طُفیلی‌انگاری آموزش
آموزش خصوصی چه جایگاهی در سیاست دولت‌ها دارد؟
موضوع نابرابری‌های آموزشی و نسبت آن با آموزش‌های خصوصی در این سال‌ها بسیار مورد توجه قرار گرفته است. این عنوان به دلیل ساده‌سازی‌های تحلیلی انجام‌شده نیاز به بازتبیین در فضای اجتماعی دارد. در دوسویه نگاه به مقوله آموزش خصوصی، گروهی مخالف مدارس خصوصی هستند و در کنار آن سودِ کاسب‌کارانه آموزشگاه‌ها، تبلیغات وسیع کتاب‌های کمک‌آموزشی و کلاس‌های کنکور را عامل نابرابری‌های آموزشی می‌دانند. طرف مقابل، موافقان آموزش توسط بخش خصوصی هستند و آن را باعث رشد و پیشرفت، باز شدن دامنه انتخاب خانواده‌ها و نوآوری می‌دانند. محدود نشدن به این دوگانه مطرح‌شده ادعایی است که در نوشتار پیش‌رو به عنوان مسئله اصلی مورد توجه است و نشان خواهیم داد که به جای تمرکز بر مصداق‌های نابرابری باید به علل بنیادین آن توجه کرد.
موضوع نابرابری‌های آموزشی و نسبت آن با آموزش‌های خصوصی در این سال‌ها بسیار مورد توجه قرار گرفته است. این عنوان به دلیل ساده‌سازی‌های تحلیلی انجام‌شده نیاز به بازتبیین در فضای اجتماعی دارد. در دوسویه نگاه به مقوله آموزش خصوصی، گروهی مخالف مدارس خصوصی هستند و در کنار آن سودِ کاسب‌کارانه آموزشگاه‌ها، تبلیغات وسیع کتاب‌های کمک‌آموزشی و کلاس‌های کنکور را عامل نابرابری‌های آموزشی می‌دانند. طرف مقابل، موافقان آموزش توسط بخش خصوصی هستند و آن را باعث رشد و پیشرفت، باز شدن دامنه انتخاب خانواده‌ها و نوآوری می‌دانند. محدود نشدن به این دوگانه مطرح‌شده ادعایی است که در نوشتار پیش‌رو به عنوان مسئله اصلی مورد توجه است و نشان خواهیم داد که به جای تمرکز بر مصداق‌های نابرابری باید به علل بنیادین آن توجه کرد.
در برخی از تریبون‌ها شاهد شکل‌گیری گفتمانی توسط عدالت‌خواهان آموزشی هستیم که در آن مدارس غیردولتی به عنوان علت خصوصی شدن آموزش و نابرابری‌های آموزشی مطرح شده و مورد نقد قرار می‌گیرند. اما به‌زعم نگارنده، برای فهم و شناخت درست مسئله باید به سطح بالاتری از تحلیل دست یابیم. پرسش اصلی این است که آیا مدارس غیردولتی خود معلول‌اند یا علت؟ بی‌شک نمی‌توانند علت باشند. آموزش خصوصی و عمومی در چهارچوب مشخص در ادبیات سیاست‌گذاری مورد توجه قرار می‌گیرد و فهم عمومی‌تری در دنیا درباره آن وجود دارد که متاسفانه در ایران عکس آن اتفاق افتاده است. یعنی به جای اینکه مسئله را به سمت مسئولیت‌پذیری بیشتر دولت در قبال آموزش به پیش ببریم، از همان ابتدا به سمتی می‌بریم که غیرلازم و منحرف‌کننده است. یعنی معرفی مدرسه غیردولتی به عنوان علت نابرابری. برای اینکه موضوع از زاویه درست‌تری مورد بررسی قرار گیرد، ضروری است خلاصه‌ای از تجربه سیاست‌های آموزش توسط بخش خصوصی در جهان را طرح کنیم.
دو مفهوم متفاوت از خصوصی‌سازی در سیاست‌گذاری آموزشی
وقتی از آموزش خصوصی صحبت به میان می‌آید، دو مصداق متفاوت برای آن وجود دارد؛ نخستین شق این است که دولت به سمت واگذاری هزینه‌های آموزشی به بخش خصوصی برود و از خود سلب مسئولیت مالی کند. اما در شق دوم خصوصی‌سازی، دولت در نحوه ارائه خدمات آموزشی (نه در تامین هزینه‌ها و منابع) به خصوصی‌سازی تمایل پیدا می‌کند. مطمئناً این دو سیاست از همدیگر قابل تمایزند.
