منبع اختلاف، منافع است

اکثر افرادی که با ادبیات اصلاحات اقتصادی آشنا هستند، باور دارند که انجام اصلاحات اقتصادی و موفقیت و ناکامی آن در رسیدن به اهداف، وابسته به سیستم سیاسی کشور است. نسخه سردستی این باور این است که سیاستمداران طراح و مجری اصلاحات هستند و در نتیجه اگر بخواهند کار پیش می‌رود، ولی اگر نخواهند هیچ اصلاحی صورت نمی‌گیرد.

این باور، هرچند صحیح است، اگر قرار است مبنای عمل قرار گیرد، نیازمند دقت بیشتر است. برای پرهیز از کلی‌گویی، منظورم از اصلاحات اقتصادی و نوع چارچوبی را که برای تدوین رابطه سیاست و اقتصاد در نظر دارم، تصریح می‌کنم. بر مبنای این تعریف و چارچوب است که درک خودم از «توافق» و برخی روش‌های رسیدن به آن را ذکر می‌کنم.

با وجود تفاوت‌هایی که در میان محققان در مورد سیاست‌های اصلاح اقتصادی وجود دارد، مسیر کلی اصلاحات اقتصادی در گفتمان‌های متفاوت هم‌پوشانی زیادی دارند.

گزارشی که تحت عنوان «گزارش رشد: استراتژی رشد پایدار و توسعه فراگیر» منتشر شد، خلاصه مفیدی از این مسیر را در‌بر دارد. این گزارش، لیستی از «سیاست‌های بد» را می‌دهد که سیاستگذار بهتر است از آنها پرهیز کند، چراکه اگرچه این سیاست‌ها برای کسب اهداف اقتصادی و اجتماعی مثبت طراحی شده‌اند، ولی غالباً از رسیدن به این اهداف باز می‌مانند و گاهی درست نتیجه معکوس می‌دهند. اهداف مذکور غالباً با ابزارهای اقتصادی دیگر با هزینه‌های کمتر قابل دستیابی است.

تناسب این سیاست‌ها با بحث من در این است که بسیاری از این سیاست‌ها به دلایل سیاسی در ایران اجرا شده یا می‌شوند. همچنین با وجود آشکار شدن هزینه‌هایی که برخی از این سیاست‌ها به اقتصاد تحمیل می‌کنند، به دلایل سیاسی متوقف نمی‌شوند. برخی از اقلام این لیست که به شرایط ایران نزدیک‌ترند، عبارتند از:

 ♦ پرداخت یارانه انرژی، به‌جز در اندازه محدود و به طور هدفمند برای گروه‌های آسیب‌پذیر جامعه.

 ♦ مقابله با مشکل بیکاری از طریق استخدام دولتی.

 ♦ حمایت نامحدود از یک بخش یا یک صنعت. حمایت، در صورت لزوم، باید از نظر زمانی و اندازه محدود باشد، با استراتژی روشن برای اتمام حمایت.

 ♦ کنترل قیمت کالاها و خدمات برای کاهش تورم. ابزار اقتصاد کلان برای کنترل تورم شناخته شده و تجربه شده است.

 ♦ ممانعت از صادرات برای کاهش قیمت کالاهای داخلی برای حمایت از مصرف‌کننده با هزینه تولیدکننده.

 ♦ مقررات‌گذاری ضعیف برای بانک‌ها و همزمان دخالت و کنترل مستقیم رفتار آنها.

 ♦ افزایش قدرت پول ملی با کنترل قیمت دلار، پیش از اینکه صنایع کشور کارآمد شده باشند.

 ♦ نادیده گرفتن محیط زیست به بهانه هزینه سنگین آن.

بحث دوم نحوه تصمیم‌گیری سیاسی است. بسیار مهم است که تصمیم‌گیری سیاسی را امری برون‌زا و نتیجه خواست یک سیاستمدار در نظر نگیریم. آنچه در زیر توضیح می‌دهم چارچوبی است که دارون عجم اوغلو برای تشریح درون‌زایی تصمیمات اقتصادی و ربط آن با سیاست و نیز تحول سیاست‌ها و عملکرد اقتصادی در طول زمان استفاده می‌کند. این مدل قطعاً کامل نیست، ولی عناصر آن به اندازه کافی برای توضیح نحوه تعامل اقتصاد و سیاست کارایی دارند.

