به دنبال اختیار

بنا بر اصل 113 قانون اساسی، رئیس‌جمهور دو مسوولیت کلیدی شامل اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را بر عهده دارد و پس از مقام رهبری عالی‌ترین مقام رسمی کشور است. رئیس‌جمهور بنا بر اصل 126 قانون اساسی مسوولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیماً بر عهده دارد و بنا بر اصل 133 و 134 مسوولیت تشکیل دولت و اداره دولت و بنا‌بر اصل 176 ریاست شورای عالی امنیت ملی را بر عهده دارد. در مقابل رئیس‌جمهور بنا بر اصل 122 در حدود اختیارات و وظایفی که به موجب قانون اساسی یا قوانین عادی بر عهده دارد در برابر ملت و رهبر و مجلس شورای اسلامی مسوول است. بر اساس اختیاراتی که قانون به رئیس‌جمهور داده است، رئیس‌جمهور و به‌تبع آن قوه مجریه، اختیارات گسترده‌ای در سیاستگذاری‌های اقتصادی، تعیین اولویت‌ها، تخصیص منابع، اداره امور عمومی، اصلاح ساختارها و حل چالش‌های اقتصادی کشور دارد. با این حال، شرایط خاص کشور به گونه‌ای است که برخی قائل به ناکافی بودن اختیارات رئیس‌جمهور و عدم تناسب اختیارات دولت با مسوولیت‌های آن هستند. برای ورود به بحث ابتدا لازم است فضای سیاستگذاری کشور و تنگناهایی که دولت برای سیاستگذاری و اداره امور کشور با آن مواجه است، تشریح شود.

فضای سیاستگذاری

در شرایط فعلی، سیاستگذاری و اداره امور عمومی کشور به ویژه حل مشکلات و چالش‌های اقتصادی، حداقل به چهار دلیل زیر، از هر زمان دیگری برای دولت دشوارتر است.

نخست: دلیل نخست، تشدید تحریم‌ها و فشارهای خارجی است. تحریم‌های سنگین و بی‌سابقه خارجی از جهات مختلف فضای سیاستگذاری را محصور و محدود کرده است. از یک‌سو صادرات نفت کاهش شدید یافته است و به سبب آن درآمدهای ارزی کشور و درآمدهای ریالی دولت کاهش یافته است. این مساله دولت را با تنگنای مالی و کسری بودجه مواجه کرده است. از سوی دیگر، به دلیل تحریم‌های بانکی و حمل‌ونقل، واردات مواد اولیه برای تولید محدود شده و امکان واردات ماشین‌آلات برای حفظ ظرفیت‌های تولیدی بنگاه‌ها دشوار شده است. همچنین امکان جذب فناوری و سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در ابعاد وسیع در صنایع بالادستی کشور به ویژه نفت و گاز منتفی شده است. در اثر تشدید تحریم‌ها، صادرات غیرنفتی و امکان نقل و انتقالات ارز نیز با محدودیت مواجه شده است. بنابراین دولت در فضایی باید سیاستگذاری کند که درآمدهای ارزی کشور و درآمدهای ریالی بودجه کاهش قابل توجهی یافته، بنگاه‌ها دچار کاهش تولید شده‌اند و اقتصاد در معرض تورم‌های بالا و نوسانات نرخ ارز قرار دارد. این مشکل زمانی مضاعف می‌شود که در نظر بگیریم اولاً به طور تاریخی دولت‌ها همواره با ناکارایی سیاست‌های مالی، بهره‌وری پایین بخش عمومی، اتلاف منابع و بی‌انضباطی مالی مواجه بوده‌اند که باعث شده است عملیات دولت با هزینه‌های بالایی اداره شود و ثانیاً بودجه عمومی دولت همواره وابستگی زیادی به درآمدهای نفتی داشته است و از این‌رو با کاهش درآمدهای نفتی امکان جایگزین کردن آن در کوتاه‌مدت وجود ندارد. بنابراین تحریم‌های خارجی هم به طور مستقیم از طریق افزایش کسری بودجه عمومی کشور و هم به طور غیرمستقیم از طریق تبعات ناشی از کاهش تجارت خارجی و رکود اقتصادی، شرایطی را به وجود آورده است که در اثر آن فضای سیاستگذاری و مدیریت امور کشور برای دولت بسیار محدود و دشوار شده است.