خصوصی‌سازی در معنای کاستن از مسئولیت تامین مالی و منابع: در مقوله نخست بحث بر سر کاهش هزینه‌های دولت در بحث آموزش است و کشورهای دارای ثبات اقتصادی و دارای توسعه (بعد از جنگ جهانی دوم) به سمت آن نرفته‌اند. سرمایه‌گذاری آموزشی دولت‌ها در جهان به‌خصوص از دوران جنگ سرد بیشتر شده و سهم آن در بودجه عمومی افزایش یافته است. در واقع در یک نگاه کلی توجه دولت‌ها به دلیل تاثیر آموزش در کاهش نابرابری، پرورش نیروی انسانی و رشد علم و فناوری بیشتر شده است. در یک قرن اخیر دولت‌ها به سمت تامین بیشتر خدمات آموزشی حرکت کرده‌اند. سرانه آموزشی دانش‌آموزان در ایالات‌متحده که پیشران اقتصادهای لیبرال است، بسته به ایالت‌ها 10 تا 20 هزار دلار است و این جزو بالاترین سرانه‌ها در دنیاست. اگر نرخ برابری ارز و برابری قدرت خرید را در این‌باره در نظر بگیریم، در قیاس با ایران (براساس متن بودجه سالانه) تقریباً هفت تا هشت برابر است. در همین زمینه، دامنه زمانی تعهدات دولت‌ها نیز نه‌تنها کاهش نیافته، بلکه بیشتر شده است. آموزش‌های پیش از دبستان که قبلاً کمتر در ذیل خدمات عمومی قرار می‌گرفت، اکنون تحت تعهد دولت‌هاست به‌طوری که از یک تا سه سال خدمات رایگان دولت به این رده سنی اختصاص داده شده است. همه این موارد نشان‌دهنده این است که به هر حال در روند جهانی، دولت‌ها مسئولیت بیشتری در این عرصه به دست گرفته‌اند چرا که آینده کشورها به آموزش عمومی گره خورده. در کشور ما از شروع بازه زمانی یادشده (بعد از جنگ جهانی دوم)، تصویب قانون آموزش رایگان اجباری در سال 1323 ه.ش رخ داده است. قبل از آن، توسعه مدارس اتفاق افتاده بود و بعد از آن هم، ما سرعت نسبتاً خوبی در پوشش گسترده و وسیع داریم. در دوره پهلوی دوم، آموزش‌ها به‌طور متوسط در سطح جامعه به 50 تا 60 درصد می‌رسد. در دو مقطع تحصیلی دبیرستان (متوسطه دوم) و دبستان تلاش شده دختران و زنان به جرگه آموزش‌دیده‌ها برسند و بعد از آن ما به نقطه‌ای در دهه 50 ه.ش می‌رسیم که حتی دولت اعلام می‌کند کل مدارس خصوصی یا ملی را عمومی یا به اصطلاح دولتی می‌کند. این نگاه و رویکردی است مبنی بر اینکه دولت مایل است حداکثر مسئولیت در این عرصه را بپذیرد. با وقوع انقلاب در سال 1357 مقوله گسترش آموزش عمومی و مدرسه‌سازی با رویکرد جدی‌تری دنبال می‌شود و نرخ پوشش به بالاترین سطح ممکن می‌رسد. بدین صورت ما در وضعی قرار می‌گیریم که 98 درصد دانش‌آموزان در شش‌سالگی وارد مدارس می‌شوند و دسترسی وسیعی به آموزش در جامعه شکل می‌گیرد.
این روندی است که جهان و ایران تاکنون طی کرده است. در این بستر تاریخی، اکنون به صورت دقیق‌تری می‌توانیم توضیح دهیم که دولت‌ها به سمت گسترش خدمات آموزشی رفته‌اند و نیاز جامعه برای آموزش (به‌خصوص آموزش پایه) این را ضروری کرده است. از این‌رو دولت‌ها هیچ‌گاه خصوصی‌سازی در تامین منابع مالی آموزش را گسترش نداده‌اند، بلکه مسئولیت بیشتری را در این عرصه پذیرفته‌اند.
