سند توسعه یا گذران امور
الزامات اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور چیست؟
قریب به اتفاق کارشناسان و دست‌اندرکاران معتقدند فرآیند فعلی بودجه‌ریزی در ایران، ابزار کارآمدی برای مدیریت امور بخش عمومی کشور نیست. تهیه و تصویب بودجه در هر سال بحث‌های گسترده‌ای را بین قوای اجرایی و قانونگذاری ایجاد می‌کند و توان قابل توجهی از نیروی کارشناسی دستگاه‌ها را به خود اختصاص می‌دهد اما در عمل به جز گذران امور، اتفاق ملموسی در وضعیت اقتصادی کشور نمی‌افتد.
قریب به اتفاق کارشناسان و دست‌اندرکاران معتقدند فرآیند فعلی بودجه‌ریزی در ایران، ابزار کارآمدی برای مدیریت امور بخش عمومی کشور نیست. تهیه و تصویب بودجه در هر سال بحث‌های گسترده‌ای را بین قوای اجرایی و قانونگذاری ایجاد می‌کند و توان قابل توجهی از نیروی کارشناسی دستگاه‌ها را به خود اختصاص می‌دهد اما در عمل به جز گذران امور، اتفاق ملموسی در وضعیت اقتصادی کشور نمی‌افتد. در مقایسه با دگرگونی‌های بسیاری که طی دهه‌های اخیر در مفاهیم و ماموریت‌های بودجه در اداره امور عمومی کشورها پدید آمده است، سازماندهی، مدیریت تهیه و اجرای بودجه در ایران هنوز هم پایبند صورت‌های گذشته و درگیر قانو‌نمندی‌های مالیه قدیم بوده و از تحولات مزبور به دور مانده است. فرآیند تهیه و اجرای بودجه در نیم قرن گذشته به مساله پیچیده و دشواری در مدیریت بخش عمومی تبدیل شده است که پیامدهای نامطلوب و رو به تزاید خود را بر دولت تحمیل می‌کند.
در کشور هرچند جسته‌گریخته مطالعاتی در ارتباط با اصلاح نظام بودجه‌ریزی صورت گرفته اما برخی از این مطالعات و اصلاحات پیشنهادی با ذهنیت و دانش دست‌اندرکاران فاصله بسیار دارد و همچنان‌که در سایر بخش‌های جامعه در برابر اصلاح امور مقاومت وجود دارد در این حوزه نیز وضعیت چندان متفاوت نیست.
در نوشتار حاضر با توجه به مطالعاتی که در سازمان برنامه و بودجه سابق و مرکز پژوهش‌های مجلس صورت گرفته و تا حدود زیادی با تجربیات جدید جهانی سازگاری دارد و همچنین با ساختار حقوقی کشور نیز مغایرتی ندارد، به برخی از الزامات اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور اشاره می‌شود.
الف. اهداف اصلاح نظام بودجه‌ریزی
1- سازماندهی مدیریت بخش عمومی جهت تامین اطمینان از اقتصادی بودن، مولد بودن، موثر و مفید بودن فرآیندهای وصول و مصرف منابع
2- استقرار پیش‌بینی‌های سالانه در متن اسناد چشم‌انداز، سیاست‌های کلی و برنامه‌های میان‌مدت با توجه به مسوولیت دولت در ایجاد رشد و ثبات پایدار و بازتوزیع درآمدها
3- هدایت سیاست‌های مالی در چارچوب میان‌مدت و مدیریت موثر و هدفمند درآمدها، هزینه‌ها و بدهی‌ها با صراحت، شفافیت، جامعیت
4- برابری زمینه‌های مشارکت همگان از طریق استمرار برنامه‌های تمرکززدایی و تلاش برای انتقال توانمندی‌های دولت مرکزی به واحدهای مدیریتی در مناطق و استان‌ها
5- تجدید ساختار مالیه عمومی از طریق افزایش دوره‌های پیش‌بینی، بهره‌گیری از نظام‌های تعهدی، بودجه‌ریزی بر مبنای صفر و نتیجه‌نگر و نیز جداسازی نیازهای اطلاعاتی قوای مقننه و مجریه از یکدیگر به منظور بودجه‌ریزی بر اساس وظایف و ماموریت‌های قانونی (سطح نخست: برای قوه مقننه) و بر اساس نیازهای سازمانی و مدیریت هدف‌ها با استفاده از شاخص‌های مربوط به اندازه‌گیری نتایج (سطح دوم: برای قوه مجریه)
