بهبود ناترازی
کارایی ابزار مشارکت عمومی-خصوصی در گفت‌وگو با پیام باقری
تعداد پروژه‌های نیمه‌تمام دولتی بسیار زیاد است و دولت توان تامین مالی آنها را ندارد. این ناتوانی سبب شده که اقتصاد ایران در بخش‌های مختلف با ناترازی مواجه شود و یکی از این ناترازی‌ها، ناترازی برق است. پیام باقری، عضو هیات نمایندگان اتاق تهران و نایب‌رئیس اتاق ایران می‌گوید با مدل مشارکت بخش خصوصی-عمومی می‌توان این ناترازی‌ها را حل کرد اما مشروط به اینکه دولت بخشی از اختیارات خود را به بخش خصوصی بدهد، زمین بازی را برای دولت فراهم کند و به جای نگاه از بالا به پایین و رقابت‌محور، بخش خصوصی را شریک خود بداند. باقری تاکید می‌کند که تنها در این شرایط است که می‌توان به حل مشکلات فعلی امید داشت. اما اگر چنین نشود، ناترازی در همه بخش‌ها تشدید می‌شود و با شرایط نامطلوبی مواجه می‌شویم. مشروح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید.
♦♦♦
شش سال قبل دولت لایحه مشارکت خصوصی-عمومی را به مجلس برد و اکنون زمزمه‌هایی درباره بررسی این لایحه شنیده می‌شود. از طرف دیگر دولت در سال‌های گذشته با انباشت پروژه‌های نیمه‌تمام مواجه است که خودش توان مالی اتمام آنها را ندارد. اگر قرار بر تصویب این لایحه باشد بخش خصوصی چه نکات و نظراتی درباره آن دارد؟
اولین نکته‌ای که باید درباره این لایحه عنوان کنم ضرورت بررسی و تصویب آن در مجلس است، به‌خصوص در شرایطی که دولت هم توان مالی اجرای پروژه‌های نیمه‌تمام را ندارد. از طرف دیگر، الگوی مشارکت خصوصی-عمومی به نوعی یک مسیر مطمئن برای توسعه فعالیت‌های زیرساختی کشور و استفاده از ظرفیت‌های بخش خصوصی است. این مدل، یک الگوی بین‌المللی است و حتی در دنیا مدل‌های مترقی‌تر آن هم مطرح است. بحث‌هایی مانند Public Private Social Partnerships. یعنی در کشورهای دیگر بخش اجتماع را هم به این زیست‌بوم ملحق کرده‌اند. در کشور ما هم در سال 1397 دو بار این لایحه به مجلس ارسال شد اما به دلایل مختلف تصویب نشده است. معتقدم مهم‌ترین نکته‌ای که در موضوع مشارکت‌های خصوصی و عمومی وجود دارد این است که مفهوم شراکت را مشخص و تبیین کنیم که بخش خصوصی در چه زیست‌بومی قرار است فعالیت کند. تا قبل از این رابطه دولت و بخش خصوصی، یک رابطه کارفرمایی و پیمانکاری و یک رابطه بالا به پایین بوده است. اما در مشارکت عمومی و خصوصی اصل بر مشارکت و هم‌ترازی است. یعنی شرکا در مرحله اول باید تعهدات خود را مشخص کنند آن هم در یک فضای برابر و هم‌تراز. یکی از نکات مهمی که سبب شده ما در بحث مشارکت میان دولت و بخش خصوصی تاکنون به نتایج درستی نرسیم این بوده که فرهنگ مشارکت در اذهان به‌خوبی جا نیفتاده است. این مشارکت در وهله اول باید منافع ملی را تامین کند و در مرحله دوم حق‌وحقوق دو طرف را.
شما دارید به مسئله مشارکت اشاره می‌کنید. تجربه بخش خصوصی از مشارکت با دولت و حضور در پروژه‌های مختلف چندان رضایت‌بخش نبوده است. این تجربه جدید باید چه ویژگی‌هایی داشته باشد؟
توفیق در لایحه مشارکت خصوصی و عمومی یک شرط مهم دارد و آن اینکه به آن به‌عنوان یک امر دوطرفه نگاه کنیم. اگر یک طرف ماجرا به تعهدات خود عمل کند و طرف دیگر عمل نکند، طبیعتاً دستاوردی حاصل نمی‌شود. در سنوات گذشته با توجه به اینکه نگاه درستی وجود نداشته، اعتماد و اطمینان لازم در بخش خصوصی شکل نگرفته است.
