زمین نامساعد
محمد فاضلی از چالش‌های تعامل نظام حکمرانی با اندیشکده‌ها می‌گوید
محمد فاضلی، جامعه‌شناس، پژوهشگر حوزه سیاستگذاری و عضو هیات علمی دانشگاه شهیدبهشتی می‌گوید این‌گونه نیست که کارشناسان، محققان یا سیاست‌پژوهان در مراکز تحقیقاتی و سیاست‌پژوهی دولتی کلاً در قبال اجرای سیاست‌های کلانی نظیر هدفمندساختن یارانه‌ها یا طرح‌های توسعه شهری چیزی نگفته و ننوشته باشند اما عدم اجرای آنها را باید در دو دسته عوامل سیاسی و اقتصادی جست‌وجو کرد.
محمد فاضلی، جامعه‌شناس، پژوهشگر حوزه سیاستگذاری و عضو هیات علمی دانشگاه شهیدبهشتی می‌گوید این‌گونه نیست که کارشناسان، محققان یا سیاست‌پژوهان در مراکز تحقیقاتی و سیاست‌پژوهی دولتی کلاً در قبال اجرای سیاست‌های کلانی نظیر هدفمندساختن یارانه‌ها یا طرح‌های توسعه شهری چیزی نگفته و ننوشته باشند اما عدم اجرای آنها را باید در دو دسته عوامل سیاسی و اقتصادی جست‌وجو کرد. به اعتقاد این جامعه‌شناس که گزارش بسیاری از اندیشکده‌های معتبر جهان را بررسی و تعدادی از گزارش‌های مهم آنها در مورد ایران را ترجمه کرده است، وجود اندیشکده و به رسمیت شناختن آن، محصول به رسمیت شناختن تکثر، محترم شمردن آزادی برای ابراز نظر، رعایت حق مخالفت کردن با ایده قدرت سیاسی و انتشار آزادانه اطلاعات و به رسمیت شناختن دسترسی آزادانه مردم به اطلاعات لازم برای سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و اجراست و برای رشد کیفی اندیشکده‌ها باید بستر لازم فراهم باشد و با تخصیص یک دفتر و استخدام چند پژوهشگر نمی‌توان اندیشکده کارآمدی داشت. این جامعه‌شناس می‌گوید فقدان توانمندی و ظرفیت اجرا اغلب باعث می‌شود بهترین اقداماتی که از زیر تیغ تعارض منافع و عوامل سیاسی و اقتصادی برشمرده‌شده سالم بیرون می‌آیند، نفله و ناقص شوند.
♦♦♦
مشکلات سیاستگذاری در ایران تا چه حد ناشی از بی‌توجهی سیاستگذاران به نهادهای پژوهشی و توصیه‌های کارشناسی آنهاست؟ وضع اقتصادی و سیاسی موجود حاصل این بی‌توجهی است؟
بگذارید از مساله‌ای خیلی ساده که همین هفته اخیر رخ داد شروع کنم. شهرداری تهران زیرگذری را که با نام زیرگذر استاد معین-طرشت شناخته می‌شود و در گزارش ارزیابی تاثیر اجتماعی طرح با عنوان پل توتستان از آن یاد شده است افتتاح می‌کند. مردم در همان مراسم افتتاح نسبت به تاثیرات این طرح و بالاخص مسیرهای ترافیکی آن اعتراض می‌کنند. گزارشی که روزنامه شهروند منتشر کرده و مطالعه اجتماعی انجام‌شده پیش از طرح درباره آن نشان می‌دهد که آنچه مردم بدان اعتراض کرده‌اند قبلاً در گزارش ذکر شده و نسبت به آن هشدار و توصیه لازم ارائه شده است. کار که تمام و افتتاح شده، حالا