پایان تلخ یک تلخی بی‌پایان

نام «گروه ویژه اقدام مالی» طی چند سال اخیر بسیار شنیده شده و این عبارت از یک عبارت فنی که پیش از این در کلاس‌ها و جلسات تخصصی در خصوص آن صحبت می‌شد به رسانه‌ها راه پیدا کرد و به دغدغه روزمره برخی از مردم تبدیل شد. هدف از این نوشتار، تحلیل یا آسیب‌شناسی آنچه در پرونده مربوط به تعاملات ایران و گروه ویژه اقدام مالی رخ داد نیست که البته پرداختن به این موضوعات نیز بسیار ضروری است و می‌تواند در طولانی‌مدت به منافع ملی کمک شایانی کند؛ لیکن یک بخش مهم از وقایعی از این دست که اغلب در تحلیل‌ها گم می‌شود، وجود یک تصویر کامل از آنچه رخ داده است و هدف از این نوشتار تلاش در همین راستاست.

آغاز راه

داستان تعامل جدی ایران با گروه ویژه اقدام مالی از ژوئن 2016 آغاز می‌شود. در بیانیه 24 ژوئن 12016، گروه ویژه اقدام مالی خبر داد که یک برنامه اقدام -برای رفع آنچه آن گروه، نقایص استراتژیک مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم ایران خواند- به این کشور ارائه داده که مورد تایید ایران نیز قرار گرفته و ایران تصمیم گرفته برای اجرای آن از کمک‌های فنی بهره ببرد. گروه ویژه اقدام مالی اعلام کرد که اقدامات تقابلی علیه ایران را به مدت 12 ماه تعلیق می‌کند تا پیشرفت ایران در اجرای برنامه اقدام را تحت پایش قرار دهد و در صورتی که ایران در انتهای این دوره پیشرفت کافی نداشته باشد، گام‌های بعدی در نظر گرفته خواهد شد. همچنین این گروه تاکید کرد که تا پایان اجرای برنامه اقدام، نام ایران در فهرست عمومی باقی می‌ماند و نسبت به ریسک تامین مالی تروریسم نشات‌گرفته از ایران، ابراز نگرانی کرد و در ادامه از کشورها خواست از موسسات مالی خود بخواهند در روابط کسب‌وکار و تراکنش‌ها با اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی، مطابق توصیه 19، دقت ویژه و مضاعف اعمال کنند.

چند نکته در خصوص این بیانیه قابل طرح است:

1- به نظر می‌رسد تعلیق رخ‌داده صرفاً به دلیل تعهد ارائه‌شده و قبل از برداشتن گام‌های عملیاتی برای اجرای برنامه اقدام رخ داده بود.

2- با اینکه برنامه اقدام مهلت 18ماهه داشت، مدت 12 ماه برای راستی‌آزمایی آن و تجدید نظر در تصمیم گروه ویژه در نظر گرفته شد.

3- گروه ویژه در بخشی از پاراگراف دوم، تنها نسبت به ریسک آنچه مربوط به تامین مالی تروریسم خواند ابراز نگرانی کرد و نامی از پولشویی در این بخش نیاورد.

4- یکی از بحث‌هایی که امروز وجود دارد این است که آیا بیانیه‌های گروه ویژه اقدام مالی تعاملات اشخاص حقیقی ایرانی را نیز می‌تواند متاثر کند یا خیر که در این بیانیه به آن اشاره شده بود.

بیانیه‌های بعدی در 21 اکتبر 22016 و 24 فوریه 32017 صادر شد و با توجه به نزدیکی زمانی آن با بیانیه اصلی، متن بیانیه تغییری نداشت. سرانجام مهلت یک ساله فرارسید و در 23 ژوئن 42017 این گروه اعلام کرد که با توجه به اراده سیاسی نمایش داده‌شده و گام‌های مرتبطی که ایران در راستای برنامه اقدام خود برداشته است، به تعلیق اقدامات تقابلی ادامه خواهد داد، پیشرفت ایران در اجرای برنامه اقدام را تحت نظر داشته و گام‌های بعدی را تعیین خواهد کرد. بخش دوم بیانیه از جمله آنکه ایران کماکان در فهرست عمومی باقی خواهد ماند و موسسات مالی کشورها باید دقت ویژه و مضاعف اعمال کنند، عیناً تکرار بیانیه ژوئن 2016 بود.

