در ضرورت یک توافق عمومی

«عدالت اجتماعی» کلیدواژه‌ای است که همواره در کشور ما به عنوان توجیهی برای چرایی پیگیری یک پارادایم سیاستگذاری اقتصادی ناکارآمد مورد استناد قرار گرفته است. در واقع، فروکاسته شدن دولت به یک ساختار توزیع رانت و مبدل شدن آن به یک نهاد اتلاف‌کننده منابع در دوره اخیر به‌طور کلی از مسیر همین کلیدواژه صورت پذیرفته است. در یک تقسیم‌بندی کلی، کارکردهای اقتصادی متعارف دولت را می‌توان در دو دسته فراهم‌آوری خدمات عمومی نظیر آموزش و بهداشت و نیز سیاست‌های بازتوزیعی همانند نظام یارانه‌ای طبقه‌بندی کرد. دسته اول این کارکردها ناظر به موارد شکست بازار و حذف اثرات خارجی و دسته دوم ناظر به بعد «عدالت اجتماعی» است. بر اساس آخرین گزارش آژانس بین‌المللی انرژی، اقتصاد ایران از لحاظ حجم یارانه‌های مصرفی سوخت‌های فسیلی در جایگاه اول دنیا و از منظر نسبت این یارانه‌ها به GDP در رتبه سوم جهانی قرار دارد. این در حالی است که سهم مخارج عمومی دولت در بخش آموزش و بهداشت از GDP در ایران فاصله بسیاری با کشورهای مشابه برخوردار از درآمدهای نفتی دارد. گرچه هدررفت منابع ملی توسط نظام یارانه‌ای کشور و ناکارآمدی این نظام در دستیابی به «عدالت اجتماعی» همواره موضوعی کانونی در مباحثات اقتصاددانان جریان اصلی بوده است اما انقباض شدید منابع و کسری بالای بودجه دولت در این روزها موجب شده است تا موضوع اصلاح نظام یارانه‌ای کشور، به‌ویژه نظام یارانه‌های انرژی، به‌طور جدی در دستور کار محافل سیاسی نیز قرار گیرد.

چرایی لزوم اصلاح بازار انرژی

به سختی می‌توان در جامعه اقتصاددانان کشور، افرادی را یافت که با مفهوم «عدالت اجتماعی» به عنوان یک مبنای «هنجاری» موافقتی نداشته باشند. آنچه این کلیدواژه را در کشور ما به یک عامل بنیادین مخرب کارایی و رشد اقتصادی مبدل کرده، ارائه خوانشی سیاست‌زده از آن است که «عدالت اجتماعی» را در موضع تقابل و انکار «اقتصاد اثباتی» به عنوان یک نظم علمی توصیف‌کننده چگونگی کارکرد دنیای واقع قرار می‌دهد. به‌طور خاص، مداخلات دولت در بازار انرژی در ایران همواره از مسیر تثبیت قیمت اسمی حامل‌های انرژی مانند بنزین صورت گرفته است. این مداخلات قیمتی از کانال تخریب محتوای اطلاعاتی قیمت‌های نسبی منجر به شکل‌گیری الگوی ناکارآمد مصرفی /سرمایه‌گذاری بنگاه‌ها و شهروندان شده است که علاوه بر اثرات مخرب زیست‌محیطی، دولت را نیز در زمینه پاسخگویی به تقاضای فزاینده داخلی با دشواری مواجه کرده است.

علاوه بر این، قیمت پایین حامل‌های انرژی به از دست رفتن منابع به دلیل قاچاق و نیز محرومیت دولت از منابع بودجه‌ای منجر شده است. در نهایت، مداخلات قیمتی دولت در بازار انرژی از منظر «عدالت اجتماعی» نیز سیاستی با کارکرد معکوس بوده است؛ بدین معنی که به دلیل کشش درآمدی مثبت حامل‌های انرژی، خانوارهای برخوردارتر به‌طور نسبی سهم بیشتری از یارانه‌های انرژی، به‌ویژه در گاز طبیعی و بنزین، دریافت کرده‌اند. در یک کلام، نظام ناکارآمد یارانه‌های انرژی در کشور منجر به شکل‌گیری عدم ‌تعادل‌های کلان در بازارهای مختلف شده است به‌گونه‌ای که عدم پیگیری سیاست‌های اصلاحی در این مورد، دستیابی به رشد اقتصادی در سایر بخش‌ها را نیز ناممکن ساخته است.

