مسیر دشوار
ابزار مشارکت عمومی-خصوصی چه ظرفیت‌هایی برای اقتصاد ایران فراهم می‌کند؟
اکنون بیش از 60 هزار پروژه نیمه‌تمام در کشور داریم و با توجه به تورم موجود، دولت برای اجرا و به پایان رساندن این پروژه‌ها به 800 تا 900 هزار میلیارد تومان منابع مالی نیاز دارد. اما مسئله این است که در شرایط کنونی اقتصاد، بودجه و درآمدهای دولتی کفاف تامین این هزینه‌ها را نمی‌دهد. نکته مهم این است که این پروژه‌ها جزو امور زیربنایی کشور است و دولت چاره‌ای جز تکمیل و بهره‌برداری آنها ندارد. پس راهکار چیست و در این شرایط چگونه می‌توان این مشکل را حل کرد؟
یکی از ابزارهای معمول و متعارف مورد استفاده در دنیا برای حل این مشکل، استفاده از «مشارکت عمومی-خصوصی» (Public-Private Partnership) است و دولت‌ها با کمک و سرمایه بخش خصوصی سرمایه لازم برای امور زیربنایی را تامین می‌کنند. در ایران هم این الگو در قالب یک لایحه در سال 97 به مجلس ارسال شده اما به دلیل انباشت قوانین، این لایحه شش سال است که در مجلس مانده و تصویب نشده است. با این حال، شرایط کنونی تزریق سرمایه بخش خصوصی به اقتصاد ایران را یک ضرورت کرده و با توجه به کاهش قابل توجه اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی، دولت باید با جدیت و دقت، مقدمات جذب سرمایه بخش خصوصی را فراهم کند.
در نوشتار حاضر مدل مشارکت خصوصی-عمومی و اجرای آن در کشورهای دیگر را بررسی می‌کنیم و به این سوال جواب می‌دهیم که بخش خصوصی برای مشارکت در پروژه‌های عمرانی و زیربنایی به چه الزاماتی نیاز دارد و اقتصاد باید به کدام سمت برود.
مدل مشارکت خصوصی-عمومی چیست؟
مشارکت خصوصی-عمومی که به انگلیسی Public-Private Partnership و به اختصار پی‌پی‌پی (PPP) خوانده می‌شود، نوعی رابطه قراردادی است که برای طراحی، ساخت یا بازسازی، تامین مالی یا بهره‌برداری یک دارایی یا ارائه خدمت عمومی بین دولت و بخش خصوصی منعقد می‌شود. این مدل در کشورهای در حال توسعه از یک طرف به کاهش شکاف سرمایه‌گذاری زیرساختی در اقتصاد منجر می‌شود و از طرف دیگر، امکان بهره‌برداری دولت از توان، سرمایه و تجربه بخش خصوصی را هم فراهم می‌کند.
این مدل مشارکت اقتصادی میان دولت و بخش خصوصی در کشورهای مختلف جهان اجرا شده و نتایج مطلوبی داشته است؛ مدلی که هم اقتصادهای توسعه‌یافته مانند کشورهای اروپای غربی از آن استفاده کرده‌اند و هم کشورهای در حال توسعه.