بیانیه بعدی برخلاف روال همیشه که اکتبر هر سال صادر می‌شود، در 3 نوامبر 52017 صادر شد. از جمله نکات جدید این بیانیه این بود که گروه ویژه اعلام کرد مهلت اجرای برنامه اقدام در تاریخ 31 ژانویه 2018 پایان می‌یابد و از ایران خواست به سرعت اصلاحات را اعمال کند تا اطمینان حاصل شود برنامه اقدام به صورت کامل و دقیق اجرا می‌شود.

اجلاس فوریه 2018 گروه ویژه اقدام مالی در اصل اولین اجلاس برگزار‌شده پس از انقضای مهلت برنامه اقدام ایران بود و بیانیه آن نیز در 23 فوریه 62018 صادر شد. در این بیانیه به اقدامات مثبت ایران از جمله در زمینه استقرار نظام اظهار وجه نقد (در مبادی ارزی) و همچنین پیش‌نویس اصلاحات برای اعمال در قوانین مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم اشاره شد. لیکن همزمان اعلام شد که از نظر آن گروه، اکثر آیتم‌های برنامه اقدام ناقص هستند و در ادامه 9 مورد از آنها ذکر شد.

موارد اشاره‌شده شامل:

1- حذف استثنائات در جرم‌انگاری تامین مالی تروریسم،

2- شناسایی و مسدود کردن دارایی‌های تروریست‌ها طبق قطعنامه‌های مرتبط شورای امنیت سازمان ملل متحد،

3- وجود یک نظام اعمال دقت ویژه کافی و اجرایی در مورد مشتریان،

 4- اطمینان از استقلال کامل واحد اطلاعات مالی و الزام ارائه گزارش‌های عملیات مشکوک برای تراکنش‌هایی که اقدام به انجام آن شده است،

 5- نشان دادن اینکه چگونه مقامات ذی‌ربط، ارائه‌دهندگان خدمات مربوط به نقل و انتقال پول را که مجوز ندارند شناسایی کرده و آنها را مجازات می‌کنند،

6- تصویب و اجرای کنوانسیون‌های پالرمو (مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی) و مبارزه با تامین مالی تروریسم و تشریح توانایی ایران برای ارائه معاضدت‌های قضایی،

7- اطمینان از اینکه موسسات مالی بررسی می‌کنند که نقل و انتقالات الکترونیکی حاوی اطلاعات کامل فرستنده و ذی‌نفع باشند،

8- در نظر گرفتن گستره بیشتر مجازات‌ها برای نقض جرائم مربوط به پولشویی، و در نهایت

 9- اطمینان از وجود رویه‌ها و مقررات کافی برای توقیف اموال دارای ارزش معادل.

گروه ویژه اقدام مالی در این بیانیه اشاره کرد با توجه به اینکه قوانین مربوطه در مجلس در دست بررسی است، مجدداً تعلیق از اقدامات تقابلی را تمدید می‌کند و بسته به پیشرفت ایران در تکمیل برنامه اقدام، در ژوئن 2018 در خصوص گام‌های بعدی تصمیم می‌گیرد.

در 29 ژوئن 72018 یعنی دو سال بعد از شروع تعامل ایران با گروه ویژه اقدام مالی، گروه ویژه ضمن تکرار بخش‌های زیادی از بیانیه قبلی، نسبت به آنچه قصور ایران از اجرای برنامه اقدام برای رفع نقایص استراتژیک مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم نامید، ابراز ناامیدی و اشاره کرد با توجه به تلاش مستمر دولت ایران برای نهایی کردن و تصویب قوانین مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم، تعلیق اقدامات تقابلی را تمدید می‌کند؛ لیکن اشاره کرد که انتظار دارد ایران تا اکتبر 2018 اصلاحات قانون مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم را اجرایی کرده و دو کنوانسیون پالرمو و مبارزه با تامین مالی تروریسم را در تطابق کامل با استانداردها تصویب کند. این برای اولین بار بود که گروه ویژه، بر این دو کنوانسیون و عبارت «تطبیق با استانداردها» تاکید می‌کرد.