بر اثر اعتراض مردم سخن از اصلاح طرح به میان آمده است. وضع بسیاری دیگر از طرح‌ها و سیاست‌ها هم همین‌گونه است. من در چند سالی که با مراکز سیاستگذاری و اجرایی کشور ارتباط داشته‌ام به این نکته رسیده‌ام که بدنه کارشناسی در عمده موارد نسبت به عواقب اجرای سیاست‌ها، برنامه‌ها و طرح‌های نادرست یا نادرست و ناقص اجرا کردن سیاست‌ها، برنامه‌ها و طرح‌های درست هشدار داده است. این‌گونه نیست که کارشناسان، محققان یا سیاست‌پژوهان در مراکز تحقیقاتی و سیاست‌پژوهی دولتی کلاً در قبال اجرای سیاست‌های کلانی نظیر هدفمند ساختن یارانه‌ها، اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، طرح‌های توسعه خوداشتغالی یا توسعه اشتغال روستایی؛ و طرح‌هایی نظیر ساخت سدها، جاده‌ها، کارخانه‌های ناسازگار با شرایط اقلیم، توسعه کشت نیشکر در خوزستان، طرح‌های توسعه کشاورزی در شرایط کم‌آبی خاص ایران یا طرح‌های توسعه شهری چیزی نگفته و ننوشته باشند. آرشیوهای سازمان‌های دولتی و حافظه کارشناسان پر است از مستندات و خاطرات از سیاست‌ها، برنامه‌ها و طرح‌هایی که به‌رغم نظر صریح یا تلویحی کارشناسان، تصویب و اجرا شده‌اند. وضع موجود نیز تا اندازه‌ای -که این اندازه بسته به عرصه‌های مختلف متفاوت است- تحت تاثیر این شرایط نیز هست. این توضیح اما بدون علت‌کاوی درباره چرایی بروز این پدیده، کافی و روشنگر نیست. سوال مهم این است که چرا چنین سیاست‌ها، برنامه‌ها و طرح‌هایی تصویب و اجرا می‌شوند؟ بگذارید بر اساس تجربه خودم چند عامل بروز این وضعیت را توضیح دهم. این عوامل را می‌توان حداقل در دو دسته سیاسی و اقتصادی شناسایی کرد. بگذارید از عوامل اقتصادی شروع کنم. ما در کشوری زندگی می‌کنیم که بازارهای آزاد تعیین‌کننده بسیاری از سیاست‌ها، برنامه‌ها و طرح‌ها -که آنها را سرجمع، اقدامات توسعه‌ای می‌نامم- نیستند. منطق قیمت برآمده از بازارهای آزاد، محدودیت‌زا هستند. خیلی از کارهای نادرست از آن جهت که در بازارهای آزاد، توجیه اقتصادی ندارند قابل انجام نیستند. بگذارید یک مثال ساده بزنم. بسیاری امروز تلاش می‌کنند برق را با شبکه سراسری برق به روستاهای زیر 20 خانوار در دورافتاده‌ترین مناطق هم برسانند. برخی از این روستاها البته ممکن است در مناطق مرزی و دارای ملاحظات امنیتی باشند، اما اکثر آنها چنین نیستند. چنین کاری در اقتصاد بازاری که انرژی یارانه‌ای نباشد و هزینه توسعه شبکه از جیب مصرف‌کننده پرداخت شود، انجام نخواهد شد. آنجا مصرف‌کننده احتمالاً به گزینه‌هایی نظیر توسعه برق خورشیدی و غیرمتمرکز یا گزینه‌های دیگر مثل نیروگاه‌های پراکنده فکر می‌کند، اما در اقتصاد بی‌بازار، هر کاری از این دست