خصوصی‌سازی در معنای واگذاری ارائه خدمات آموزشی به بخش خصوصی
معنای دوم به‌طور خاص در انگلستان و ایالات‌متحده آمریکا و در دهه 1980 مورد توجه قرار گرفته است. بر این اساس دولت منابع آموزشی را تامین می‌کند اما برای ارائه آموزش‌ها بخش خصوصی را هم فعال می‌کند. با این تصور که بخش خصوصی خدمات باکیفیت‌تر و به‌صرفه ارائه کند. در این نگرش بخش خصوصی اداره مدارس را بر عهده گرفته و در رقابت با یکدیگر قرار می‌گیرند. به‌زعم مدافعان این نگاه، هدف از این کار آن است که دخالت دولت کمتر شود، چرا که بهره‌وری خدمات دولتی پایین و بخش خصوصی بالاست.
این شق دوم خصوصی‌سازی ریشه در نظریات میلتون فریدمن درباره حق انتخاب آموزش توسط خانواده دارد. در این زمینه ایده‌های مختلفی همچون پته‌های آموزشی (روشی که دسترسی والدین را به انواع مدارس افزایش می‌دهد و باعث ایجاد حق انتخاب مدرسه برای والدین می‌شود) و اجاره مدارس به بخش خصوصی (مدارس چارتر) مطرح شده است. ایده‌ای که اکنون روی آن بحث‌های بیشتری صورت می‌گیرد اجاره مدارس به بخش خصوصی است. مدارس چارتر معمولاً توسط یک گروه از والدین، استادان، معلمان یا سایر افراد جامعه ایجاد می‌شود و می‌توانند از نظر آموزشی، انضباطی و مدیریتی مستقل عمل کنند. به این ترتیب تعدادی از مدارس دولتی در سازوکاری به مزایده گذاشته می‌شود و به اجاره خدمات ارائه‌دهندگان خدمات آموزش درمی‌آیند و برندهای آموزشی مختلف شکل می‌گیرد. در این وضع به جای اینکه ایده انتخاب آموزشی تقاضامحور باشد، از سمت عرضه تقویت می‌شود. پس تمایز اساسی مدارس چارتر با مدارس خصوصی و غیردولتی سنتی در آن است که عمده منابع آن توسط دولت تامین می‌شود ولی اداره آن با بخش خصوصی است.
در ایالات‌متحده آمریکا، مدارس چارتر در دهه 1990 میلادی با تعیین شروط و قوانینی خاص در ایالت‌های مختلف تاسیس شد. بعضی از پژوهش‌ها درباره عملکرد مدارس چارتری تاکید دارند که عملکرد این مدارس با دیگر مدارس تفاوتی نداشته، این در حالی است که بعضی از دیگر پژوهش‌ها نتیجه دیگری ارائه می‌دهند و از بهبود آموزش با حضور این مدارس می‌گویند. تعدادی از پژوهش‌ها نیز صرفاً به مسئله آموزش نمی‌پردازند و تاثیرات جانبی را نیز مدنظر قرار می‌دهند؛ به‌زعم نتایج این نوع از پژوهش‌ها، مدارس چارتری باعث تغییرات جمعیتی و اجتماعی شده‌اند و خطرات و مخاطرات آن (از جمله شکاف‌های نژادی و طبقاتی) از منافع آن بیشتر بوده است. پس از گذشت 30 سال، در ایالات‌متحده آمریکا ضریب نفوذ مدارس چارتری از هفت درصد بیشتر نبوده است. نتایج بررسی‌ها در ایالات‌متحده آمریکا گویای این مسئله است که تعدادی از ایالت‌ها تصمیم گرفته‌اند به سمت گسترش جدی این نوع مدارس بروند اما لزوماً نتیجه مثبتی هم نگرفته‌اند. به‌طور مثال در ایالت آریزونا، تغییرات ثانوی از حیث گسترش نابرابری‌ها اتفاق افتاده و گزارش 2022 میلادی نشان می‌دهد انتخاب‌های آموزشی و وجود این نوع مدارس باعث شده خانواده‌هایی با درآمد بهتر و سطح فرهنگی بالاتر از انتخاب آموزشی استفاده کنند اما طبقه کارگر به دلیل سطح آگاهی کمتر نتوانسته از انتخاب آموزشی بهره‌مند شود و در نتیجه شکاف اجتماعی بیشتری در حوزه آموزش شکل گرفته است. البته بیشتر پژوهش‌های رسمی معطوف کیفیت خروجی‌های آموزشی، یعنی نمرات دانش‌آموزان در این نوع مدارس است و نتایج آنها نیز تاکنون تغییرات قابل توجهی در این حوزه را نشان نمی‌دهد.