تصمیمات اقتصادی برآیند نیروهای متعددی است که از نتایج یک تصمیم بهره می‌برند یا زیان می‌بینند. اینکه چه سیاستی اتخاذ و اجرا شود و اینکه نحوه اجرای سیاست در عمل چگونه باشد، بستگی مستقیم دارد به قدرت سیاسی.

قدرت سیاسی دو بخش دارد. بخشی از قدرت سیاسی، قدرت رسمی است بر مبنای قوانین کشور، مانند قدرتی که وزرا در تدوین و اعمال سیاست دارند یا قدرتی که مجلس در تصویب قوانین دارد. بخش دیگر آن قدرت غیررسمی است که در قوانین کشور مثل قانون اساسی وجود ندارد، ولی قدرت بالفعل است و اعمال می‌شود. محدوده این قدرت غیررسمی محدود به نهادها و سازمان‌های حکومتی خارج از کنترل دولت نیست. گروه‌های اجتماعی که سازماندهی مشخص و تعریف‌شده‌ای ندارند، قدرت غیررسمی زیادی در ایران دارند. این منابع قدرت، از نفوذ در قدرت‌های رسمی برای تاثیرگذاری بر سیاست‌ها استفاده می‌کنند.

به عنوان مثال، مخالفت مستمر مجلس با افزایش قیمت بنزین نتیجه فشار غیرمستقیم اقشار دارای درآمد متوسط و بالا در مناطق شهری، به‌خصوص تهران، بر سیاستمداران است. بسیاری از نمایندگان از مضرات چنین سیاستی باخبرند، ولی با در نظر گرفتن ملاحظات سیاسی، از اصلاح آن جلوگیری می‌کنند.

این دو قدرت گاهی مکمل هم هستند و گاهی در برابر هم قرار می‌گیرند. تنش‌های ناشی از تقابل قدرت‌های رسمی و غیررسمی در ایران امری پوشیده نیست. آنچه مهم است این است که سیاست‌های اقتصادی برآیند این دو نوع قدرت است. در نتیجه هیچ‌یک از گروه‌های واجد قدرت در ایران را نمی‌توان به‌تنهایی عامل تصویب و اجرای سیاست‌های اقتصادی دانست. بسته به میزان قدرت گروه‌های مختلف، این سیاست‌ها ممکن است به خواسته‌های یک گروه نزدیک‌تر یا دورتر باشد، ولی در نهایت هر گروهی بسته به وزنش در قدرت رسمی و غیررسمی، سهمی از سیاست‌ها دارد.

قدرت رسمی و غیررسمی که تعیین‌کننده سیاست اقتصادی هستند، خود عوامل برون‌زا نیستند، بلکه نتیجه دو عامل بنیادی یعنی «ساختار قانونی کشور» و «منابعی که بخش‌های مختلف در اختیار دارند»، هستند.

هر یک از گروه‌های واجد قدرت رسمی و غیررسمی، بر مبنای منافع فردی و گروهی است که نفوذ خود را برای تصویب و اجرای سیاست‌های اقتصادی به کار می‌گیرند. اگر تصمیمی منافع یک گروه را به خطر بیندازد، آن گروه به هر وسیله‌ای متوسل خواهد شد تا جلوی تصویب و اجرای آن را بگیرند، یا حداقل نحوه اجرای آن را تغییر دهند و از زیان‌های آن برای خود بکاهند. به زبان ساده‌تر، بازندگان اقتصادی و سیاسی مهم‌ترین عامل جلوگیری از اعمال سیاست‌های اصلاح اقتصادی هستند.

بحثم را با مثال حمایت دولت ایران از شرکت‌های دولتی باز می‌کنم. یکی از سیاست‌های بد که مضرات آن آنقدر روشن است که نیاز به توضیح ندارد، حمایت بی‌حدوحصر دولت از صنعت خودروسازی، و در صدر آنها ایران‌خودرو است. دولت با اعمال تعرفه، این صنعت را از رقابت تولیدکنندگان خارجی حفظ کرده است. با انواع وام‌ها و کمک‌های ارزی و پولی، آن را سرپا نگه داشته است. وقتی که به دلیل بحران اقتصادی، این صنعت با کاهش فروش مواجه است، بانک‌ها را وادار کرده است که به مردم وام خرید خودرو بدهند تا محصولات کم‌کیفیت این صنعت به فروش رود.