دوم: دلیل دوم، همزمانی و پیچیدگی و گستردگی چالش‌های اقتصادی است. هیچ‌گاه اقتصاد کشور همانند امروز تحت فشار چالش‌ها و مسائل پیچیده و درهم‌تنیده اقتصادی نبوده است. کسری بودجه ساختاری و فزاینده، ناترازی و ناپایداری صندوق‌های بازنشستگی، استهلاک ظرفیت‌های رشد اقتصادی، بیکاری رو به رشد، مشکلات جدی و گسترده نظام بانکی و نقدینگی پرشتاب، به طور همزمان گریبان‌گیر دولت شده است. البته قابل انکار نیست که بسیاری از این چالش‌ها، محصول سیاستگذاری‌ها و جهت‌گیری‌های دولت‌های قبل و تداوم آن شیوه‌ها در دولت فعلی بوده است. شاید اگر دولت‌های مختلف در زمان مناسب نسبت به حل مسائل اقتصادی و اصلاح سیاست‌های اقتصادی اقدام کرده بودند، این‌چنین انباشتی از مشکلات و چالش‌ها به وجود نمی‌آمد. همزمانی چالش‌ها سبب شده است که دولت برای حل این چالش‌ها، لنگر و تکیه‌گاهی در اختیار نداشته باشد، چراکه در شرایط عادی، به اتکای یک لنگر و تکیه‌گاه، حل مشکلات سایر بخش‌ها با سهولت بیشتری امکان‌پذیر بود. به عنوان مثال، رکود بخش واقعی، ظرفیت بازپرداخت بدهی‌های دولت و ایجاد بدهی‌های جدید را کاهش داده است و از این‌رو ظرفیت محدودی برای حل مشکل کسری بودجه از طریق انتشار اوراق دولت و ایجاد بدهی‌های جدید وجود دارد. همچنین رکود اقتصادی، بر مشکل مطالبات معوق بانک‌ها افزوده است و مشکلات نظام بانکی نیز توان تامین مالی تولید را کاهش داده و رکود بخش واقعی را عمیق‌تر کرده است. مشکل کسری بودجه منجر به تشدید ناپایداری صندوق‌های بازنشستگی شده است و کسری منابع صندوق‌های بازنشستگی نیز منجر به فشار مضاعف به بودجه و تشدید مشکل کسری بودجه دولت شده است. افزایش سرمایه بانک‌ها نیاز به منابع مالی کلان دارد ولی تنگنای بودجه و رشد بالای نقدینگی مانع از تامین این منابع از محل بودجه عمومی یا منابع بانک مرکزی است. در مورد سایر چالش‌ها نیز مثال‌های مشابهی می‌توان زد. راه‌حل‌های ساده‌ای برای چالش‌ها وجود ندارد و حل همزمان این چالش‌ها برای دولت بسیار دشوار است. عبور از این چالش‌ها، به ظرفیت‌های کارشناسی و اجرایی فوق‌العاده، دانش و تجربه بسیار بالا و ریسک‌پذیری و روحیه ازخودگذشتگی در بین مدیران ارشد، همگرایی و همسویی تمامی ظرفیت‌های موجود در کشور و اختیارات کافی مسوولان دولتی نیاز دارد که اغلب آنها، آن‌گونه که مورد نیاز است فراهم نیست.

