از کنار آنها برداشته شده است. این قوانین مدت‌دار بر اثر برخی خواسته‌ها و فشارها و منافعی که گروه‌های مختلف دارند، تبدیل به قوانین ثابت و دائمی می‌شوند حال آنکه مناسب شرایط زمانی اکنون نیستند و این مساله گاهی به عمد و گاهی به سهو مورد غفلت واقع می‌شود. مثلاً قانون برنامه سوم توسعه قانونی پنج‌ساله بوده است. در ماده 187 این قانون پیش‌بینی شده که قوه قضائیه می‌تواند پروانه مشاوره قضایی صادر کند. حال آنکه بعد از پایان آن دوره پنج‌ساله دیگر نباید این قانون اجرایی می‌شد و باید از رده خارج می‌شد ولی با پیگیری‌های عملی قوه قضائیه این قانون که دوره زمانی آن گذشته و احتمالاً بنا به ضرورت‌های آن برنامه تدوین شده بود همچنان ادامه دارد. عملاً برخی نهادها و گروه‌ها برای منافع خود تلاش کرده‌اند برخی قوانین بنا به منافع آنها همچنان باقی بمانند و از رده خارج نشوند. بخشی از این مساله به خاطر این است که مکانیسم کنترل و مدیریت قوانین مدت‌دار کار نکند و بنا به منافع گروه‌ها و نهادها که قدرت اعمال نفوذ دارند، برخی قوانین به ابزاری برای منافع آنها بدل می‌شود و به‌جای آنکه منسوخ شوند همچنان به کار خود ادامه می‌دهند و در جایی دیگر متوجه می‌شویم که قانون دیگری از سوی نهاد دیگری یا ضرورت‌های دیگری در کشور تصویب شده که در تضاد و تناقض با قانون فعلی است و این ملغمه و آشفتگی به وجود می‌آید و به شدت قابل نقد است.

شما بسیاری مواقع از شفافیت سخن می‌گویید و بر این مساله تاکید دارید، یکی از تبعات این وضع آشفته قانونگذاری و ملغمه‌ای که خانم جنیدی بر آن تاکید داشته، اثرات بر مساله شفافیت است. برای نمونه قوانین مرتبط با مبارزه با فساد هم در این دسته‌بندی قرار می‌گیرند. از سویی اطلاعات آزاد و آگاهی عمومی در محاق قرار می‌گیرد، این آشفتگی تا چه اندازه می‌تواند این خواست‌ها را مخدوش کند؟

قوانین طبق قانون اساسی و قانون مدنی باید به اطلاع عموم برسد و بعد الزام‌آور شود ولی ما مراجعی برای نمونه مانند شورای عالی امنیت ملی داریم که تصمیماتی می‌گیرد و حتی قوانینی وضع می‌کند که ابلاغ نمی‌شوند. افراد از این قوانین مطلع نیستند. بنابراین آن شفافیت که لازمه کار است به وجود نمی‌آید. بنابراین همین نحوه مواجهه با شرایط خود می‌تواند منشأ بسیاری از دردسرهای ساخت حقوقی در کشور باشد و وضعیت قانونگذاری و نحوه استفاده از قانون را بنا به شرایط دچار شبهه کند. اینکه مردم و کسانی که باید از قوانین اطلاع داشته باشند، در جریان قوانین نیستند یعنی بخشی از شفافیت وجود ندارد. سوی دیگر این ماجرا نیز این است کسانی که از وجود چنین قوانینی آگاه هستند به نفع خود و بنا به ضرورت‌ها و نیازهایشان از آن استفاده می‌کنند که این خود زمینه رانت و سوءاستفاده را فراهم می‌کند که مغایر با مساله آزادی اطلاعات و آگاهی عمومی است و در نتیجه می‌تواند فسادزا باشد. از این موارد در نهادهای مختلف کم نیستند و متاسفانه هنوز نتوانسته‌ایم در این زمینه شرایط مطلوبی برای سروسامان دادن به قوانین داشته باشیم و تمهیدات اجرایی - به‌رغم وجود قوانین برای رفع این موانع - در این زمینه کارگر نیست یا اساساً اراده‌ای برای آن وجود ندارد و مشکلاتی که بر این ملغمه اصرار دارد، همچنان وجود دارند و احتمالاً این چالش در آینده نیز وجود خواهد داشت.