کز آب خُرد ماهی خُرد خیزد*
ملغمه قانونگذاری بر اقتصاد و کسب‌وکارها چه تاثیری می‌گذارد؟
«صبح از خواب بیدار می‌شوید، صبحانه خورده و برنامه امروز خود را مرور می‌کنید، زنگ تلفن و نامی آشنا بر روی صفحه، اما از هرچه بگذرید پیغامی آشنا ولی غیرمنتظره: در محافل تخصصی زمزمه تصویب قانونی جدید است که در صورت نتیجه اساس تمام برنامه‌ریزی و بدتر از آن سرمایه‌گذاری شما را به باد هوا می‌دهد. حالا تمام آنچه مدت‌هاست برایش برنامه می‌ریزید باید تغییر کند.»
«صبح از خواب بیدار می‌شوید، صبحانه خورده و برنامه امروز خود را مرور می‌کنید، زنگ تلفن و نامی آشنا بر روی صفحه، اما از هرچه بگذرید پیغامی آشنا ولی غیرمنتظره: در محافل تخصصی زمزمه تصویب قانونی جدید است که در صورت نتیجه اساس تمام برنامه‌ریزی و بدتر از آن سرمایه‌گذاری شما را به باد هوا می‌دهد. حالا تمام آنچه مدت‌هاست برایش برنامه می‌ریزید باید تغییر کند.» «در یک پرونده مالی و حقوقی، پس از صرف ساعت‌ها کار بر روی موضوع متوجه می‌شوید آنچه به دنبال آن هستید و بر اساس یک سلسله بخشنامه‌های مرتبط به شما تحمیل شده است، در واقع چند وقت پیش خودبه‌خود توسط قانونی موازی تغییر یافته. حالا تنها راه شکایت به دیوان عدالت اداری است تا تناقضات قانونی را برای دفاع از حقوق خود و بنگاه‌های هم‌صنف عیان سازید.» هردو این موارد و بسیاری موارد دیگر نتیجه یک مساله است؛ نابسامانی و عدم شفافیت در قوانین. روند تاریخی چندین‌ساله اخیر از یک‌سو، عدم رویکرد واحد در قانونگذاری از سوی دیگر و در نهایت نگرش بخشی و محدود به معضلات روزمره اجرایی کشور و رویکرد جبران نواقص عملکردی به‌جای ورود مباحث زیرساختی و نظام‌مند مسبب تولید قوانین و مقررات متعدد و مقطعی طی سال‌های متمادی شده است. این مساله تا اندازه‌ای به معضل تبدیل شده که لعیا جنیدی معاون حقوقی رئیس‌جمهوری در نشست هم‌اندیشی کارگروه‌های تخصصی تفاهم‌نامه همکاری قوای سه‌گانه در زمینه تنقیح قوانین و مقررات کشور با اشاره به بیش از یک صد سال سابقه قانونگذاری گفت: «شناخت نسبت این قوانین (کشور) با یکدیگر به معضل تبدیل شده است به‌طوری که نمی‌دانیم کدام قانون متروک یا منتفی است یا با قوانین دیگر تداخل دارد که در نهایت همه اینها از نظام قانونگذاری ما ملغمه‌ای درست کرده است.»
بدون شک این «ملغمه» خودساخته از قوانین، حاصل سال‌ها سیاستگذاری مقطعی، غیرمتمرکز و با افق دید کوتاه‌مدت است. دور از انصاف است اگر تصور کنیم که تمامی قوانین بدون کارشناسی یا بدون پشتوانه بوده است (البته بسیاری نیز بوده و هستند)، با این حال نگاهی گذرا به بخش‌های مختلف نشان می‌دهد، قانونگذار در ظرف زمانی خود رفع و رجوع مشکلات را در استفاده از قوانین یا به‌عنوان یک کاتالیزور و تسریع‌دهنده در عبور از شرایط بحرانی یا یک تسکین‌دهنده مقطعی در تقابل با شرایط وقت دیده و اقدام به وضع قوانین متعدد کرده است. بر همین اساس و به صورت یک روند طبیعی در اثر تغییر شرایط، قوانین نیز متناسب با آن (و گاه بر اساس فشار خارجی) تغییر می‌کند. بنابراین دور از ذهن نیست که در شرایط متفاوت نسبت به یک تاریخ، شاهد تولد قوانینی متفاوت و حتی متضاد نسبت به آن و درنهایت در مجموعه قوانین کشور باشیم. در حالی که به اعتراف برخی مقامات و مسوولان قریب به ۱۱ هزار عنوان قانون در سطح نظام اجرایی کشور جاری و ساری شده، مشخصاً وضعیتی به مراتب پیچیده را نه‌تنها در حوزه‌های اجتماعی و سیاسی که حتی در فضای اقتصادی و بهخصوص سرکوب فضای کسب‌وکار پدید می‌آورد. نکته قابل تامل اینکه بخش عمده‌ای از این قوانین به سبب لزوم مطابقت با شرع و تبعیت از حاکمیت شرعی کشور محصول بازه محصور به پس از انقلاب است.