ارزیابی‌های عملی دو ایده درباره خصوصی‌سازی
تا اینجای کار ما از دو معنای خصوصی‌سازی در آموزش گفتیم. بحث نخست، کاستن هزینه‌های دولت است که به عنوان یک سیاست در جهان منتفی است. دولت‌ها هزینه‌هایشان را در این عرصه کاهش نداده‌اند هرچند سعی در افزایش بهره‌وری داشته‌اند.
مورد دوم که مورد بحث و نظر جدی است، خرید خدمت دولت از بخش خصوصی از طریق اجاره مدارس است. پرسش آنجاست که آیا می‌توانیم اداره مدارس را به بخش خصوصی واگذار کنیم یا خیر؟ آیا دادن حق انتخاب برای خانواده‌ها و رقابت میان مدارس راه‌حل جادویی افزایش کیفیت است؟ تجربه 30 ساله در جهان در این عرصه نشان می‌دهد که امر واگذاری مدارس لزوماً سیاستی نیست که به اهداف تعیین‌شده برسد. حداقل در مقوله شکاف‌های آموزشی نشان داده که امر واگذاری مدارس تاثیرات خوبی به‌جا نگذاشته است. حتی اگر مسئله امر واگذاری مدارس در کیفیت دانش‌آموزان یک منطقه یا مدرسه افزایش کمی را به دنبال داشته باشد اما در مجموع باعث نابرابری بیشتر می‌شود. کمتر دولت و کشوری در جهان با شرایط معمول اقتصادی، اجتماعی ریسک این کار را پذیرفته و به سمت آن متمایل شده است. تعدادی از کشورها و دولت‌ها در شرایط خاص اقتصادی با اختلاف نظرهایی به سمت این کار رفته‌اند اما دامنه آن در جهان چندان گسترده نیست.
مسئله اساسی چیست؟ نابرابری و گفتمان کیفیت‌بخشی به مدارس دولتی
هدف از مباحث طرح‌شده آن است که به چهارچوب مشخصی در فهم مسئله نابرابری آموزش در ایران برسیم. آنچه با عنوان «تقابل میان مدارس دولتی و غیردولتی» مطرح است اگر به عنوان علت نابرابری فهم شود رهزن است. بعضی علاقه‌مندند که مدارس غیردولتی تعطیل شوند، عده‌ای هم به دنبال گسترش آن هستند. اما سیاست‌گذار آموزشی باید به دنبال ریشه‌یابی باشد؛ اول آنکه نابرابری آموزش و گسترش مدارس خصوصی هر دو معلول یک علت واحدند. اگر دولت‌ها مسئولیت تامین منابع مکفی برای آموزش عمومی را نپذیرند، آنچه اتفاق خواهد افتاد پدیدار شدن توامان آموزش بی‌کیفیت و نابرابری آموزشی است. لذا اگر پرسیده شود که «آیا برای کاهش نابرابری باید ابتدا مدارس غیردولتی را از صحنه حذف کنیم؟»، پاسخ خواهیم داد که دچار بدفهمی شده‌اید. ماجرای نابرابری را نباید در نمودها و نمادهای آن همچون مدارس غیردولتی و کلاس‌های کنکور فهم کرد بلکه باید به ریشه اصلی آن که افت شدید کیفیت مدارس است رجوع کرد. سیاست‌گذار به جای شلوغ‌کاری باید تمام تلاش خود را برای افزایش کیفیت آموزش در مدارس دولتی به کار بندد. اگر مدارس دولتی تقویت شوند، خودبه‌خود تقاضا برای مدارس غیردولتی کمتر خواهد شد و نابرابری کاهش خواهد یافت.
مسئله مهم در حوزه سیاست‌گذاری آموزش در ایران این است، سیاستمدارانی که در بحث‌های آموزشی از خصوصی‌سازی طرفداری می‌کنند، متاثر از اقتصاددانان یا در ارتباط با اقتصاددانان هستند. آنچه در 30 سال گذشته در مقوله خصوصی‌سازی در سیاست‌های آموزشی ایران اتفاق افتاده در بستر سیاست‌گذاری عقلانی قابل فهم نیست. تجربه 30سال اخیر این بوده که دولت به جای آنکه برای افزایش کیفیت آموزش در مدارس بکوشد، هزینه‌هایش را در آموزش کاهش داده و مدارس غیردولتی را برای کاهش سهم دولت تقویت کرده است. نتایج و خروجی‌های آموزشی در سال‌های گذشته نشان از فقدان شدید سرمایه‌گذاری دولت در حوزه آموزش دارد.