اقتصاد سیاسی اصلاح بازار انرژی

چرایی تعلل دولت در اصلاح بازار انرژی به‌رغم تاثیرات منفی نظام یارانه‌های انرژی بر الگوی مصرف و سرمایه‌گذاری، بودجه دولت و نیز «عدالت اجتماعی» را باید در اقتصاد سیاسی نظام یارانه‌ای کشور جست‌وجو کرد. در این چارچوب، سیاست‌های اصلاح نظام یارانه‌ای در عمل به‌معنی تغییر بنیادین گروه‌های منتفع‌شونده /متضررشونده از ساختار توزیع رانت در کشور در کوتاه‌مدت و نیز در بلندمدت است. آنچه در عمل پیگیری سیاست‌های اصلاحی را با دشواری مواجه می‌سازد، توالی زمانی وقوع منفعت /زیان ناشی از این سیاست‌ها در میان گروه‌های مختلف است. اهمیت این توالی زمانی تا بدانجاست که می‌تواند منجر به عدم‌حمایت اجتماعی از سیاست‌های اصلاحی شود که رفاه بخش‌های بزرگی از جامعه را در بلندمدت بهبود می‌بخشند. هرگونه افزایش در قیمت حامل‌های انرژی مانند بنزین از نگاه اقتصادی واجد دو دسته تاثیرات مستقیم (افزایش قیمت نهایی برای مصرف‌کنندگان) و غیرمستقیم (اثرات تورمی ناشی از افزایش هزینه حمل‌ونقل) است. از این منظر، تاثیر مستقیم اصلاح بازار انرژی بر دهک‌های بالای درآمدی شدیدتر بوده و در مقابل، دهک‌های پایین درآمدی، متضررشوندگان اصلی تاثیرات غیرمستقیم افزایش قیمت حامل‌های انرژی خواهند بود. نکته کلیدی در موفقیت هرگونه سیاست اصلاح بازار انرژی، پی‌ریزی یک ساختار جبران‌کننده رفاهی در کنار واقعی کردن قیمت‌هاست. در واقع، دلیل اصلی موفقیت دولت دهم در کسب حمایت اجتماعی به‌منظور اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها -به‌رغم شرایط ملتهب کشور در آن سال‌ها- را باید در مکانیسم جبرانی یارانه‌های نقدی جست‌وجو کرد. آنچه این روزها موجب تعلل و تردید دولت در اصلاح بازار انرژی -به‌رغم آگاهی از اجتناب‌ناپذیر بودن آن- شده است، دغدغه بجای سیاستمداران در مورد واکنش اجتماعی به چنین سیاستی است. دغدغه‌ای که در غیاب مکانیسم‌های اقتصاد سیاسی جبرانی، امکان‌پذیری اجرای هر سیاست اصلاح بازار انرژی را با چالش‌های جدی مواجه می‌سازد.

اصلاح بازار انرژی در چارچوب اصلاح ساختار

هدف از اجرای سیاست‌های اصلاحی رفع عدم ‌تعادل‌های کلان اقتصادی است. از همین‌رو، یک نکته کلیدی در مورد چگونگی اجرای هر سیاست اصلاحی توجه به تاثیرات تعادل عمومی آن و تعیین جایگاه سیاست اصلاحی در رابطه با سایر سیاست‌های کلان اقتصادی است. چنانچه اصلاح عدم ‌تعادل‌های اقتصادی در یک بخش بی‌توجه به عدم تعادل در سایر بخش‌ها صورت گیرد، هر سیاست اصلاحی در عمل ناموفق خواهد بود. شرط موفقیت سیاست‌های اصلاحی سازگاری آنها با یکدیگر و رعایت توالی زمانی اجرای آنهاست. به‌طور خاص، آنچه موجب شکل‌گیری فاصله زیاد میان قیمت حامل‌های انرژی در داخل و خارج از کشور شده است، تثبیت قیمت اسمی این حامل‌ها به‌رغم تورم بالا و افزایش شدید در نرخ ارز است. عدم توجه به تورم مزمن اقتصادی و پویایی‌های نرخ ارز موجب می‌شود تا هر سیاست اصلاح قیمت در بازار انرژی نه در بلندمدت که حتی در میان‌مدت نیز به‌رغم همه هزینه‌های اقتصادی و اجتماعی مترتب بر آن عایدی دربر نداشته باشد. در واقع، نقطه ضعف بنیادین فاز اول طرح هدفمندی یارانه‌ها را باید در همین عدم توجه به توالی سیاست‌های اصلاح ساختاری جست‌وجو کرد.

در یک نگاه کلی، ارائه خوانشی سیاست‌زده از مفهوم «عدالت اجتماعی» در کشور ما موجب شده است تا اقتصاد کشور در یک چرخه مخرب هدررفت منابع گرفتار شود؛ بدین ترتیب که از سویی ساختار سیاسی با استناد به این خوانش، نظام یارانه‌ای را در کشور بنیان ‌گذاشته است که در توزیع مواهب اقتصادی و تخصیص آن به بخش‌های آسیب‌پذیرتر جامعه کارکردی معکوس داشته است. از سوی دیگر، فقدان «عدالت اجتماعی» در نظام یارانه‌ای کشور و عدم اعتماد شهروندان به ساختار دولت خود موجب شده است تا تقاضا برای تخصیص یارانه‌ها در میان شهروندان به‌شدت بالا بوده و در نتیجه نظام سیاسی نیز فاقد انگیزه برای پیگیری سیاست‌های اصلاحی باشد. پیامد بلندمدت این چرخه معیوب، نه حتی یک دولت رانتیر توزیعی بلکه مبدل شدن ساختار دولت به یک نهاد یغماگر منابع بوده است که کشور را به‌طور کلی از مسیر رشد و توسعه اقتصادی خارج ساخته است. نگاهی به طرح تثبیت قیمت‌ها در مجلس هفتم با عنوان سیاسی عیدی به مردم و نیز چگونگی اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها در دولت دهم و فروکاستن آن به یک ابزار سیاسی (باز)توزیعی با عنوان یارانه‌های نقدی نشان می‌دهد که نظام یارانه‌ای کشور به‌طور عام و نظام یارانه‌های انرژی به‌طور خاص، همواره در معرض سوءاستفاده‌های سیاسی قرار داشته است. از این منظر ورود هر یک از احزاب و گروه‌های سیاسی به موضوع اصلاح نظام یارانه‌ای کشور به‌تنهایی، نوعی خودکشی سیاسی و تقدیم میدان سیاست به رقبا خواهد بود. خاصه آنکه در شرایط حال حاضر بخش‌های بزرگی از جامعه با دشواری‌های معیشتی جدی دست به گریبان هستند و علاوه بر این، سرمایه اجتماعی و اعتماد به نهاد سیاست در پیگیری خیر عمومی نیز در پایین‌ترین سطح قرار دارد. شرط لازم اجرای کارآمد هر پیشنهاد اصلاحی مشابهی، دستیابی به یک توافق عمومی در سطح حاکمیت و تغییر در پارادایم سیاستگذاری کشور است.