هم اقتصادی شده و انجام می‌شود. سیاست‌پژوهی که در این شرایط توصیه سیاستی مبتنی بر عقلانیت اقتصادی ارائه می‌کند، نادیده گرفته می‌شود. بسیاری از اقدامات توسعه‌ای در چنین بستری توجیه پیدا می‌کنند، اما این همه داستان نیست. بازار اگر محدودیت‌های اقتصادی اقدامات توسعه‌ای را مشخص می‌کند، چیزی نظیر طرح آمایش سرزمین، محدودیت‌های اقلیمی و سرزمینی اقدامات را تعیین می‌کند. این محدودیت‌ها نیز تعیین نشده‌اند و در نتیجه انجام هر کاری در هر نقطه‌ای بدون توجه به محدودیت‌های زمان حاضر و در طول زمان، انجام‌شدنی به نظر می‌رسد. یادم می‌آید یکی از معاونان وزرا نقل می‌کرد که یکی از نمایندگان مجلس اصرار داشت که سرمایه‌گذاری برای ساخت یک واحد پتروشیمی در منطقه‌ای خشک و با بیش از هزار کیلومتر فاصله از دریا صورت بگیرد. شرکت مشاور ارزیابی‌کننده طرح نشان داده بود که اگر چنین کاری انجام شود، اولین واحد پتروشیمی از این نوع در جهان است که در جایی غیر از ساحل دریا ساخته شده است. معنای این چیست؟ توجیه اقتصادی معنا ندارد و توجیه محیط‌زیستی و ملاحظات اقلیمی هم تاثیرگذار نیست. عوامل سیاسی هم دخیل هستند. دولت و سازمان‌های حاکمیتی قدرت ناپاسخگویی هستند که می‌توانند عقل کارشناسی را کنار بگذارند. آزادی رسانه‌ها هم به اندازه‌ای نیست که وارد مناقشه بر سر اقدامات توسعه‌ای غیرعقلانی شوند. احزاب منسجمی هم وجود ندارند که برنامه توسعه مشخصی داشته باشند. سرنوشت توسعه و بالاخص طرح‌های عمرانی، به موازنه قدرت بین نمایندگان مجلس و دستگاه دولت گره خورده است. قدرت‌های بیرون از دولت و مجلس هم به شدت و بسیار ناپاسخگوتر از دولت بر سیاستگذاری اثر می‌گذارند. درک وضعیتی که شرح کردم وقتی برای شما ملموس می‌شود که خواننده دائم گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس باشید. این مرکز سیاست‌پژوهی اغلب گزارش‌های خوبی با مستندات قابل قبول و استدلال‌های کارشناسی در نقد و نفی طرح‌ها، لوایح، سیاست‌های توسعه و... می‌نویسد و اغلب آنها را برای عموم هم منتشر می‌کند، اما مدیران و کارشناسان این مرکز دائم برای شما از کم‌توجهی به گزارش‌ها می‌گویند. عامل دیگری هم هست که نباید از آن غفلت کرد. سازمان‌های حاکمیت وقتی می‌خواهند به یک گزارش کارشناسی و سیاست‌پژوهی با جان و دل توجه کنند و به اجرا درآورند، اغلب ظرفیت و توانمندی اجرا هم ندارند. آنها در نهایت همان کاری را که بلد هستند انجام می‌دهند نه آن کاری که باید انجام شود. فقدان توانمندی و ظرفیت اجرا اغلب باعث می‌شود بهترین اقداماتی که از زیر تیغ تعارض منافع و عوامل سیاسی و اقتصادی برشمرده‌شده سالم بیرون می‌آیند، نفله و ناقص شوند.
