فقر چندبعدی
افول رفاه اجتماعی و تحیر نظام رفاهی چگونه رقم خورد؟
وضعیت رفاه اجتماعی ایران در دهه اخیر به گواه آمار و اطلاعات رسمی، با روند نسبتاً سریعی رو به افول بوده است. عمده آمارهای کلان مرتبط با حوزه رفاه از جمله درآمد سرانه، تورم و فقر این موضوع را تایید می‌کنند که در ادامه به برخی از آنها پرداخته می‌شود. در مورد سال 1401 عمده آمارهای مرتبط به صورت رسمی منتشر نشده است اما شواهد کلی از جمله در حوزه تورم و بازار ارز (که در این سال‌ها پیش‌نگر تورم و رشد اقتصادی بوده است) حکایت از تشدید وضعیت سقوط رفاه اجتماعی بعد از حدود یک سال وضعیت نسبتاً باثبات در این حوزه دارد. در ادامه ابتدا به وضعیت کلان رفاه اجتماعی پرداخته می‌شود و سپس سیاست‌های اتخاذشده و چشم‌انداز به‌طور اجتماعی مورد بررسی قرار می‌گیرد.
درآمد سرانه
طی سال‌های 1390 تا 1399 هر ایرانی به‌طور متوسط یک‌سوم از درآمد خود را از دست داده است. درآمد سرانه به قیمت‌های سال 1390 از حدود هفت میلیون تومان به حدود 8 /4 میلیون تومان در سال 1399 کاهش یافته است. رشد اقتصادی سال 1400 حدود 4 /4 درصد و رشد اقتصادی سال 1401 حدود سه درصد برآورد می‌شود. رشد اقتصادی طی این دو سال از روند رشد بلندمدت ایران تا قبل از دهه 90 (حدود پنج درصد) کمتر و از رشد بلندمدت مورد انتظار حال حاضر (حدود دو درصد) بالاتر است. با این حال این ارقام را نباید به معنای افزایش درآمد سرانه در نظر گرفت چرا که در سال‌هایی که با جهش ارزی مواجه هستیم (مثل سال‌های 91، 92 و 97) رشد درآمد ملی بسیار کمتر از رشد اقتصادی است (به واسطه بدتر شدن وضعیت رابطه مبادله بازرگانی با خارج و تاثیر آن بر درآمد ملی) و از سوی دیگر جمعیت هم رشد داشته است. به عبارت دیگر در حالت خوش‌بینانه احتمالاً درآمد سرانه سال 1401 نزدیک به درآمد سرانه سال 1399 و همچنان یک‌سوم سال 1390 باید در نظر گرفته شود. از سوی دیگر توزیع درآمد نیز در این زمینه بسیار حائز اهمیت است. به عبارت دیگر ممکن است برخی خانوارها بیشتر و برخی خانوارها کمتر از این وضعیت کاهش درآمد متضرر شده باشند.
فقر
اگر فقر کمتر از میزان مورد نیاز برای تامین حداقل مواد خوراکی لازم (سرانه 2100 کیلوکالری در روز) و سایر هزینه‌های ضروری و اولیه زندگی در نظر گرفته شود، نرخ فقر طی سال‌های 1390 تا 1399 از حدود 19 درصد به 5 /30 درصد افزایش یافته است. به عبارت دیگر طی این مدت حدود 11 میلیون نفر به جمعیت فقر اضافه شده و از 6 /14 میلیون نفر به 6 /25 میلیون نفر رسیده است. به عبارت دیگر حدود یک‌سوم جمعیت زیر خط فقر مطلق هستند. وضعیت فقر در سال 1400 نسبت به 1399 با توجه به تبعات ناشی از پایان کرونا باثبات مانده است اما با توجه به شرایط تورمی و به‌خصوص تورم بالاتر مواد غذایی در سال 1401 به نظر می‌رسد نرخ فقر رکورد جدیدی را در این سال ثبت خواهد کرد.
تغذیه
بانک جهانی با همکاری سازمان بهداشت جهانی کف مواد خوراکی و تغذیه مورد نیاز هر نفر بالغ را معادل 2100 کیلوکالری در روز تعیین کرده است. به عبارت دیگر کسی که این حداقل را نتواند تامین کند با سوءتغذیه مواجه است. در صورتی که این معیار در نظر گرفته شود، آمارهای هزینه-درآمد مرکز آمار ایران که از گردآوری اطلاعات 45 هزار خانوار نمونه ایرانی به دست می‌آید نشان می‌دهد که میانه کالری سرانه دریافتی ایران از سال 1397 کمتر از این میزان است. به عبارت دیگر از این سال به بعد بیش از نصف جمعیت این میزان کالری را تامین نکرده‌اند. در سال 1400 حدود 57 درصد جمعیت مصرف مواد خوراکی‌شان به نحوی بوده است که کمتر از 2100 کیلوکالری روزانه را تامین کرده‌اند. فارغ از اینکه دلیل این موضوع چیست (که البته با توجه به نرخ فقر احتمالاً بخش عمده آن ناشی از فقر گسترده است)، این آمار نشان می‌دهد که بحران تغذیه یک مشکل جدی است و لازم است در سیاستگذاری‌ها به عنوان یک اولویت در نظر گرفته شود.