سوم: دلیل سوم، تعدد مراکز تصمیم‌گیری در حوزه‌های مختلف اقتصادی، فرهنگی و سیاسی است. اگرچه تعدد مراکز تصمیم‌گیری از گذشته نیز در کشور وجود داشته است ولی به نظر می‌رسد در سال‌های اخیر و به ویژه در شرایط سخت فعلی، این مساله بیش از پیش سیاستگذاری‌های کلان و اداره امور اجرایی کشور را تحت تاثیر قرار داده است. به عنوان مثال در امور سیاستگذاری اقتصادی، به طور رسمی مراجع قانونی دولتی و فرادولتی از قبیل مجمع تشخیص مصلحت، مجلس شورای اسلامی، شورای اقتصاد، شورای عالی هماهنگی اقتصادی، ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی، ستاد هماهنگی امور اقتصادی دولت، سازمان برنامه و بودجه و همچنین برخی نهادهای غیردولتی به طور رسمی و غیررسمی، خط‌مشی‌ها و راهبردهای کلان اقتصادی را تعیین کرده و راساً سیاستگذاری می‌کنند. در درون دولت و در سطوح اجرایی نیز ممکن است دستگاه‌های مسوول تحت تاثیر اشخاص حقیقی و حقوقی مسوول و غیرمسوول دولتی یا فرادولتی قرار بگیرند. نظیر چنین وضعیتی را شاید نتوان در هیچ کشور دیگری جست. چنین اوضاعی حتی در شرایط عادی نیز مخل سیاستگذاری کارآمد و اداره مناسب امور کشور است، حال که کشور در وضعیت خاص تحریم به سر می‌برد، شرایط مذکور موجب موازی‌کاری و بروز ناسازگاری‌ها و ناهماهنگی‌های بسیار و همچنین به حاشیه رفتن و فروگذار شدن برخی اولویت‌های اساسی کشور شده است. ضمن آنکه تعدد مراکز تصمیم‌گیری و تداخل وظایف نهادهای سیاستگذاری، موجب شده است که دستگاه‌های مسوول، شانه تهی کردن از وظایف قانونی را نزد افکار عمومی موجه جلوه دهند. تعدد مراکز رسمی و غیررسمی تصمیم‌گیری در ساختار سیاستگذاری کشور مساله‌ای متفاوت از اصل مقبول تفکیک قواست و به نظر می‌رسد این مساله عملاً بر همگرایی و اثربخشی سیاست‌ها و پاسخگویی نهادهای مسوول، سایه افکنده است. علاوه بر تعدد مراکز تصمیم‌گیری، بخش‌هایی از اقتصاد کشور نیز تا حد زیادی خارج از حوزه سیاستگذاری دولت قرار دارند که این مساله نیز به طور مضاعف موجب کاهش عواید مالیاتی دولت و کاهش کارایی سیاستگذاری‌های اقتصادی شده است.

چهارم: دلیل چهارم، کاهش و تضعیف ظرفیت‌های کارشناسی و مدیریتی بدنه دولت طی یک دهه گذشته است. به وضوح می‌توان مشاهده کرد توان کارشناسی و ظرفیت‌های مدیریتی کشور در حال حاضر بسیار نحیف‌تر از یک دهه گذشته به ویژه در مقایسه با نیمه نخست دهه 80 است. یکی از مهم‌ترین علل ضعف کارشناسی و مدیریتی بدنه دولت، رویکردهای خاص دولت نهم و دهم در به حاشیه راندن کارشناسان و مدیران تکنوکرات و رویگردانی از دیدگاه‌های کارشناسی در آن دوره بود. دولت یازدهم و دوازدهم نیز نتوانست توفیقی در بازسازی توان کارشناسی و مدیریتی بدنه سیاستگذاری و اجرایی دستگاه‌ها حاصل کند. نمونه‌های مختلفی مانند عقب‌نشینی دولت از اصلاح بازار انرژی، شیوه نادرست حل و فصل مشکلات موسسات اعتباری و ادغام بانک‌ها، تعلل در اصلاح ساختار بودجه، ناتوانی دولت در تک‌نرخی کردن ارز، رکود در طرح‌های توسعه‌ای ملی و نظایر آن هر یک نمونه‌ای از ضعف توان کارشناسی و مدیریتی دستگاه‌های اجرایی و سیاستگذاری کشور است. دولت به دفعات مرتکب خطاهای سهوی در تشخیص و ارزیابی شرایط اقتصادی و به‌تبع آن خطا در سیاستگذاری‌های کلان اقتصادی شده است یا در مواردی که سیاست‌های کلان اقتصادی به درستی تدوین شده، تعلل و ضعف بدنه اجرایی مانع از تحقق اهداف شده است. این مساله نیز سیاستگذاری و اداره امور کشور را تحت تاثیر قرار داده است.