در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا در سال 2023 ارزش سرمایه‌گذاری با مشارکت بخش خصوصی در حوزه زیرساخت به 9 /2 میلیارد دلار رسید که دو برابر سال 2022 بوده است. اما رقم سرمایه‌گذاری در این مدل در جهان بسیار زیاد است. طبق گزارش بانک جهانی در سال‌های 1990 تا 2023 بیش از دو هزار و 200 پروژه زیرساختی با مشارکت بخش خصوصی در کشورهای در حال توسعه به ارزش حدود 800 میلیارد دلار اجرا شده است. هند، چین و برزیل از موفق‌ترین نمونه‌های اجرای این مدل مشارکت بوده‌اند اگرچه در برخی از کشورها هم به دلیل شرایط نامساعد اقتصادی یا نبود قانون درست، نتوانسته تاثیر بسیار زیادی بگذارد. اما این کشورها هم همچنان در حال اجرای این مدل هستند. برای مثال چین یکی از کشورهایی است که از این مدل استفاده کرده اما فقدان یک قانون مناسب و موثر در این کشور سبب شد در بخش‌های مختلف این کشور، رویه‌های متفاوت در پیش گرفته شود و این قانون برخلاف چند سال اول، به نتیجه مطلوب نرسد. اما این مدل در هند تاثیر بسیار زیادی داشته است. به نحوی که در سال 2006 در وزارت دارایی این کشور واحدی برای این مسئله تاسیس شد و هند بسیاری از پروژه‌های مهم خود را با کمک این مدل به نتیجه رساند.
ترکیه در همسایگی ما مثال بسیار خوبی از کشوری است که سال‌ها با استفاده از مدل مشارکت عمومی-خصوصی، پروژه‌های اقتصادی خود را پیش برد و موفق بود اما محیط نامطلوب اقتصادی در ترکیه در سال‌های اخیر و تاثیر منفی آن بر سرمایه‌گذاری یکی از موانع رشد این مدل در سال‌های اخیر بوده است. شاید از یک نظر بتوان ترکیه را به شکلی با ایران مقایسه کرد. در این کشور از سال 2000 به بعد محیط نامطلوب اقتصاد کلان و تاثیر منفی آن بر سرمایه‌گذاری یکی از موانع موفقیت پروژه‌های بخش خصوصی-عمومی بوده است. اما در سال‌های قبل این مدل مشارکتی توانست در ساخت و توسعه بزرگراه‌ها، فرودگاه، تاسیسات برق و پروژه‌های بخش بهداشت و درمان تاثیر بسزایی داشته باشد. از جمله پروژه‌هایی مانند سومین فرودگاه استانبول، پل سوم بسفر و پروژه تونل بزرگراه اوراسیا که از باارزش‌ترین پروژه‌های مشارکت عمومی-خصوصی است.
مشارکت عمومی-خصوصی در ایران
در ایران مسئله مشارکت بخش خصوصی با دولت مسئله جدیدی نیست. با این حال دولت در سال 97 سعی کرد از مدل مشارکت عمومی-خصوصی استفاده کند و آن را در قالب لایحه‌ای به مجلس ارسال کرد. اکنون شش سال از حضور این لایحه در مجلس می‌گذرد اما هنوز تصویب نشده است. شاید تا سال‌های قبل بودجه و درآمد نفتی دولت کفاف هزینه‌های جاری و عمرانی را می‌داد و دولت چندان نیازی به حضور بخش خصوصی در اقتصاد نداشت. اما در چند سال گذشته، درآمدهای دولتی افت قابل توجهی داشته است. از طرف دیگر حداقل 60 هزار پروژه نیمه‌تمام در اقتصاد ایران وجود دارد و آمارها می‌گوید با توجه به تورم فعلی به سرمایه 900 هزار میلیاردتومانی برای اتمام آنها نیاز است. اما مسئله این است که از یک طرف دولت منابع مالی برای اجرای این پروژه‌ها را ندارد و از طرف دیگر، بسیاری از ناترازی‌های امروز اقتصاد ایران با اتمام این پروژه‌ها حل می‌شود. شاید کشورهای جهان داوطلبانه به سراغ مدل مشارکت بخش خصوصی و عمومی رفته‌اند، یا ایران تاکنون ضرورت اجرای این مشارکت را حس نمی‌کرد، اما مشارکت با بخش خصوصی و راه دادن این بخش به اقتصاد، امروز دیگر یک انتخاب نیست. یک ضرورت است. دولت برای رفع ناترازی و تکمیل زیرساخت‌های مستهلک خود یا باید سراغ سرمایه خارجی برود یا سرمایه‌گذار بخش خصوصی داخلی. در نتیجه به نظر می‌رسد اگرچه ما در ایران با انباشت قوانین و مقررات مواجهیم، اما قانون‌گذار باید هرچه سریع‌تر به کمک دولت بیاید و این لایحه را بررسی و تصویب کند تا امکان مشارکت بخش خصوصی در پروژه‌های دولت در قالب یک قانون جامع فراهم شود.