افت کیفیت آموزش و افت سرمایه‌گذاری دولت در آموزش
ما از سال 2010 میلادی در آزمون‌های تیمز و پرلز با وضع عدم رشد همراه با اُفت مواجه شدیم. قبل از آن، دانش‌آموزان ایرانی با روند روبه بهبود آموزشی مواجه بودند. در 15 سال گذشته دچار افت شده‌ایم به‌طوری که 70 درصد دانش‌آموزان ما در دروس علوم و ریاضی در دبستان و راهنمایی (متوسطه اول) عملکرد ضعیفی در آزمون‌ها نشان دادند. فرض کنید اگر آزمونی با معیارهای داخلی در ایران برگزار شود، بیشتر دانش‌آموزان نمره زیر 10 کسب می‌کنند. از سوی دیگر در مهارت‌های خواندن در پایه چهارم دبستان بیش از 75 درصد دانش‌آموزان نیز ضعف دارند. در عین حال در همین دو آزمون، 30 تا 40 درصد دانش‌آموزان به حداقل‌های یادگیری دست نمی‌یابند. در مناطق کم برخوردار از امکانات آموزشی وضع دو برابر از این بدتر است و از هر پنج دانش‌آموز فقط یک نفر می‌تواند یک متن ساده را روخوانی کند. این آمارها رسمی است و داده‌های آن نشان از اُفت کیفیت آموزش در ایران و جایگاه نامناسب ایران در سطح بین‌الملل دارد.
حال در کنار این آمار ببینیم دولت چقدر سرمایه‌گذاری در آموزش را کاهش یا افزایش داده است؟ براساس سند بودجه عمومی کل کشور، سهم آموزش در سال 1370 ه.ش تا به امروز از 20 درصد به 9 درصد رسیده است. این در حالی بوده که دانش‌آموزان ما در این بازه از 18 میلیون نفر به 16 میلیون نفر رسیده‌اند و تغییرات چندانی از لحاظ کمیت و تعداد دانش‌آموزان نداشته‌ایم. از میانه‌ها و اواخر دهه 1380 ه.ش، سهم آموزش براساس سند بودجه عمومی کل کشور از 15 درصد به 10 درصد رسید. این روند نشان‌دهنده از میان رفتن اولویت آموزش در سیاست‌گذاری دولت است و اتفاقی است که در هیچ ادبیات سیاست‌گذاری در جهان قابل تصور نیست. همین امروز حداقل میزان برای بودجه آموزش عمومی در دنیا 15درصد است و همین عدد اگر محقق شود بسیاری از کاستی‌های آموزشی از جمله در حوزه آموزش معلم، تجهیزات و فعالیت‌های آموزشی قابل حل است.
لذا نکته اصلی بحث در موضوع آموزش خصوصی یا بهتر بگوییم خصوصی‌سازی، عدم توجه دولت و «طفیلی‌انگاری آموزش عمومی» است. اهمیت مقوله آموزش برای دولت‌ها در نتایج و عملکرد آموزشی خودش را نشان می‌دهد. برخلاف آنچه در دنیا اتفاق افتاده، خصوصی‌سازی در مدارس ایران با هدف کاهش هزینه‌ها انجام شده است. دولت‌ها در این معنا خودشان را به تدریج از آموزش عمومی جدا کرده و ما در آستانه فروپاشی بنیان آموزش قرار گرفته‌ایم.
در 16 سال اخیر بیش از 70 درصد معلمان ما تنها با یک ماه آموزش وارد کلاس درس شده‌اند. یعنی به جای معلم افرادی را در مقام کارمند در وزارت آموزش و پرورش جذب می‌کنیم و برای نگهداری از دانش‌آموزان به کلاس درس می‌فرستیم (این سخن به معنای نفی تلاش‌های اکثریت معلمان برای ارتقای حرفه‌ای نیست). از طرف دیگر در موضوع تجهیزات و مدیریت آموزشی هم بی‌اعتنا هستیم. جای‌گذاری محتواهای مشخص در ذهن دانش‌آموزان بهترین توصیف برای این وضعیت است. سازمانی بدون هرگونه عاملیت و نوآوری.
در این وضعیت بهترین تعبیر برای توصیف سیاست کلان آموزش عمومی در ایران «طفیلی‌انگاری آموزش مدرسه‌ای» است. آموزش همچون میهمان ناخوانده‌ای است که سیاستمداران می‌خواهند از شر آن رها شوند. چرا که گمان می‌کنند جز هزینه بر دوش دولت نیست.