نتیجه این شده است که سال‌ها و دهه‌هاست که خودروهای بی‌کیفیت بازار ایران را اشغال کرده‌اند و علاوه بر صدمات مالی و جانی که به مردم وارد کرده‌اند، نقش بی‌بدیلی در آلودگی شهرهای بزرگ داشته‌اند.

توصیه اقتصاددانان به افزایش فشار رقابت به این صنعت تاکنون بی‌نتیجه یا کم‌نتیجه بوده است. گروه‌های دارای قدرت سیاسی، در صدر آنها دولت و مجلس از انجام اصلاحات طفره می‌روند. برای اینکه روشن شود تصمیم‌گیران رسمی تا چه حد در منافع ناشی از این سیاست مخرب دخیلند، کافی است مراجعه کنیم به مصاحبه چندی پیش مدیرعامل ایران‌خودرو با «تجارت فردا» که گفته بود هشت هزار نفر از 30 هزار کارکن در سایت ایران‌خودرو با امضای نمایندگان ادوار مختلف استخدام شده‌اند. منافع فردی و گروهی که مدیران دولتی و سیاستمداران از «دولتی» و انحصاری ماندن شرکتی مانند ایران‌خودرو دارند، به‌کرات ثبت شده است. همین منافع ریشه مخالفت مراکز رسمی تصمیم‌گیری مانند وزارت صنایع با اصلاحات اقتصادی در چنین شرکت‌هایی است.

از سوی دیگر، گروه‌های غیر‌متشکل زیادی هم هستند که از این سیاست سود می‌برند. قطعه‌سازان، کارگران و کارکنان، مدیران دولتی سازمان‌هایی که به نوعی با این صنعت در ارتباطند، همگی از ادامه وضع موجود سود می‌برند. هرگونه اصلاح اقتصادی در این صنعت با مخالفت شدید این گروه‌ها مواجه خواهد بود، مخالفتی که سیاستگذاران رسمی به هیچ‌‌وجه حاضر به برانگیختن آن نیستند.

در پرانتز بگویم که آنچه گفتم به این معنا نیست که هرگونه اعمال قدرت رسمی و غیررسمی از سوی گروه‌های متشکل و غیر‌متشکل، مخرب است و باعث‌وبانی ناکارآمدی اقتصادی. سیاست‌های مخرب زیادی بوده‌اند که با مخالفت گروه‌های رسمی و غیررسمی اجرا نشده‌اند. مثلاً اگر بنا بود تمامی قوانینی که در مورد منع واردات کالاها وجود دارد اجرا شود، بخش بزرگی از محصولات تکنولوژیک که باعث رفاه جامعه می‌شوند در ایران وجود نمی‌داشت. تقاضای مردم و عرضه قاچاق این کالاهاست که سیاست‌های مخرب رسمی دولت و مجلس را خنثی کرده است. ولی از آنجا که بحث به عدم اجرای سیاست اصلاحی اقتصادی مربوط است، این پرانتز را همین‌جا می‌بندم و به جای دیگر واگذار می‌کنم.

خلاصه بحث این است که نقشه حرکت اقتصادی با دخالت گروه‌های رسمی و غیررسمی متعددی تدوین می‌شود و زیان احتمالی که گروه‌ها از اصلاح سیاست‌ها می‌بینند تعیین‌کننده میزان همراهی آنها با سیاست‌هاست. در نتیجه اجرای سیاست‌هاست که سهم این گروه‌ها از منابع قدرت سیاسی و اقتصادی در آینده شکل می‌گیرد. همین می‌شود که گروه‌های صاحب قدرت سیاسی و اقتصادی منافع خود را حفظ می‌کنند و گاهی افزایش می‌دهند و راه را بر اصلاحات می‌بندند. حلقه بسته‌ای شکل می‌گیرد که تفسیر من است از «عدم توافق بر اصلاحات اقتصادی».

راه نجات احتمالی

آیا راهی به بیرون از این حلقه بسته وجود دارد؟ شاید.

مهم است بدانیم که منبع اختلاف بر سر اجرای اصلاحات، اختلاف منافع است نه بی‌خبری از نظرات دیگران. در نتیجه، توافق چیزی نیست که با گفت‌وگو حاصل شود. برخی عوامل می‌توانند منافع گروه‌های مختلف از سیاست‌های اصلاحی را متاثر کنند و شاید راه را برای اصلاحات باز کنند.