شرایط به صورتی است که نه‌تنها روزانه شاهد وضع و لغو قوانین متعدد هستیم، که تشخیص اعتبار قوانین و تمییز سره از ناسره جهت بررسی، تحلیل و اتکا به آنها حتی برای مجریان آن نیز امکان‌پذیر نیست.
این روزها شرایط منبعث از تحریم‌ها و مشکلات اقتصادی پیچیده‌تر نیز شده است. اگر به تمام این پیچیدگی تولید مکرر بخشنامه‌ها و مقررات را نیز اضافه کنیم، کلاف به مراتب بیشتر سردرگم می‌شود. صدور بیش از ۴۰۰ بخشنامه برای تجارت فرامرزی طی یک سال از سوی چهار دستگاه دولتی، بانک‌مرکزی، وزارت صمت، استاندارد و وزارت بهداشت، آشفتگی عجیبی بر فضای کسب‌وکار تحمیل کرده است.
با این حال باید توجه داشت مقررات از جهت اعتبار و تشریفات صدور با قوانین تفاوت اساسی دارند. هر میزان اولی در ید قدرت جریان جاری دولت و نهادهای اجرایی است، دومی تابع تصمیمات قوه قانونگذار است. بدیهی و بر اساس همین تفاوت مشخص است، قانون اگر طبق تشریفات مقرر در قانون اساسی تصویب شده و به ابلاغ برسد، مرجعی جز همان قوه مقننه و با وضع روندی مشابه حق ابطال آن را ندارد. در حالی که تصمیمات قوه مجریه در محدوده مفاد قوانین و به شرط عدم مخالفت با مصوبات مجلس معتبر است.
از سوی دیگر همین روند طولانی تصویب قوانین، خود گویای صرف مبالغ هنگفت هزینه‌ای و زمان است.
در حالی که برخی خبرگزاری‌ها و بر اساس بودجه سالانه، هزینه هر جلسه علنی مجلس را (با در نظر گرفتن چهار ساعت در روز و بدون احتساب جلسات مرکز پژوهش‌ها و دیوان) برای سال‌های 93 و 95 به ترتیب 4.270 و 5.335 میلیون تومان تخمین زده بودند، بررسی روزنامه دنیای اقتصاد از لایحه بودجه ۹۹ که بر مبنای عملکرد دستگاه‌ها تنظیم شده، نشان می‌دهد هر مصوبه هیات دولت، حدود 5 /104 میلیون تومان، بهای تمام‌شده تصویب هر طرح یا لایحه در مجلس به‌طور میانگین ۱۱۰ میلیون تومان، هر گزارش مجمع تشخیص، بیش از یک میلیارد تومان و هزینه برخی مصوبات مانند تنظیم بازار نزدیک به ۷۵ میلیون تومان، شورای رقابت حدود 105 میلیون تومان و مبارزه با مفاسد اقتصادی و قاچاق کالا و ارز هر کدام نزدیک به 5 /49 میلیون تومان دربر خواهد داشت.