علاوه بر اینکه دولت با کمک گرفتن و مشارکت با بخش خصوصی می‌تواند دانش و سرمایه و امکانات و تکنولوژی روز این بخش را هم به خدمت بگیرد تا بتواند خدمات زیربنایی مانند آب و برق و گاز و حمل‌ونقل را تامین کند. از طرف دیگر، مشارکت دولت در امور زیربنایی هم زمان اتمام این پروژه‌ها را کاهش می‌دهد و هزینه‌ها را. چون آمارها می‌گوید دولت اکنون کمتر از 30 درصد منابع لازم برای اتمام این طرح‌های نیمه‌تمام را در اختیار دارد و اگر بخواهد خودش آنها را به اتمام برساند، به ده‌ها سال زمان نیاز دارد. اما ناترازی‌های متعددی در اقتصاد ایران بروز و ظهور کرده و این هشدار را به دولت می‌دهد که برای تکمیل برخی از این پروژه‌ها زمان لازم را ندارد و باید عجله کند. واقعیت امر این است که بخش خصوصی می‌تواند در این شرایط کمک‌کننده و تسهیلگر باشد به شرط اینکه دولت الزامات لازم را رعایت کند.
الزامات اجرای قانون مشارکت خصوصی-عمومی
برای اجرا و موفقیت لایحه مشارکت عمومی-خصوصی تنها به قانون نیاز نداریم و صرف تصویب یک قانون در مجلس، نمی‌تواند مشکل را حل کند. همان‌گونه که تجربه چین و بیشتر از آن ترکیه به ما نشان داد. برای شکل‌گیری این مشارکت باید موارد زیر رعایت شود:
1- در قدم اول به یک قانون شفاف و منسجم نیاز داریم. قانونی که ابهام نداشته باشد و جای تفسیر باقی نگذارد. در این قانون، باید مشوق‌هایی برای بخش خصوصی در نظر گرفته شود و این بخش بداند اصل سرمایه و عواید آن مجدداً برمی‌گردد. از طرف دیگر، باید شفافیت در قوانین و مقررات وجود داشته باشد. یکی از مشکلات بخش خصوصی در ایران تغییر مداوم قوانین و رویه‌هاست. دولت باید این تضمین را به بخش خصوصی بدهد که قوانین و مقررات وضع‌شده دچار تغییرات آنی و ناگهانی نمی‌شود.
2- شرط دیگر این است که دولت باید به قوانین و مقرراتی که تصویب می‌شود پایبند باشد. علاوه بر این، این قانون تعهداتی را برای دولت و بخش خصوصی ایجاد می‌کند و دولت باید به آن تعهدات پایبند باشد. تجربه همکاری بخش خصوصی با دولت چندان تجربه رضایت‌بخشی نبوده است. دولت در ادوار و پروژه‌های مختلف به تعهدات خود عمل نکرده است؛ چه تعهدات مالی و چه غیرمالی. این قانون تنها در صورتی می‌تواند گره مشکل کنونی اقتصاد ما را باز کند، که دولت برخلاف رویه‌های پیشین به تعهدات خود پایبند باشد.