در 19 اکتبر 82018 تایید شد که ایران اصلاحات را در قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم خود اعمال کرده و قانون اصلاح قانون مبارزه با پولشویی و لوایح پیوستن به دو کنوانسیون نیز در مجلس به تصویب رسیده است. این گروه اعلام کرد ضمن نظرداشت به این پیشرفت‌ها، طبق رویه جاری برای سایر کشورها، تنها می‌تواند قوانینی را که نهایی و اجرایی شده‌اند در نظر بگیرد. این گروه ادامه داد که هنگامی که سایر قوانین نیز کاملاً اجرایی شوند، گروه ویژه تمامی این قوانین را بررسی خواهد کرد تا مشخص شود آیا مفاد آنها، نکات اشاره‌شده در برنامه اقدام را، طبق توصیه‌های این گروه، رفع می‌کنند یا خیر. به‌رغم این موارد و ابراز ناامیدی گروه ویژه، کماکان تعلیق اقدامات تقابلی تمدید شد؛ هرچند تلویحاً ایران تهدید شد که باید تا فوریه 2019 اقدامات لازم را انجام بدهد.

چند گام کوچک رو به جلو

در 22 فوریه 92019 اعلام شد که اتفاق جدیدی که رخ داده تصویب اصلاحات قانون مبارزه با پولشویی است و پیشرفت ایران در تلاش‌های مربوط به قانونگذاری به تایید این گروه رسید. بخش زیادی از این بیانیه، تکرار مفاد بیانیه‌های قبل بود؛ اما از جمله تغییرات مهم آن بود که 9 موردی که پیش از این به آنها اشاره شد، به هفت مورد تقلیل یافت زیرا دو آیتم: 1) در نظر گرفتن گستره بیشتر مجازات‌ها برای نقض جرائم مربوط به پولشویی، و

 2) اطمینان از وجود رویه‌ها و مقررات کافی برای توقیف اموال دارای ارزش معادل، در اصلاح قانون مبارزه با پولشویی لحاظ شده و مورد تایید این گروه قرار گرفته بود. گروه ویژه ضمن استقبال از اصلاح قانون مبارزه با پولشویی، از اینکه برنامه اقدام ایران معوق مانده ابراز ناامیدی کرد! در این بیانیه گروه ویژه تهدید کرد اگر تا ژوئن 2019 ایران قوانین مد نظر را طبق استانداردهای این گروه تصویب نکند، از کشورها خواهد خواست که بررسی نظارتی خود در مورد شعب و واحدهای مستقل موسسات مالی مستقر در ایران را افزایش دهند. این الزام مطابق بند h از مجموعه اقدامات تقابلی معرفی شده توسط گروه ویژه اقدام مالی است که چنین مقرر می‌دارد: الزام به افزایش بررسی نظارتی یا الزامات حسابرسی خارجی شعب و واحدهای مستقل موسسات مالی که در کشور مد نظر هستند.

در خصوص این اقدام تقابلی چند نکته قابل طرح است:

1) موضوع حسابرسی خارجی که در یادداشت تفسیری توصیه 19 آمده در بیانیه ذکر نشده بود،

2) باید توجه شود که از نظر گروه ویژه اقدام مالی، «موسسات مالی» فراتر از بانک‌ها هستند،

3) در خــصـــوص کــــلمــــه «based» در عــبـــارت «based in the country concerned» دو نوع تفسیر وجود داشت. یکی آنکه این اقدام تنها باید در مورد موسسات مالی اعمال شوند که در ایران فعالیت می‌کنند و دوم آنکه باید در مورد موسسات مالی اعمال شوند که اصل و مبنای آنها در ایران قرار دارد و از این‌رو شعب خارجی بانک‌های ایرانی مشمول این اقدام تقابلی هستند.

در 21 ژوئن 102019 گروه ویژه تهدید خود را عملی کرد. علاوه بر فعال کردن بند h از اقدامات تقابلی که پیش از این شرح داده شد، این گروه تهدید به فعال کردن دو نمونه اقدام تقابلی دیگر نیز کرد. بهانه برگرداندن این دو اقدام تقابلی، عدم تصویب دو کنوانسیون طبق استانداردهای گروه ویژه و مهلت ارائه‌شده تا اکتبر 2019 بود. این دو اقدام، بندهای b و i از مجموعه اقدامات تقابلی بودند.