به چهار دلیل مذکور، فضای سیاستگذاری اقتصادی و اداره امور کشور برای دولت فضای مساعدی نیست. عوامل مورد اشاره، شرایط خاصی را بر سیاستگذاری‌های اقتصادی تحمیل کرده است به گونه‌ای که در برخی موارد عملاً ابزارهای سیاستگذاری معمول و ظرفیت‌های عادی دستگاه‌های اجرایی و اختیارات متعارف دولت، برای حل مسائل و چالش‌های اصلی کشور کافی نیست. حتی در مواردی مانند اصلاح بازار انرژی، اصلاح صندوق‌های بازنشستگی یا اصلاح سیاست ارزی که دولت اختیارات قانونی برای حل مسائل را دارد، مدیران ارشد دولتی بنا بر ملاحظات خود چندان راغب به پذیرش مسوولیت و تبعات اصلاحات اقتصادی نیستند که آن نیز دلیل دیگری بر ناکارایی رویه‌های عادی برای حل معضلات اقتصادی است. در این شرایط، لازم است راه‌حلی برای عبور از چالش‌ها و بازگرداندن اقتصاد کشور به مسیر عادی یافت. این راه‌حل‌ها می‌تواند شامل راه‌حل‌های کوتاه‌مدت و فوری برای خروج کشور از وضعیت فوق‌العاده و راه‌حل‌های بلندمدت باشد.

راه‌حل کوتاه‌مدت

در کوتاه‌مدت برای بازگشت کشور به یک شرایط عادی و پایدار لازم است سازوکاری تعریف شود که بر اساس آن برای حل مشکلات و معضلات فوری کشور، ظرفیت و توان کافی در ساختار سیاستگذاری و تصمیم‌گیری ایجاد شود. به طور خاص در مورد حل و فصل فوری معضلات عمده اقتصاد کشور از قبیل اصلاح نظام بانکی و تعیین تکلیف بانک‌های مشکل‌دار، اصلاح مساله صندوق‌های بازنشستگی، اصلاح بازار انرژی، کاهش انحصارات بخش عمومی در اقتصاد، تعیین تکلیف لوایح مربوط به FATF، تعیین سیاست‌های مربوط به تعاملات اقتصادی خارجی و نظایر آن، لازم است مسائل در سطح بالاتری از هماهنگی‌ها و اختیارات، تعیین تکلیف و حل و فصل شود.

به نظر می‌رسد مقامات ارشد کشور به ضرورت این مساله واقف بوده‌اند و در همین راستا شورای عالی هماهنگی اقتصادی تشکیل شده است. تشکیل شورای عالی هماهنگی اقتصادی، بر آن دلالت دارد که ظرفیت‌ها و ساختارهای متعارف سیاستگذاری کشور برای عبور از چالش‌های و حل مسائل اساسی به ویژه در شرایط تحریم کافی نبوده است. به عنوان یک راه‌حل کوتاه‌مدت، تشکیل شورای عالی هماهنگی اقتصادی، می‌تواند راه‌حل مناسبی برای افزایش هماهنگی و هم‌افزایی بین قوای سه‌گانه و رفع تعارضات بین دستگاه‌ها و نهادهای حاکمیتی و حل برخی معضلات لاینحل محسوب شود. تشکیل این شورا، در کنار افزایش هماهنگی و هم‌افزایی در ساختار سیاستگذاری اقتصادی کشور، می‌تواند به واسطه تشریک مسوولیت‌ها، جسارت تصمیم‌گیری مدیران اجرایی را نیز افزایش دهد. از آنجا که ریاست این شورا با رئیس‌جمهور است، از این‌رو با این تدبیر مساله ناکافی بودن اختیارات رئیس‌جمهور در حوزه مسائل اقتصادی تا حدودی برطرف خواهد شد. همچنین با توجه به عضویت روسای سایر قوا در این شورا، مساله ناهماهنگی و ناسازگاری بین نهادها و ارکان حاکمیت نیز کاهش خواهد یافت.

در این مدت کوتاه از بدو تشکیل شورا، برخی تصمیم‌های جسورانه و مهم توسط شورای عالی هماهنگی به تصویب رسیده است. از آن جمله می‌توان به تصویب عملیات بازار باز اشاره کرد که توانست بانک مرکزی را به ابزاری برای اعمال سیاست پولی مجهز کند که چندین دهه فاقد آن بود. چنانچه تعیین تکلیف سایر معضلات و تنگناهای اساسی کشور از جمله اصلاح نظام بانکی و تصمیم‌گیری در مورد بانک‌های مشکل‌دار، حل مساله صندوق‌های بازنشستگی، اصلاح نظام مالیاتی، اصلاح ساختار بودجه، اصلاح بازار انرژی، کاهش انحصارات بخش عمومی در اقتصاد، تعیین تکلیف لوایح مربوط به FATF و تعیین سیاست‌های مربوط به تعاملات اقتصادی خارجی نیز به شورای عالی هماهنگی اقتصادی تفویض شود، امید است گشایشی در حل مسائل و معضلات اساسی اقتصاد کشور حاصل شود.