طبیعتاً بخش خصوصی یا سرمایه‌گذاران علاقه‌مند به ورود به سرمایه‌گذاری در بخش‌های زیربنایی و پروژه‌های نیمه‌تمام هستند و تمایل دارند که سرمایه و امکانات و نیروی انسانی خود را به میدان بیاورند. اما حتماً باید اطمینان حاصل کنند که در یک فضای اقتصادی توجیه‌پذیر و با مدل‌های اقتصادی توجیه‌پذیر مواجه هستند. در اینجا ما به ساختاری نیاز داریم که هر سرمایه‌گذاری که علاقه‌مند به مشارکت با دولت بود، اولاً مطمئن باشد که اصل سرمایه و عواید ناشی از این سرمایه‌گذاری تضمین شده است و بداند در یک فضای امن و نتیجه‌بخش سرمایه‌گذاری می‌کند. این اتفاق به مدل‌های اقتصادی برمی‌گردد که در این لایحه تعریف می‌کنیم. یکی از دلایل عدم موفقیت ما در دفعات قبل این بود که تعاریف و تعابیر به‌درستی شکل نگرفت.
دقیق‌تر توضیح می‌دهید که تجربه قبلی این همکاری‌ها و مشارکت‌ها چه ایراداتی داشت؟
اول اینکه بخش دولتی و عمومی خودش را شریک بخش خصوصی نمی‌دانست. دوم اینکه مدل‌های اقتصادی تضمین‌کننده برای بازگشت اصل و عواید سرمایه‌گذاری وجود نداشت. از همه اینها مهم‌تر، در مشارکت خصوصی و عمومی، دولت باید بخشی از اختیارات خود را به بخش خصوصی واگذار کند. این تعریف این‌گونه است که وقتی شراکت می‌کنید، حقوق همدیگر را محترم و معتبر می‌شناسید. در نتیجه طبیعی است که در این لایحه اگر قرار باشد که با یک نظام ساختارمند و فرآیندمحور درست مواجه باشیم و شکل آن درست انجام شود، دولت باید بخشی از اختیارات خود را به شریک خود که بخش خصوصی است واگذار کند. همکاری‌های قبلی به این دلیل نتیجه‌بخش نبوده که دولت اختیارات خود را واگذار نمی‌کرد. برای اجرای اصولی این لایحه، دولت باید شریک بخش خصوصی باشد نه رقیب آن. علاوه بر آن زمین بازی برای بخش خصوصی باید هموار باشد و اگر قرار است دیگر بخش‌های اقتصادی هم وارد پروژه‌ها شوند، فضا باید منصفانه باشد. باید یک الگوی اقتصادی توجیه‌پذیر ارائه داد و بخش خصوصی را مطمئن کرد که اصل سرمایه و عواید آن قابل بازگشت است. در کنار این نکات، دولت هم باید آماده واگذاری بخشی از اختیارات خود باشد. اگر این شرایط شکل بگیرد می‌توان خوش‌بین بود این لایحه به تحول جدی در پروژه‌های نیمه‌تمام و جدید کشور منجر شود.
به چند نکته اشاره کردید که مهم‌ترین آن این بود که چهارچوب‌های لازم برای اجرای این همکاری تاکنون وجود نداشته است. این یعنی این عدم همکاری تنها به دلیل خلأ قانونی نبوده است؟
دقیقاً همین است. معتقدم بخش مهمی از قوانین لازم که اکنون در کشور وجود دارد چهارچوب‌ها، موازین و قوانین محیطی را تعریف می‌کند که ما در آن محیط فعالیت کنیم. اما بعد از اینکه شما این قوانین را تعریف کردید، باید رویکردها و عملکردها هم مناسب آن قوانین باشد. اشاره کردم این مسئله به این برمی‌گردد که تغییر پارادایمی در رویکردهای خود ایجاد کنیم و نوع نگرش ما به این فعالیت واقعاً مشارکت باشد. تعریف مشارکت با قواعد قراردادی کارفرمایی و پیمانکاری بسیار متفاوت است. در فضای شراکت اولین نکته‌ای که وجود دارد انعطاف‌پذیری است. اگر در حوزه مشارکت عمومی و خصوصی انعطاف لازم وجود نداشته باشد و ساختارها بر اساس اصل مشارکت تعریف نشود، کار سخت می‌شود. الان در سازوکارهای دولتی در مقابل هر تغییری مقاومت وجود دارد و دلیل آن هم این است که دولت بیش از اندازه بزرگ شده است. در صورتی که اگر به اسناد و قوانین بالادستی مراجعه کنیم می‌بینیم که ماموریت دولت در جهت چابک‌سازی و کوچک شدن و خروج از تصدی‌گری بوده است اما شواهد و قرائن این را نشان نمی‌دهد. دولت بزرگ شده و علاقه‌مندی به تصدی‌گری در دولت و عدم خروج از اقتصاد و مداخله در اقتصاد باعث شده که ساختار بوروکراتیک شکل بگیرد. یکی از دلایل عدم موفقیت ما در مدل مشارکتی همین موضوع بوده است.