چرا در ایران فضای مناسب برای شکل‌گیری اتاق‌های فکر و اندیشکده‌های قدرتمند فراهم نشده است؟
اندیشکده‌ها خروجی ویژگی‌های نظام سیاسی و اقتصادی هستند. وجود اندیشکده و به رسمیت شناختن آن، محصول به رسمیت شناختن تکثر، محترم شمردن آزادی برای ابراز نظر، رعایت حق مخالفت کردن با ایده قدرت سیاسی و انتشار آزادانه اطلاعات و به رسمیت شناختن دسترسی آزادانه مردم به اطلاعات لازم برای سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و اجراست. هزاران اندیشکده در جهان هستند -آخرین بار آمار بیش از شش هزار اندیشکده را دیدم- و نزدیک به 1900 اندیشکده متعلق به آمریکاست. من بیش از چهار سال روزانه با گزارش‌های این اندیشکده‌ها سروکار داشته‌ام و زمانی به کمک یک تیم، در بازه‌ای کمتر از دو سال، بیش از 200 گزارش اندیشکده‌های مهم جهان را که درباره ایران بود یا اطلاعات و تحلیل‌هایی مرتبط با ایران و مفید برای سیاستگذاری در ایران داشت، ترجمه کردیم، برای عمده آنها خلاصه تهیه کردم و مهم‌ترین نکاتشان را در نامه‌ای که با گزارش ارسال می‌شد، تدوین کردم. من به پشتوانه این سابقه آشنایی با اندیشکده‌ها، می‌توانم موارد زیر را بیان کنم. اول، وجود اندیشکده به این معناست که قدرت سیاسی حاکم، حضور و اظهار نظر همه دیدگاه‌های بازتاب‌یافته در اندیشکده‌ها را به رسمیت شناخته است. بسیاری از این اندیشکده‌ها در جهان و بالاخص در آمریکا، منتقد یا مخالف سیاست دولت حاکم در کاخ سفید هستند و آزادانه نظرات‌شان را تدوین و منتشر می‌کنند. آنها آزادند تا سیاست‌پژوهان، استادان دانشگاه و مقامات سابق را برای بیان نظرات‌شان جمع کنند و نتایج را در قالب گزارش‌هایی منتشر کنند. چنین کاری در بسیاری از عرصه‌ها در ایران ناممکن است و حتی اندیشکده‌های دولتی و حاکمیتی هم محدودیت‌هایی دارند. دوم، اندیشکده اداره کردن نیازمند تامین مالی است. تامین مالی مستقل از دولت سخت است چون بخش خصوصی تامین‌کننده ضعیف است، و در بسیاری از عرصه‌های سیاست‌پژوهی به هیچ عنوان وارد حمایت مالی نمی‌شود. اندیشکده‌های دولتی یا وابسته به پول قدرت سیاسی هم عملاً استقلال عمل ندارند. سوم، اندیشکده وقتی موجودیت موثری می‌شود که حق داشته باشد نظرش را منتشر کند. یکی از شاخص‌های ارزیابی اندیشکده‌ها در جهان، میزان ارجاع به گزارش‌های آنها در رسانه‌هاست. اغلب اندیشکده‌های ما ظرفیت یا جرات انتشار گزارش‌های خود در رسانه‌ها را ندارند. چیزی شبیه به وضعیت سازمان‌های نظرسنجی که نمی‌توانند آزادانه نتایج نظرسنجی‌ها را منتشر کنند. چهارم، برخی قوانین در کشورهای دیگری امکان رفت‌وآمد استادان دانشگاه و کارکنان دولت به اندیشکده‌ها و بالعکس را امکان‌پذیر ساخته است. این کار تعداد کنشگران مرزی را افزایش می‌دهد. کنشگر مرزی اگر ساده بگویم، کسی است که در دانشگاه کار علمی می‌کند، زمان‌هایی در دولت کار می‌کند -از مشاوره تا مدیر ارشد بودن- و به اندیشکده‌ها هم رفت‌وآمد دارد یا بازه‌های زمانی طولانی را مامور به کار در اندیشکده‌هاست. قوانین هم چنین رفت‌وآمدهایی را مجاز می‌کنند. این قوانین سبب می‌شوند آدم دانشگاهی با فضای اجرایی، سیاستگذاری، رسانه و... آشنا شود. مساله‌ها بین دانشگاه، اندیشکده و حاکمیت سیاسی به اشتراک گذاشته شده و اندیشه‌ورزی درباره آنها صورت گیرد. کنشگر مرزی است که محدودیت و قابلیت دولت و دانشگاه و اندیشکده و دولت را درک می‌کند. این آدم‌ها، اصحاب اندیشکده می‌شوند. قوانین امروز ما چنین امکانی فراهم نمی‌کنند، البته استثناهایی هم هستند که کنشگر مرزی شده‌اند اما استثناها برای ساختن قاعده و توسعه، کفایت نمی‌کنند. پنجم، اندیشکده‌های مهم دنیا همگی ماهیت بین‌المللی دارند. شما به اندیشکده‌هایی نظیر بروکینگز یا چتم‌هاوس در آمریکا و انگلستان نگاه و سطح مراودات بین‌المللی آنها را بررسی کنید. اندیشکده کانون رفت و آمد آدم‌های بزرگ و استراتژیست‌های قابل است. اندیشکده‌ها در ایران برای کوچک‌ترین ارتباطات بین‌المللی بیم دارند. نظارت‌های امنیتی در همه جای دنیا هست، اما اگر به وضعیتی برسد که اندیشکده‌ها نتوانند به راحتی با آدم‌های مهم دنیا مراوده داشته باشند، زمینه شکل‌گیری اندیشکده قوی از میان می‌رود.