3- اما شاید بتوان گفت شرط مهم‌تر این است که فضای اقتصاد ایران باید امن و پیش‌بینی‌پذیر شود. تلاطمات اقتصادی فضای اقتصاد را برای فعالان بخش خصوصی غیرقابل پیش‌بینی کرده است. دولت باید چه در عرصه سیاسی و چه اقتصادی به سمتی برود که ناامنی‌ها کاهش پیدا کند و فضای مبهم اقتصادی شفاف شود. زمانی که از الزامات واگذاری پروژه‌های نیمه‌کاره به بخش خصوصی حرف می‌زنیم، به دو نکته مهم اشاره می‌کنیم. یکی پیش‌بینی‌پذیر بودن اقتصاد و دیگری کاهش تصدی‌گری بخش خصوصی. اما دولت به تجربه ثابت کرده که نه تمایلی به کوچک‌سازی و کاهش تصدی‌گری دارد و نه تنش‌های سیاسی، امکان پیش‌بینی‌پذیر بودن اقتصاد را فراهم می‌کند. دولت باید فضا را برای بخش خصوصی امن و پیش‌بینی‌پذیر کند و بخش خصوصی باید بداند که مثلاً در یک دوره پنج‌ساله با جهش نرخ ارز یا افزایش ناگهانی تورم مواجه نمی‌شود. اما زمانی که در کمتر از دو ماه نرخ ارز 20 درصد رشد می‌کند می‌توان برنامه‌ریزی کرد؟
4- شرط دیگر این است که دولت باید بخش خصوصی را به رسمیت بشناسد نه در شعار که در عمل. در پروژه‌های پیشین رابطه دولت و بخش خصوصی رابطه کارفرما و پیمانکار بود. اما در مدل جدید رابطه مشارکت مطرح است و دولت باید از نگاه قبلی فاصله بگیرد.
5- شرط دیگر، خروج دولت از بخش‌هایی از اقتصاد و کاهش تصدی‌گری دولتی است. یکی از مهم‌ترین مشکلات بخش خصوصی در اقتصاد ایران برای سرمایه‌گذاری این است که دولت همیشه رقیب این بخش بوده است. از طرف دیگر دولت در تمام امور اقتصادی مداخله می‌کند و این مداخله شکل‌های گوناگون دارد از قیمت‌گذاری دستوری گرفته تا تغییر مداوم قوانین و مقررات. این مسئله سبب شده که بخش خصوصی همیشه بازی را به دولت و بخش‌های شبه‌دولتی واگذار کند و کمتر تمایلی برای ورود در پروژه‌های مختلف داشته باشد. اما اگر بنا بر ورود بخش خصوصی و مشارکت با دولت است، دولت چاره‌ای ندارد جز اینکه بخشی از اختیارات خود را به بخش خصوصی واگذار کند و از رقابت با این بخش دست بردارد. دولت باید به جای رقابت، با بخش خصوصی همکاری کند و به جای تصدی‌گری، تسهیلگر فضای اقتصاد باشد. کشورهای توسعه‌یافته کشورهایی هستند که بخش خصوصی آنها توسعه‌یافته است. دولت‌ها در همه جای دنیا فضا را برای بخش خصوصی آماده و از آن بهره‌برداری می‌کنند.
6- شرط دیگر بهبود فضای کسب‌وکار و رفع موانع موجود برای فعالیت در اقتصاد است. طبق آخرین گزارش بانک جهانی از شاخص انجام کسب‌وکار (Doing Business) ایران رتبه سوم از آخر یعنی 127 را کسب کرده است و در چند سال گذشته، به‌رغم شعارها نه‌تنها رتبه فضای کسب‌وکار در ایران بهبود پیدا نکرده که بدتر هم شده است.
7- یکی از مهم‌ترین فاکتورها و شروط لازم برای انجام فعالیت‌های اقتصادی این است که نرخ تورم کنترل شود. چون در شرایط تورمی کنونی بخش خصوصی می‌تواند منابع خود را در بانک سرمایه‌گذاری کند و حداقل 30 درصد سود ببرد بدون آنکه مالیاتی بدهد یا درگیر مجوز و بوروکراسی دولتی شود و ریسکی را تحمل کند. در اقتصاد متورم امروز ایران دولت نمی‌تواند از بخش خصوصی بخواهد بدون کنترل تورم، وارد میدان شود و هم ریسک سرمایه‌گذاری را تحمل کند و هم سرمایه‌اش را از دست بدهد. پس یکی از شروط مهم این است که دولت بتواند تورم را کنترل کند.