کودکان
همان‌طور که اشاره شد فقر و سوءتغذیه دو مشکل مهم رفاه اجتماعی است. در این میان کودکان بیشترین آسیب‌پذیری را از این وضعیت دارند. آمارها نشان می‌دهد، در حال حاضر حدود هشت میلیون کودک عضو خانوارهای دارای فقر مطلق هستند که حدود پنج میلیون نفر آنها زیر 12 سال سن دارند. همچنین حدود 5 /14 میلیون کودک عضو خانوارهایی هستند که حداقل کالری را تامین نمی‌کنند و با مشکل تغذیه مواجه هستند. از این تعداد حدود 5 /9 میلیون نفر آنها زیر 12 سال سن دارند. بر اساس آمارهای کودکان بازمانده از تحصیل آموزش و پرورش نیز در سال 1400 حدود 950 هزار کودک در سن تحصیل در مدرسه ثبت‌نام نشده‌اند که حدود شش درصد کودکان در سن تحصیل را شامل می‌شود. آسیب‌های ناشی از فقر درآمدی، آموزشی و سوءتغذیه برای کودکان غیرقابل جبران است و می‌تواند علاوه بر خسارات انسانی، تبعات بلندمدت برای بازار کار، تولید و بهره‌وری، نظام سلامت و نظام رفاهی داشته باشد.
ارزیابی سیاست‌ها
در سال 1401 سیاست‌های اقتصادی و رفاهی تناسبی با وضعیت رفاه اجتماعی نداشته است. از یک طرف در حوزه اقتصاد به نظر می‌رسد توان دولت بیش از هر چیز معطوف به بودجه و نحوه اداره امور جاری کشور شده و سیاست‌های فعال مدیریت اقتصاد کلان در حاشیه قرار گرفته است. به نحوی که به‌خصوص شرایط تورمی و عوامل موثر بر آن از جمله شرایط بازار ارز رو به وخامت گذاشته است. این موضوع از طریق تاثیر بر سرمایه‌گذاری و تولید و در نهایت درآمد سرانه و نیز بدتر شدن توزیع درآمد در نهایت وضعیت فقر را تشدید خواهد کرد. به‌خصوص آنکه تورم مواد خوراکی از تورم کل فزونی گرفته و این موضوع بیش از پیش مشکل فقر و سوءتغذیه را تشدید خواهد کرد.
سیاست‌های حوزه رفاه اجتماعی نیز تناسبی با شرایط کشور نداشته و به نظر می‌رسد نوعی سردرگمی و فقدان انگیزه در این حوزه مشاهده می‌شود. از جمله مهم‌ترین سیاست‌ها در حوزه افزایش 57 درصد حداقل دستمزد در سال 1401 و حذف ارز ترجیحی بوده است. سیاست اول را می‌توان از منظر رفاه اجتماعی تا حدی سیاستی درست که بد اجرا شده است در نظر گرفت. آمارها نشان می‌دهد که برخلاف انتقادهای وارد بر آن تعداد بیمه‌شدگان تامین اجتماعی را کاهش نداده است. به عبارت دیگر به بیکاری گسترده منجر نشده است (اگر نگوییم بر آن تاثیر نداشته است). از آنجا که بیش از 60 درصد نیروی کار در بخش غیررسمی فعال هستند ابعاد اثرگذاری این سیاست بر رفاه اجتماعی محدود به جمعیت شاغل در بخش رسمی است. در مورد نتایج حاصل از سیاست حذف ارز ترجیحی، اگرچه مطالعه مشخصی برای ابعاد و اثرات آن منتشر نشده است، به نظر می‌رسد با توجه به بازگشت به عقب دولت برای تثبیت نرخ ارز، در مجموع ناموفق بوده است. می‌توان انتظار داشت که بخشی از پیشی گرفتن تورم خوراکی از تورم کل ناشی از اجرای این سیاست باشد که برای موضوع فقر و سوءتغذیه کلیدی است. در مجموع به نظر می‌رسد در شرایطی که موج تورمی در حال اوج گرفتن به نظر می‌رسد و سیگنال‌های مناسبی از وضعیت فقر با توجه به شرایط بی‌ثبات اقتصاد کلان دریافت نمی‌شود، سیاستگذار بیشتر نظاره‌گر و متحیر از تحولات است و نوعی استیصال در سیاستگذاری ملاحظه می‌شود.