اصلی‌ترین چالش‌ها و مشکلات در شیوه تعامل نظام حکمرانی و سیاستگذاری با نهادهای پژوهشی و اندیشکده‌های موجود چیست؟
فکر می‌کنم پاسخ را در همان سوال اول ارائه کردم. مشکلات ساختاری از فقدان نظام بازار تا قدرت غیرپاسخگو و فقدان رسانه‌های آزاد بر تعامل نادرست نظام حکمرانی و سیاستگذاری با نهادهای پژوهشی و اندیشکده‌ها موثر هستند. کم بودن کنشگران مرزی را هم به آنها اضافه کنید که پیشتر توضیح دادم. من البته می‌توانم یک نکته را هم به بحث فوق اضافه کنم. همه گروه‌های متکثر اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی از ایجاد و تقویت اندیشکده‌ها، اهداف و منافع خود را دنبال می‌کنند. احزاب سیاسی، شرکت‌های خصوصی یا سازمان‌های دولتی وقتی اندیشکده‌ای را تامین مالی می‌کنند، تولید اندیشه، داده، اطلاعات و تحلیل برای تاثیرگذاری بر روند سیاسی و سیاستگذاری مد نظرشان است تا به این وسیله منافع خودشان را تامین کنند. این کار هم در فضای رقابتی و آزادانه انجام می‌گیرد. این وضعیت در جایی رخ می‌دهد که رقابت در بازار اقتصادی و رقابت در بازار اندیشه و تفکر، تعیین‌کننده است. شما وضعیتی را تصور کنید که استدلال برتر، متقاعدسازی یا تاثیرگذاری بر افکار در تعیین سیاست عمومی تعیین‌کننده نیست و فقط لابی، نفوذ و قدرت تعیین می‌کند چه چیزی در دستور کار قرار می‌گیرد و هیچ مانع ساختاری جدی -نظیر رسانه واقعاً آزاد، جامعه مدنی قوی، قوه قضائیه کاملاً مستقل و کارآمد، نظام بازار و قیمت‌های محدودکننده عقلانی‌ساز یا هر چیزی از این جنس محدودکننده‌های قدرت- وجود ندارد. بدیهی است که شما برای اینکه دستور کار سیاسی یا سیاستی را تعیین کنید یا بر آن اثر بگذارید، به اندیشه و اندیشکده توجه نمی‌کنید. تصور نمی‌کنم هیچ نماینده‌ای در مجلس بابت توجه نکردن به مندرجات کارشناسی گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس در جایی پاسخگو شده باشد اما هر نماینده‌ای برای تامین رای و تداوم بخشیدن به حضورش در مجلس، ملزم به انجام دادن حتی غیرعقلانی‌ترین اقدامات هم هست بدون آنکه محدودکننده‌های ساختاری جلوی کارش را بگیرند. این امر برای دولتی‌ها و بیرون دولت هم صدق می‌کند. بدیهی است که در چنین شرایطی، تقاضای فکر و اندیشکده افول می‌کند.