البته باید در نظر داشت که کارکرد شورای عالی هماهنگی اقتصادی قاعدتاً محدود به حل مسائل اقتصادی حاد و فوری و افزایش کارایی و هماهنگی در سیاستگذاری‌های کلان اقتصادی است. طبیعتاً نباید ظرفیت این شورا صرف حل و فصل مسائل عادی دستگاه‌ها و رفع تعارضات قابل حل در سطوح اجرایی دولت شود. در ضمن، توفیق این شورا در حل مسائل اساسی کشور الزاماتی دارد که از جمله مهم‌ترین آنها شناخت دقیق مساله و طراحی چارچوب‌های سیاستگذاری سازگار است. برای طراحی چارچوب‌های سیاستگذاری جدید یا اصلاح ساختارهای قبلی،‌ لازم است در گام نخست مطالعات کافی به اتکای مطالعات جدید یا مطالعات قبلی انجام‌شده در کشور، به اجرا درآید. همچنین لازم است تمامی ظرفیت‌های علمی و کارشناسی کشور برای طراحی چارچوب‌های سیاستگذاری به‌کار گرفته شود. جدای از اهمیت طراحی سیاست‌ها، در مرحله اجرا نیز لازم است ظرفیت‌سازی و اصلاحات لازم در دستگاه‌های اجرایی و اداری صورت بگیرد و در نهایت سیاست‌ها با قاطعیت لازم به مرحله اجرا درآید. در این زمینه لازم است برای هر یک از برنامه‌ها و سیاست‌ها، اهداف کمی قابل اندازه‌گیری تعریف شود و میزان دستیابی به اهداف مستمراً پایش و رصد شود.

راه‌حل بلندمدت

تدبیر تشکیل شورای عالی هماهنگی اقتصادی قاعدتاً راه‌حل کوتاه‌مدت مناسبی است برای شرایط غیرعادی و در محدوده حل مسائلی که تاکنون از مسیر عادی توسط دستگاه‌های اجرایی و سیاستگذاری قابل حل نبوده است. از این‌رو لازم است به تدریج و با عادی شدن شرایط، فرآیند سیاستگذاری‌های اقتصادی به روال عادی بازگردد و ساختار سیاستگذاری اقتصادی به حدی از کارایی و کفایت برسد که حل مسائل کشور به شیوه عادی و از مسیرهای متعارف و در چارچوب اختیارات دولت میسر شود.

این مساله نیازمند تمرکز اختیارات سیاستگذاری و امور اجرایی در دولت و رفع مساله تعدد مراکز تصمیم‌گیری و سیاستگذاری و تداخل وظایف در ساختار تصمیم‌گیری است. علاوه بر آن، لازم است توان کارشناسی و مدیریتی دولت مورد بازسازی و تقویت قرار بگیرد و کارایی دستگاه‌های اجرایی افزایش یابد.

لازم است در بلندمدت، دولت به عنوان نهاد عهده‌دار سیاستگذاری و مدیریت اجرایی کشور، از اختیارات کافی برای اداره امور کشور برخوردار باشد و متناسب با اختیارات خود به مردم پاسخگو باشد. دولت باید بتواند در چارچوب وظایف و ماموریت‌هایش، محدوده سیاستگذاری خود را به حوزه گسترده‌تری بسط دهد و سهم بیشتری از اقتصاد کشور را زیر چتر قوانین و قواعد رسمی قرار دهد و از تمامی آحادی که تاکنون به‌رغم درآمدزایی و گردش مالی عمده مالیاتی پرداخت نمی‌کردند، مالیات بستاند. لازم است ضمن پایبندی به اصل تفکیک قوا، تمامی اختیارات امور اجرایی و سیاستگذاری در سطوح مختلف صرفاً در دولت رسمی کشور متمرکز شود و در مقابل نیز دولت رسمی کشور نسبت به تمامی عملکرد خود پاسخگو باشد.