پیشنهادها
1- بحران سوءتغذیه ناشی از کاهش قدرت خرید خانوارها یکی از مهم‌ترین مشکلات حوزه رفاهی است که جدا از وظیفه انسانی و اخلاقی دولت برای رسیدگی به آن، از منظر بار مالی آتی آن برای سیستم بهداشت و درمان و نظام رفاهی باید مورد توجه قرار گیرد. اگرچه رفع ریشه‌ای این مشکل نیازمند رشد مستمر اقتصادی است، نمی‌توان در کوتاه‌مدت نیز دست‌کم برای بعضی از گروه‌های جمعیتی نظیر کودکان به آن بی‌تفاوت بود چرا که تبعات اقتصادی و اجتماعی بلندمدت به دنبال داشته و خود به کاهش ظرفیت‌های رشد اقتصادی در آینده منجر می‌شود. در این مورد دو پیشنهاد زیر ارائه می‌شود:
الف- حمایت تغذیه‌ای از کودکان مدارس و خانه‌های بهداشت که دارای تمرکز فقر بالا هستند، در دستور کار قرار گیرد. این موضوع قبلاً از سوی وزارت رفاه با همکاری آموزش و پرورش اجرایی شده است و طی آن با اطلاعات مدارس که از آموزش و پرورش گرفته می‌شود و اطلاعات پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان وزارت رفاه، مدارس با تمرکز فقر بالا (بالای 50 یا 75 درصد بسته به بودجه در دسترس) شناسایی و از همه کودکان آن مدارس حمایت تغذیه‌ای صورت می‌گیرد. این موضوع می‌تواند برای خانه‌های بهداشت نیز اجرا شود. علاوه بر این، نهادهای حمایتی به‌طور هدفمند خانوارهای کودکان این مدارس را مورد بررسی قرار داده و برنامه‌های حمایتی و توانمندسازی خود را به آنها ارائه می‌کنند. همچنین با توجه به حساسیت همزمان موضوع کودک، آموزش و تغذیه که در این طرح پیگیری می‌شود، احتمال استقبال و مشارکت خیریه‌ها و دیگر سازمان‌های مردم‌نهاد برای زیر پوشش قرار دادن مدارس مورد نظر آنها (که قبلاً فهرست آنها مشخص شده است) زیاد است. این پوشش می‌تواند شامل حمایت‌های آموزشی، کمک‌آموزشی، رفاهی، فرهنگی و... باشد. به‌طور خلاصه این طرح دارای مزیت‌های زیر است:
1- با توجه به مشکلات بودجه‌ای موجود، بحران سوءتغذیه را به صورت هدفمند مورد رسیدگی قرار می‌دهد. 2- کودک‌محور است و به ممانعت از بین‌نسلی شدن فقر کمک می‌کند. 3- معطوف به آموزش است و می‌تواند به کاهش تبعیض آموزشی کمک کند. 4- به کاهش بازماندگی از تحصیل که عموماً به مدارس با تمرکز فقر بالا مربوط است کمک می‌کند. 5- به واسطه کودک، آموزش و تغذیه‌محور بودن طرح، حمایت از آن برای خیریه‌ها و شرکت‌ها و نهادهای غیردولتی که دارای مسوولیت اجتماعی هستند، محتمل است.
ب- با توجه به وابستگی قابل توجه کالاهای اساسی که بخش مهمی از تغذیه خانوارهای ایرانی را تشکیل می‌دهند، به واردات و افزایش‌های قابل توجه نرخ ارز، تشدید سوءتغذیه و حذف بیش از پیش مواد مغذی از سبد خانوارها یک نگرانی واقعی است که باید مورد توجه دولت قرار گیرد. طی کمتر از سه ماه اخیر حدود 50 درصد به نرخ ارز اضافه شده است. آیا قرار است که نرخ ارز تخصیصی به واردات کالاهای اساسی مردم را متناسب با همین نرخ‌ها افزایش دهد؟ آیا نرخ ارز بیش از این افزایش می‌یابد؟ آیا دولت توان مدیریت بازار ارز در محدوده معقول که مردم توان مدیریت سبد خود (دست‌کم در کالاهای اساسی) را داشته باشند، دارد؟
این پرسش‌ها و نظایر آن سوالات سختی است که لازم است دولت جوابی برای آنها داشته باشد و متناسب با آن تصمیمات مقتضی را بگیرد. چیزی که مشخص است آن است که نمی‌توان سبد مصرفی خانوارها را با نوسانات بازار ارز گره زد چراکه محدوده نوسان آن خارج از توان تحمل مردم است. در صورتی که دولت چشم‌انداز بازار ارز در سال 1402 را مشابه وضعیت سال 1401 در نظر بگیرد (که شاید خوش‌بینانه باشد)، لازم است برای تضمین دسترسی خانوارها به کالاهای اساسی اقدام جدی صورت گیرد. در این شرایط (که متفاوت از شرایط جنگی نیست) سهمیه‌بندی و ارائه کوپن کالاهای اساسی می‌تواند گزینه قابل بررسی باشد. به‌طور کلی لایحه بودجه سال 1402 نسبت به این موضوع ساکت است و پیشنهاد می‌شود حتماً در مرحله تصویب در مجلس این موضوع تعیین تکلیف شود.