یعنی به گفته شما کل بدنه دولت باید این تغییر پارادایم را بپذیرد و به آن عمل کند.
دقیقاً همین‌طور است. چون مشارکت عمومی و خصوصی یک موضوع فرابخشی است و به یک دستگاه برنمی‌گردد. بخش‌های مختلفی در ارکان اقتصاد کشور درگیر مشارکت عمومی و خصوصی می‌شوند. اگر نظام و ساختار یکپارچه و فرآیندمحور تعریف نشود، سیستم همچنان بوروکرات باشد و نگاه بخشی و جزیره‌ای غالب باشد، که تاکنون این‌گونه بوده، این لایحه هم جواب نمی‌دهد. یکی از تجربیات ما در ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید به همین مسئله برمی‌گشت که آنجا هم توفیقی نداشتیم. ساختار بوروکرات و بخشی‌نگر و جزیره‌ای باعث می‌شود هر کسی از منظر خود به ماجرا نگاه کند و کار جلو نرود. یکی دیگر از نکاتی که باید به آن اشاره کنم این است که باید بر این مشارکت نظارت وجود داشته باشد. این نظارت هم باید فرابخشی باشد. یک نظارت جامع و مانع که فرآیند و سیستم‌ها را کنترل و پایش کند. چون مشارکت عمومی و خصوصی یک نظام فرآیندمحور است. این فراتر از یک دستگاه است. هر کسی هم به اندازه مسئولیت‌ها و وظایف خود باید پاسخگو باشد، چه بخش خصوصی و چه بخش عمومی. این محیط آن محیطی است که می‌توانیم انتظار داشته باشیم که نتیجه‌محور و نتیجه‌گرا باشد.
در پروژه‌ها و تجارب قبلی دولت هر بار نشان داده که نقش کنترل‌گری دارد و در پروژه‌های واگذارشده نقش رقیب را دارد. یک زمانی دولت این امکان را داشت که بخواهد تصدی‌گری کند اما الان به نظر می‌رسد همان‌گونه که شما گفتید تعداد پروژه‌های نیمه‌تمام و وضعیت ما در امور زیرساختی و برق و انرژی به چنان ناترازی رسیده که دولت ناگزیر است که پروژه‌ها را به بخش خصوصی بدهد. اکنون این مسئله یک انتخاب نیست، یک اجبار است.
من هم با شما موافقم که خروج دولت از اقتصاد، از انتخاب خارج شده و الان یک ضرورت و اضطرار است. دولت چاره‌ای ندارد جز اینکه به ظرفیت‌های بخش خصوصی تکیه کند. آن هم به دلایل مختلفی که همه می‌دانیم. الان منابع و درآمدهای لازم در دولت برای اتمام پروژه‌های نیمه‌تمام وجود ندارد. یا اساساً در بسیاری از بخش‌ها به سرمایه‌گذاری‌های جدید نیاز داریم. ما الان در بخش انرژی و برق با مشکل ناترازی مواجهیم و با دست فرمان فعلی این ناترازی‌ها سال‌به‌سال بیشتر هم می‌شود. این ناترازی با ورود سرمایه جدید حل می‌شود. در سال‌های گذشته تقاضای موجود در کشور افزایش یافته اما منابع لازم در اختیار نبوده که سرمایه‌گذاری جدید برای احداث نیروگاه‌ها و توسعه شبکه انتقال و توزیع اختصاص داده شود. بنابراین امروز به ناترازی رسیدیم. در بخش کشور که نگاه کنیم چه در بخش گاز، چه در بخش برق، چه در حوزه‌های زیرساختی دیگر مانند حمل‌ونقل و جاده و راه، دولت نیاز به سرمایه جدید دارد اما منابع لازم را در اختیار ندارد. در نتیجه جذب سرمایه چه داخلی و چه خارجی اجتناب‌ناپذیر شده است. اگر چنین نشود در چند سال آینده ناترازی‌ها بدتر از الان می‌شود. اینجا موضوع ورود بخش خصوصی اهمیت پیدا می‌کند.
بخش خصوصی توان و سرمایه لازم برای ورود به بحث‌هایی مانند ناترازی انرژی را دارد؟
بله، این توان وجود دارد. معتقدم ما در داخل کشور کمبود منابع نداریم. میزان نقدینگی کشور را ببینید. از طرف دیگر، بخش‌های زیرساختی کشور ما همه توجیه و جذابیت اقتصادی برای سرمایه‌گذاری را دارد. دولت تنها باید مواردی را که قبلاً عنوان کردم فراهم کند.