پیشتر در یادداشت‌های خود تاکید داشته‌ام تغییرات بعضاً متناقض در قوانین و رویکرد آزمون و خطا در پیشبرد آنها پایه‌های لرزان اقتصاد کشور ما را لرزان‌تر کرده و فعال اقتصادی نمی‌تواند در این محیط تصمیم درست بگیرد. عجیب نیست که گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با عنوان «سنجش امنیت سرمایه‌گذاری در ایران»، غیرقابل پیش‌بینی بودن تغییرات قوانین، مقررات و رویه‌های اجرایی نظیر تعرفه‌های تجاری، بی‌ثباتی متغیرهایی نظیر نرخ ارز، ارزش پول ملی، نرخ سود بانکی و قابل تفسیر بودن قوانین و مقررات به دلیل عدم شفافیت در بیان حقوقی را اصلی‌ترین عوامل ناامنی سرمایه در سال‌های اخیر برمی‌شمارد. «ملغمه قوانین» روند جریان جامعه را مختل کرده، علاوه بر اینکه احقاق حقوق در رعایت اصول شهروندی و اجتماعی را بسیار دشوار می‌کند، عملاً جریان فعالیت بنگاه‌های اقتصادی را نیز مختل می‌کند. وجود چنین مرض کهنه‌ای بر تن رنجور اقتصاد کشور خود مسبب بازتولید گلوگاه‌های سیستماتیک بوده و حتی فضای کسب‌وکار کشور را آلوده می‌کند. این مساله نه‌تنها در ابعاد فعالیت داخلی اقتصاد تاثیر منفی دارد که حتی نمود بیرونی داشته؛ هم در ظاهر و هم در عمل اقتصاد ایران را از فضای بین‌الملل دور می‌سازد.
جذب سرمایه‌گذاری خارجی و پیوستن به نظام اقتصاد جهانی، و در راس آن «سازمان تجارت جهانی» در کنار وجود تمام جذابیت‌های اجرایی و ساختاری، نیازمند شفافیت و صراحت در «قوانین» کشور است. از برخی موانع حقوقی و قانونی موجود در قوانین کشور که بگذریم، پیچیدگی قوانین معضل بزرگی برای ترجمه و در اختیار قرار دادن آن به طرفین خارجی بهخصوص شرکت‌هایی با سرمایه‌گذاری‌های وسیع است. به همین دلیل است که حل مسائل و رفع معضلات و موانع غالب مشارکت‌های کلان نه از باب مباحث حقوقی که به مدد چانه‌زنی‌های سیاسی انجام می‌شود. در مورد اخیر، یعنی پیوستن به سازمان تجارت جهانی، صراحتاً در بند 4 ماده 16 موافقت‌نامه تاسیس این سازمان تضمین اعضا در انطباق قوانین، آیین‌نامه‌ها و رویه‌های اداری خود با تعهدات آنها بیان شده است
مخلص کلام اینکه قوانین یک کشور به منزله قواعد زمین بازی و پشتیبان زیست و حیات در آن کشور است. تعدد قوانین، عدم شفافیت و پیچیدگی‌های ناشی از عدم تمرکز که همگی ناشی از روندهای نامنظم و مقطعی سیاستگذاری و به تبع آن قانونگذاری است، خواسته و ناخواسته روند جریان فعالیت‌های کشور را با معضلات عدیده‌ای مواجه می‌سازد. بدون شک بی‌دقتی در تعریف و تعیین قوانین خسران بزرگی به صورت مستقیم و غیرمستقیم، در روند تصویب و نیز بهره‌برداری از آنها به بار خواهد آورد. برای کشوری که بارها قوانین بالادستی کلان (نظیر برنامه‌های پنج‌ساله) را از مسیر قانونگذاری مجلس گذرانده، پراکندگی و عدم التزام به نقشه راه واحد در وضع قوانین نه‌تنها کمکی محسوب نمی‌شود که می‌تواند خود به باتلاقی بزرگ برای فعالیت‌های اقتصادی و حتی اجتماعی بدل شود. این باتلاق حتی می‌تواند به قدری فضا را مبهم و متزلزل کند که منجر به برقراری روندهای متعدد و بعضاً متناقض شده، به‌جای همپوشانی، با ایجاد خلأهای قانونی رانت‌زا و فسادزا، مشکلاتی را نیز در رویه کاری و جریان جاری ایجاد کند و به همان نسبت حتی از تسلط و قدرت نهادهای ناظر بکاهد و بر روند مدیریت کشور تاثیر منفی بگذارد.
* شعر از مجموعه خسرو و شیرین نظامی