2- در سال 1401 طرحی با عنوان طرح مقابله با فقر مطلق آغاز شد که طی آن خیریه‌ها افراد دارای فقر شدید را از طریق پنجره واحد حمایت اجتماعی وزارت رفاه (حامی) معرفی می‌کردند و این وزارت افراد تاییدشده را با توجه به اطلاعات پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان به کمیته امداد و بهزیستی برای بررسی تکمیلی، حمایت و توانمندسازی ارجاع می‌داد. با توجه به گروه هدف این برنامه و بحرانی بودن شرایط آنها که عمدتاً از مناطق محروم کشور هستند و بررسی‌های اولیه نشان می‌دهد شرایطشان از افراد تحت پوشش فعلی نهادهای حمایتی نیز وخیم‌تر است، بهتر بود دولت این موضوع را در لایحه بودجه تعیین تکلیف می‌کرد. در حال حاضر حدود 495 هزار خانوار (نزدیک دو میلیون نفر) از سوی خیریه‌ها و گروه‌های مردمی در این سامانه ثبت شده‌اند که بر اساس آزمون وسع وزارت رفاه، دست‌کم 200هزار خانوار (نزدیک 800 هزار نفر) آنها دارای فقر شدید هستند. پیشنهاد می‌شود در راستای رفع هدفمند فقر مطلق و حمایت از خانوارهای دارای فقر شدید، این موضوع در قانون بودجه 1402 مورد توجه قرار گیرد. ضمن آنکه اجرای کامل این طرح می‌تواند ایجاد پنجره واحد رفاه اجتماعی را که همواره از آمال نظام رفاهی بوده است محقق کند.
3- یکی از چالش‌هایی که در سال 1401 رخ داد تفاوت رشد دستمزد کارکنان دولت و شاغلان بخش غیردولتی (عمدتاً کارگران) بود. این موضوع توازن دستمزد کارکنان رسمی و پیمانی و شاغلان قراردادی را به هم ریخت و در نهایت دولت را مجبور به افزایش دستمزد کارکنان خود در نیمه دوم سال کرد. با توجه به اینکه در حال حاضر رویه‌های تعیین این دو نوع دستمزد جداگانه تعریف شده و دستمزد کارکنان دولت در بودجه و دستمزد شاغلان (و بخشی از بازنشستگان) در شورای عالی کار تعیین می‌شود، پیشنهاد می‌شود برای اجتناب از مشکلات مشابه سال قبل، سازوکاری برای هماهنگی این افزایش‌ها میان دولت و مجلس صورت گیرد. دست‌کم تعیین همزمان این دو نوع افزایش می‌تواند مورد توجه قرار گیرد.
4- پیشنهاد می‌شود به منظور ساماندهی هزینه‌کرد بودجه‌های محرومیت‌زدایی، هماهنگی دستگاه‌ها و نهادهای مرتبط و تخصیص منابع با توجه به نیازهای واقعی مناطق محروم، ایجاد «پایگاه اطلاعات بهره‌مندی ایرانیان» که در سال 1401 در قانون بودجه درج شد در سال 1402 نیز مورد توجه قرار گیرد. مطالعات مربوط به این سامانه در دولت دوازدهم و به منظور ایجاد سازوکاری برای مقابله با فقر چندبعدی (فقر آموزش، بهداشت، ارتباطات، حمل‌ونقل، انرژی و نظایر آن) با همکاری مراجع علمی و بین‌المللی انجام شده و ظرفیت‌های انسانی و فنی لازم برای آن در وزارت رفاه ایجاد شده است. ایجاد این سامانه می‌تواند به عنوان یک مکمل برای پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان که فقر درآمدی را به تفکیک کد ملی و خانوار رصد می‌کند، رصد فقر چندبعدی را به تفکیک کدهای پستی و مناطق جغرافیایی ممکن کرده و تحولی در تخصیص و کارایی بودجه‌های محرومیت‌زدایی ایجاد کند. از این رو پیشنهاد می‌شود پیشنهاد مربوط به این سامانه که در قانون بودجه سال 1401 آمده بود، در قانون بودجه سال 1402 نیز تصویب شود.