8- از طرف دیگر دولت باید مشوق‌های مالی و غیرمالی را برای بخش خصوصی در نظر بگیرد. مشوق‌هایی مانند اعطای مجوز و کاهش زمان صدور مجوز تا کنترل تورم و بهبود محیط کسب‌وکار.
مسیر دشوار مشارکت با دولت
مخلص کلام این است که مشارکت بخش خصوصی-عمومی می‌تواند در پیشبرد پروژه‌های نیمه‌تمام و رشد و توسعه کشور موثر باشد. ورود بخش خصوصی به این عرصه می‌تواند به رشد و توسعه اقتصادی، بهبود اشتغال و افزایش تولdد ناخالص داخلی کمک کند. اما این مسئله به سادگی و با تصویب و ابلاغ یک قانون حل نمی‌شود. این مشارکت نیاز به پیش‌شرط‌ها و الزاماتی دارد که پیش از این هم بارها تکرار شده است.
منتها نکته مهمی که وجود دارد این است که در دفعات قبل تاکید بر این بود که دولت با عمل به این دستورات فضای اقتصاد را بهبود دهد اما این‌بار مسئله این است که دولت چاره‌ای جز این ندارد. منابع موجود دولت کفاف اجرای پروژه‌های بر زمین‌مانده را نمی‌دهد. ناترازی در بخش‌های مختلف بروز کرده و در حال افزایش است. آمارها نشان می‌دهد که ناترازی برق و گاز در سال آینده تشدید می‌شود، زیرساخت‌ها مستهلک شده و به زودی در بخش‌های دیگر هم درگیر ناترازی و مشکل می‌شویم. پس دولت چاره‌ای ندارد جز اینکه این الزامات را رعایت کند.
باید توجه کنیم که مشکل واگذاری پروژه‌های بخش دولتی به بخش خصوصی، تنها نبود قانون نیست. الزامات و زیرساخت‌های اجرای این قانون از اصل قانون مهم‌تر است. یکی از الزامات لازم وجود قانون شفاف و روشن است اما سایر الزامات هم باید فراهم شود.
الزاماتی مانند بهبود فضای کسب‌وکار مجموعه عواملی است که به بخش خصوصی اجازه بدهد که در آن فضا کار کند.
مسئله این است که بخش عمده‌ای از مشکلات اقتصادی ما، ریشه اقتصادی ندارد. باید آن ریشه‌ها را شناسایی و آنها را حل کرد. اگر تک‌بعدی به ماجرا نگاه کنیم و فکر کنیم با نوشتن یک قانون می‌توان مشارکت بخش خصوصی را جلب کرد، کاملاً اشتباه است. چون سایر عوامل موثر بر روندهای اقتصاد بسیار مهم است.
باید بسترهای لازم را برای سرمایه‌گذاری در کشور فراهم کرد و از آن حمایت کرد. ما تنها نیازمند یک قانون نیستیم بلکه نیازمند مجموعه‌ای از اقدامات و حمایت‌ها هستیم تا این قانون اجرایی شود. باید حاشیه سود بخش‌های غیرمولد کاهش پیدا کند و عمده منابع مالی به سمت بخش‌های مولد برود. این کار هم نیازمند الزاماتی است که اگر آن را رعایت نکنیم، حتی تصویب این قانون هم ما را به هدف اصلی نمی‌رساند.
سیاست‌گذار باید هم در مجلس و هم در دولت برای آماده‌سازی زیرساخت‌ها و تصویب این قانون سرعت عمل داشته باشد. چون مهم‌ترین نکته‌ای که در این میان وجود دارد بحث زمان است. واقعاً چرا قانونی با این اهمیت که در این شرایط مالی می‌تواند به دولت کمک کند، باید شش سال در مجلس بماند.