بند b این‌گونه مقرر می‌کند: اعمال مکانیسم گزارش‌دهی مرتبط دقیق‌تر یا گزارش‌دهی سیستماتیک از تراکنش‌های مالی. بند i نیز این الزام را ذکر می‌کند: الزامات بیشتر در حسابرسی خارجی برای موسسات مالی در ارتباط با شعب و واحدهای مستقل آنها در کشور متبوع. شایان ذکر آنکه با توجه به عدم فعالیت بانک‌های خارجی و در نتیجه گروه‌های مالی خارجی، این اقدام تقابلی در عمل اثری بر فعالیت‌های کشور نداشت و تنها بار روانی ایجاد می‌کرد. یکی دیگر از تغییرات رخ داده این بود که گروه ویژه تلاش کرد پاسخ سوالات کشورها مبنی بر اینکه منظور این گروه از اعمال دقت ویژه و مضاعف در مواجهه با مشتریان ایرانی چیست را بدهد. این گروه اعلام کرد دو نمونه از اقدامات مورد انتظار بدین شرح هستند:

1) کسب اطلاعات در مورد دلیل تراکنش مد نظر،

 2) انجام پایش و کنترل بیشتر در مورد روابط کسب‌وکار، از جمله با افزایش تعداد و زمان کنترل‌های اعمال‌شده و انتخاب الگوهای تراکنش که نیاز به بررسی بیشتر دارند. بیانیه بعدی در 18 اکتبر 112019 صادر شد. همان‌گونه که انتظار می‌رفت گروه ویژه دو بند اقدام تقابلی را فعال کرد و در ادامه ضمن اذعان به تصویب آیین‌نامه اجرایی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم (که البته در اینجا گروه ویژه دچار اشتباه شده و آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم تا زمان تدوین این نوشتار هنوز تصویب نشده است) اعلام کرد که اگر ایران تا فوریه 2020 به دو کنوانسیون مربوطه در راستای استانداردهای گروه ویژه نپیوندد، تعلیق خود از اقدامات تقابلی را به صورت کامل برمی‌دارد و از کشورها و حوزه‌های قضایی می‌خواهد که اقدامات تقابلی موثر را طبق توصیه 19 این گروه در مورد ایران اجرا کنند. شایان ذکر است که اقدامات تقابلی کشورها باید موثر و متناسب با ریسک‌ها باشند.

پایان تلخ

سرانجام فوریه 2020 رسید. در بیانیه‌ای که در 21 فوریه 122020 صادر شد، تمامی اقدامات تقابلی علیه ایران بازفعال شد. از جمله تغییرات اعمال‌شده در این بیانیه می‌توان به تغییر نام «فهرست عمومی» به «کشورهای با ریسک بالا که مشمول فراخوان برای انجام اقدام در مورد آنها شده‌اند» اشاره کرد. از مهم‌ترین بخش‌های این بیانیه این بود که اشاره شد ایران تا زمان اجرای کامل برنامه اقدام در فهرست ذکرشده باقی خواهد ماند که نشان‌دهنده فعال بودن برنامه اقدام از پیش توافق‌شده است. در ادامه ذکر شده بود که اگر ایران دو کنوانسیون مربوطه را تصویب کند، گروه ویژه در خصوص گام‌های بعدی از جمله تعلیق اقدامات تقابلی تصمیم خواهد گرفت. از جمله دیگر تغییرات رخ داده این بود که یک مورد دیگر از هفت اقدام مد نظر این گروه حذف شد که اشاره به لزوم استقلال کامل واحد اطلاعات مالی و لزوم ارسال گزارش عملیات مشکوک در خصوص عملیاتی که نسبت به انجام آنها اقدام شده، داشت و به نظر می‌رسد گروه ویژه در این خصوص نیز قانع شده است. اینکه در آینده چه خواهد شد، برای هیچ‌کس مشخص نیست. آنچه مشخص و بدیهی است این است که برای حفظ و دفاع از منافع ملی، کارشناسان این حوزه باید همواره دانش فنی خود را در ارتباط با گروه ویژه اقدام مالی، توصیه‌ها و اسناد آن به‌روز نگه داشته و برخورد این گروه با سایر کشورها را نیز تحت نظر داشته باشند تا در صورت لزوم و هر جا مقرر شود بتوانند از منافع کشور در این حوزه دفاع کنند. (شایان ذکر است آن بخش از نظرات گروه ویژه اقدام مالی که در خصوص ایران اعلام شده، مورد تایید نویسنده نبوده و صرفاً نقل قول شده است. همچنین ترجمه دقیق و کلمه به کلمه از بیانیه‌ها ارائه نشده وصرفاً خلاصه بیانیه‌ها و موارد یا تغییرات مهم مورد اشاره قرار گرفت.)