برخی تغییرات طبیعی در جوامع از جمله منابع تغییر در این حلقه بسته است. تغییرات تکنولوژیک از این جمله‌اند. امروزه پخش اطلاعات از صدماتی که حفظ انحصارات گروهی به تمامی جامعه می‌زنند، از همیشه آسان‌تر است. انحصار پخش اطلاعات از دست گروه‌های دارای قدرت سیاسی و ثروت اقتصادی خارج شده است و همگان از آن بهره دارند. بخشی از احساس بحرانی که همگان حس می‌کنند به این افزایش اطلاعات برمی‌گردد. پخش سریع و بدون انحصار اطلاعات سبب می‌شود که حفظ منافع گروهی با اتکا به سیاست‌های تخریبی از گذشته سخت‌تر باشد.

تغییرات تکنولوژیک همچنین اهمیت انحصار در بخش‌های سنتی را کم می‌کند و امکان کسب ثروت و درآمد را برای گروه‌هایی فراهم می‌کند که قبلاً در حاشیه بودند. هر‌‌چه گروه‌های بیشتری از مردم در تصمیم‌گیری دارای نظر و قدرت باشند، احتمال در انحصار‌گیری تصمیمات و در نتیجه اتخاذ تصمیمات مخرب کمتر می‌شود.

منبع دوم تغییر در این حلقه عواقب ناخواسته برخی سیاست‌هاست. گسترش آموزش عالی در قالب دانشگاه آزاد، از مهم‌ترین عواملی بود که تغییرات گسترده‌ای را در ساختار تاثیرگذاری منابع قدرت ایجاد کرده است. تنشی را که میان گروه‌های سیاسی بر سر کنترل مراکز آموزش عالی در ایران وجود داشت باید نشانه‌ای از اهمیت این سازمان‌ها در توزیع قدرت سیاسی و اقتصادی دانست. همچنین گسترش روابط با سایر کشورها و باز شدن بازارها می‌تواند برندگان و بازندگان جدیدی بیافریند که خود منشأ تغییرات سیاستگذاری شود.

دو منبع فوق، عواملی هستند که تصمیم‌گیران، هرچند می‌توانند بر آنها اثر بگذارند، نمی‌توانند کاملاً به عنوان متغیر سیاستگذاری به آنها نگاه کنند. تصمیم‌گیران می‌توانند با توجه به اهمیت آنها در تغییر زمین بازی، سعی در جهت‌دهی آنها کنند.

عواملی هستند که تصمیم‌گیران می‌توانند با توجه به آنها برنامه اصلاحات را طراحی و امکان توافق بر آنها را بیشتر کنند.

نخست، می‌دانیم که هر‌چه بر افراد و گروه‌هایی که صاحب قدرت سیاسی هستند و می‌توانند در مورد نحوه تصرف در اموال عمومی تصمیم بگیرند، کنترل درونی (از سوی حاکمیت) و بیرونی (از سوی مردم و رسانه‌ها) بیشتری اعمال شود، امکان اتخاذ تصمیمات اقتصادی بهتر بیشتر می‌شود. همچنین، هر‌چه گستره افراد و گروه‌هایی که در قدرت سیاسی دخیلند، بزرگ‌تر باشد، احتمال در انحصار گرفتن قدرت و اتخاذ سیاست‌های مضر به حال اکثر مردم کمتر می‌شود. در نتیجه برنامه‌های اصلاحی باید عناصری از کنترل بر صاحبان قدرت سیاسی و نیز افزایش نقش افراد و گروه‌های گسترده‌تری از نمایندگان گروه‌های مختلف در تصمیم‌گیری اقتصادی را در‌بر گیرند.

دوم، هر چه رانت اقتصادی قدرت سیاسی کمتر باشد، احتمال اینکه گروه‌های صاحب قدرت برای کسب آن به نزاع با هم برخیزند کمتر است. به عبارت دیگر، اگر دولت در تقسیم منابع کمتر دخیل باشد، امکان توافق بر سیاست‌های اقتصادی اصلاحی بیشتر می‌شود. در نتیجه کاهش نقش حاکمیت در تقسیم منابع هم باید جزئی قابل توجه از برنامه اصلاحات باشد تا توافق بر برنامه اصلاحات ساده‌تر ممکن باشد.

عامل سوم و بسیار مهم در تسهیل سیاستگذاری اصلاحات اقتصادی توجه به این نکته است که بازندگان اقتصادی مانع اصلاحات اقتصادی هستند و موفقیت اصلاحات به منافع آنان گره خورده است. در نتیجه، طراحی نحوه مواجهه با بازندگان اصلاحات، بخش اجتناب‌ناپذیر طراحی اصلاحات اقتصادی است.