به بحث ناترازی انرژی اشاره کردید. مشکلی که روزانه همه ما با آن درگیریم و احتمالاً تابستان هم با بحران کمبود انرژی مواجهیم. فکر می‌کنید دولت با توجه به شرایط فعلی خود و ناترازی در بخش انرژی، به این نتیجه خواهد رسید که این بخش را به‌زودی به دست بخش خصوصی بسپارد؟ چقدر ناگزیر از انجام این کار است؟
ما اگر تمام بخش‌های اقتصاد کشور را بخواهیم از وضعیت فعلی خارج کنیم، شرط اصلی آن خروج دولت از فضای تصدی‌گری و مداخله و قیمت‌گذاری دستوری و تکلیفی در اقتصاد است. این یک نسخه کلی است. برق هم شامل همین نسخه می‌شود. یعنی اقتصاد باید مبتنی بر بستر عرضه و تقاضا باشد، محیط اقتصاد رقابتی، شفاف و پاسخگو باشد. بخش خصوصی به نظر من می‌تواند تکیه‌گاه و محور اصلی باشد. این موضوع مکرراً در اظهارات دولت هم شنیده می‌شود که باید به بخش خصوصی فضا داد. اما چرا این اتفاق رخ نمی‌دهد؟ جواب به همان لایه‌های بوروکراتیکی برمی‌گردد که در ساختار بزرگ دولت وجود دارد. در موضوع برق، سال‌های سال ما شاهد ورود و مداخله دستوری دولت در حوزه برق بوده‌ایم. ریشه این نگاه هم به مجلس هفتم و طرح تثبیت قیمت‌ها برمی‌گردد که تصمیم‌گیران در آن زمان فکر می‌کردند با تثبیت قیمت حامل‌های انرژی می‌توانند عدالت اجتماعی ایجاد کنند. آن زمان تکیه اصلی بر درآمدهای نفتی بود که می‌توانست چنین یارانه‌ای را در بخش انرژی پرداخت کند. اما الان نه دولت می‌تواند آن یارانه را بدهد و نه ما می‌توانیم در این فضای دولتی کار کنیم.
یعنی اگر دولت فضا را مساعد کند بخش خصوصی می‌تواند اکنون ناترازی برق را حل کند؟
بله، می‌تواند اما نه یکباره بلکه به صورت تدریجی. در تابستان گذشته ۱۷ هزار و ۵۰۰ مگاوات کسری برق داشتیم. این رقم تجمیع عدم سرمایه‌گذاری در سنوات گذشته است. حداقل در یک دهه گذشته باید سالانه پنج هزار مگاوات نیروی جدید وارد مدار می‌کردیم که نکردیم. اگر سرمایه جدید وارد این بخش نشود، این ناترازی افزایشی است. پس اولین کاری که درباره ناترازی برق باید انجام دهیم این است که این روند را متوقف کنیم. تاکید کنم که این موضوع هم موضوعی نیست که بلافاصله حل شود. چون این مشکل در یک فرآیند ایجاد شده و باید در یک فرآیند تدریجی هم این ناترازی را رفع کنیم. باید اول جلوی رشد ناترازی را بگیریم. برای این کار به یک تغییر رویکرد جدی نیاز داریم. این تغییر رویکرد سه گام اساسی دارد. گام اول اینکه اگر قرار است سرمایه‌گذار در بخش برق سرمایه‌گذاری کند -چه در تولید و چه در بهینه‌سازی آن- مالکیت سرمایه‌گذار نسبت به آن محصول باید به رسمیت شناخته شود. در گام دوم باید محیطی را فراهم کنیم که مالک آن انرژی این امکان را داشته باشد که محصول خود را بدون واسطه و بدون دخالت در اختیار مصرف‌کننده نهایی قرار دهد. منظور ما از مصرف‌کننده نهایی صنایع انرژی‌بر است که برق خارج از الگو مصرف می‌کنند. محیط عرضه این انرژی هم بورس است، یک بازار شفاف.
در گام سوم که گام بسیار مهمی است موضوع نظام‌های تنظیم‌گر و رگولاتورها قرار دارد. ما نیاز به یک نظام رگولاتوری شفاف، مستقل و پاسخگو داریم که بر محیط کار نظارت کند. چون موضوع برق موضوعی است که آثار اجتماعی دارد و آحاد مردم را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. اگر دولت این سه گام را در بخش برق بردارد، می‌توانیم خوش‌بین باشیم که سرمایه‌گذار هم وارد می‌شود. در اینجا می‌توانیم از مدل مشارکت بخش خصوصی و عمومی کمک بگیریم و سرمایه‌گذار را مطمئن کنیم که با یک مدل اقتصادی توجیه‌پذیر و در یک محیط اقتصادی امن می‌تواند فعالیت کند.