با توجه به تجربه کشورهای توسعه‌یافته چه راهکاری می‌توان برای تقویت اتاق‌های فکر موجود در سیاستگذاری پیشنهاد داد؟
فکر می‌کنم توسعه اقتصاد متکی به بازار قانونمند، کاستن از ظرفیت‌های مداخله دولت در اقتصاد، به رسمیت شناختن آزادی‌های اساسی و محقق ساختن آنها، رقابتی‌شدن اقتصاد و سیاست به معنای واقعی به نحوی که کارآمدی و اثربخشی به معیارهای بقای اقتصادی و سیاسی بدل شوند، کاستن از رانت‌هایی که قدرت سیاسی توزیع می‌کند و تسهیل حضور اندیشمندان و کارشناسان در اتاق‌های فکر از طریق تصویب قوانین مناسب، راهی به سوی تقویت اندیشکده‌هاست. قوانینی باید وجود داشته باشند که حمایت بخش خصوصی از اندیشکده‌ها و مشارکت در تامین مالی آنها را مجاز و تسهیل کنند. قانون ناظر بر ایجاد و فعالیت اندیشکده‌ها هم تا آنجا که اطلاع دارم وجود ندارد. قوانین ناظر بر موسسات پژوهشی، کافی نیستند. آزاد شدن انتشار گزارش‌های اندیشکده‌ها، نقش مهمی در توسعه فعالیت اندیشکده‌ای دارد. ممکن است بگویید امروز هم منع رسمی وجود ندارد، ولی این کافی نیست. اندیشکده‌ها باید در مقابل عواقب انتشار گزارش‌های خود در همه عرصه‌ها آزاد باشند. وضعیتشان اکنون مثل وضعیت موسسات نظرسنجی است که منع رسمی انتشار داده‌های نظرسنجی وجود ندارد اما در عمل نتایج منتشر نمی‌شود. یکی از موانع توسعه فعالیت‌های اندیشکده‌ای هم فقدان اطلاعات کافی است. اندیشکده معمولاً جایی نیست که خودش داده درباره وضعیت کشور یا حکمرانی تولید کند. اندیشکده‌ها معمولاً داده‌های تولیدشده در نهادهای حاکمیتی یا خصوصی را برای تحلیل استفاده می‌کنند. کشوری که در آن داده‌های دقیق درباره ابعاد مختلف از اقتصاد تا امنیت و سیاست خارجی تولید شده و در اختیار عموم قرار داده شود، اندیشکده‌هایش هم می‌توانند از آن داده‌ها برای تحلیل استفاده کنند و گزارش‌های باکیفیتی در اختیار مصرف‌کنندگان گزارش‌ها قرار دهند. خلاصه اینکه اندیشکده هم مثل بقیه نهادها و سازمان‌های مقوم کیفیت حکمرانی در دل مجموعه‌ای ساختاری از عوامل که سیاسی، اقتصادی و مرتبط با نظام داده‌های یک کشور هستند، فعالیت می‌کند و معنادار می‌شود. اندیشکده هم چیزی نیست که شما نامش را قرض بگیرید و اتاق و میز و سالن جلساتی طراحی کنید و چند محقق هم در آن مستقر کنید و به اندیشکده برسید. اندیشکده هم مثل دانشگاه در بستر یک نظام سیاسی، اقتصادی و اجتماعی فعالیت و بالندگی دارد. تصور می‌کنم برای خواننده‌ای که بخواهد درباره اندیشکده‌ها و شرایط عمل و توسعه آنها بداند، کتاب «ساختار و کارکرد اندیشکده‌ها» که انتشارات علمی و فرهنگی در سال 1396 منتشر کرده (به قلم مینا اینانلو، سجاد فتاحی، محمد فکری و روح‌الله قاسمی) خیلی کتاب خوبی باشد.