این بازندگان را می‌توان در دو گروه دسته‌بندی کرد. گروهی از صاحبان قدرت عمومی مانند سیاستمداران و مدیران دولتی که به دلیل منافع شخصی مانع از اصلاحات می‌شوند. گروه دوم افراد غیر‌مرتبط با قدرت عمومی، مانند کارکنان و مردم عادی هستند که زندگی‌شان ممکن است به دلیل اصلاحات اقتصادی مختل شود. تاثیر احتمالی منفی اصلاحات اقتصادی بر زندگی مردم معمولی علاوه بر برانگیختن مخالفت این افراد، بهترین بهانه را به گروه اول می‌دهد که منافع خود را در پشت دلایلی مثل حمایت از افراد آسیب‌پذیر پنهان کنند.

سیاست‌های ناظر به این دو گروه متفاوت است. در مورد گروه اول، سیاست‌های مدیریتی و نیز روش‌های ضد‌فساد به کار گرفته می‌شود. در دنیای امروز مقصر دانستن مدیران زیردست در مشکلات امری پذیرفته‌شده نیست. اگر مدیران دولت به دلیل منافعی که مثلاً از شرکت‌های دولتی می‌برند، مانع از اصلاحات در آنجا می‌شوند، مسوولیت مستقیم آن با رئیس آنهاست. رسانه‌ها این قدرت و مسوولیت را دارند که این را به انحای مختلف به سیاستمداران و تصمیم‌گیران یادآوری کنند که شخص آنها مسوول مستقیم رفتار زیردستانشان هستند و کارشکنی زیردستان نتیجه عدم توانایی مدیریتی آنهاست.

اما سیاست‌های ناظر به جبران خسارت گروه دوم متفاوت است. نمی‌توان انتظار موفقیت سیاستی را داشت که زندگی گروه‌هایی از مردم را به‌شدت مختل می‌کند. انواع سیاست‌های حمایتی و جبرانی وجود دارند که همزمان با اصلاحات اقتصادی باید اجرا شوند تا از مختل شدن زندگی گروه‌های ضعیف جامعه جلوگیری شود.

نکته آخر این است که هرچند حلقه بسته موانع اصلاحات حلقه‌ای سخت و صلب نیست و امکان برون رفتن از آن وجود دارد، ولی این کار به سادگی انجام نمی‌شود و موفقیت در آن قطعی نیست. چه‌بسا که تلاش کارشناسان در پیدا کردن شکستی در این حلقه به سرانجام نرسد و اصلاحات اقتصادی هیچ‌وقت انجام نشود. این امکان منتفی نیست که اقتصاد ایران برای آینده قابل پیش‌بینی به حرکت کژدار و مریز خود ادامه دهد. وقتی که موضوعی بحرانی شود و فریاد همه را به آسمان بلند کند، گروه‌های ذی‌نفع کمی از قدرت نفوذ خود را از دست بدهند اصلاحاتی انجام می‌شود تا از بحران خارج شویم ولی بعد از خروج از اضطرار، دوباره به همان مسیر قبلی می‌افتیم و تکرار مکررات می‌کنیم. متاسفانه، تجربه تحولات اقتصادی ایران از ابتدای دهه 50 شمسی مویدی است بر این ادعا که اصلاحات بنیادی اقتصادی ممکن است هیچ‌وقت اجرا نشوند.

به نظر می‌رسد که توجه به این امکان ترسناک است که کارشناسانی را که سال‌ها در اقتصاد ایران کار کرده‌اند به هشدار دادن وادار کرده است. در این صورت هر کس که بخشی از قدرت رسمی یا غیررسمی را در اختیار دارد، مسوول پیش آمدن شرایط بحرانی است. هر فرد و گروه هم که قدرت بیشتری دارد، مسوولیت بیشتری در ایجاد بحران خواهد داشت، حتی اگر مستقیماً مسوول ایجاد بحران نباشد.

بحران اقتصادی نقطه تعادل مخربی است که رفتار بازیکنان اقتصاد رقمش می‌زنند. هیچ‌کس و هیچ گروهی به تنهایی در تشکیل آن نقش ندارد، و همزمان، همگان در شکل‌گیری آن دخیلند.