6- افشای اطلاعات مربوط به مدیریت مالیه عمومی و ایجاد امکان دسترسی عام به عملکرد سازمان‌های اداری و مدیریتی
ب. راهبردها
1- تبیین ساختار بودجه و تصریح صلاحیت‌های قوا در ارتباط با بودجه
♦ طبقه‌بندی و قالب اطلاعاتی بودجه
در حال حاضر هیچ مبنایی برای تهیه بودجه در قالب‌ها و اشکال معین وجود ندارد. در این صورت دولت می‌تواند در سالی بودجه را با پیوست‌ها و تفصیل‌های متعدد به مجلس ارائه کند و در سال دیگر بسیاری از اطلاعات یا پیوست‌هایی را حذف کند. همچنین مشخص نیست چه سطحی از اطلاعات باید به مجلس ارائه شود. آیا اطلاعات کلان بودجه و اعتبار دستگاه‌ها کفایت می‌کند یا نه، موافقت‌نامه‌ها نیز باید منضم به بودجه باشد؟
♦ محتوای لوایح بودجه
برای دولت هیچ الزام قانونی وجود ندارد مبنی بر اینکه لایحه بودجه باید حاوی چه اطلاعاتی باشد. آیا اطلاعات فعلی بودجه کفایت می‌کند؟ آیا لازم است بودجه حاوی اطلاعاتی درباره تعداد کارمندان دولت، میزان حقوق و دستمزد آنها، آثار اقتصاد کلان بودجه و نظایر آن باشد؟
♦ حدود اختیارات قوا در تهیه و تصویب بودجه
در حال حاضر مشخص نیست مجلس تا چه میزان می‌تواند لایحه تقدیمی دولت را تغییر دهد و دولت در چه صورتی می‌تواند از اجرای آن استنکاف کند. در صورت دخالت مجلس در تهیه بودجه وظیفه نظارتی آن چه می‌شود؟
♦ تهیه بودجه دوقسمتی
تهیه بودجه در دو قسمت به دولت و مجلس امکان تعامل بیشتر ضمن حفظ حقوق آنها را می‌دهد. در سمت اول راهبردها و جداول کلان بودجه مورد بررسی و تصویب قرار می‌گیرد و در قسمت دوم بودجه تفصیلی بر اساس راهبردهای قسمت اول به مجلس ارائه می‌شود.
2- تهیه منابع و مصارف عمومی و ترازها در حوزه‌های مختلف
♦ جامعیت بودجه
در حال حاضر اطلاعات برخی فعالیت‌های در بخش عمومی در بودجه درج نمی‌شود، مانند اطلاعات فعالیت‌های شهرداری‌ها، نهادها و بنیادها، صندوق‌های تامین اجتماعی و نظایر آن. پیوست اطلاعات بودجه همه فعالیت‌های بخش عمومی به دولت این امکان را می‌دهد که بدون دخالت در فعالیت‌های جاری آنها به گونه‌ای برنامه‌ریزی و دستگاه‌های بخش عمومی را ارشاد کند که مجموعه فعالیت‌های بخش عمومی نه‌تنها در تزاحم با هم نباشد بلکه هم‌افزا و کمک‌کننده باشد.
♦ تهیه بودجه فعالیت‌های هم‌سنخ به‌طور مستقل
ماهیت منابع و درآمدها در بخش‌هایی مانند نفت، تامین اجتماعی، شرکت‌ها، بنیادها و نهادهای عمومی و مالیات‌ها با هم متفاوت است و نباید آنها را با هم تجمیع کرد. بنابراین ضمن تفکیک این منابع باید مصارف آنها نیز مستقل باشد. در این صورت ما با بودجه‌های مستقل (در قالب بودجه کل کشور) و ترازهای مختلف مواجه‌ایم که باید برای هریک تصمیم مستقل نیز اخذ کرد. بنابراین ما در حوزه‌ای با عواید نفتی در سمت منابع و طرح‌های عمرانی در سمت مصارف مواجه‌ایم. در حوزه دیگر با مالیات‌ها در سمت منابع و هزینه‌های جاری دولت در اداره عمومی کشور در سمت مصارف روبه‌رو هستیم و قس‌علیهذا. بالطبع در هر حوزه با کسری و مازاد منابع مواجه‌ایم که درباره آنها باید تصمیم‌گیری شود.
3- گسترش دوره ارائه اطلاعات بودجه به پنج سال (دو سال قبل و دو سال بعد از سال بودجه)
پیش‌بینی‌های بودجه یک‌ساله است و تعریف‌های قانونی بودجه در کشورهای مختلف بر سالانه بودن دوره مالی بودجه تاکید دارند. گسترش دوره ارائه اطلاعات بودجه به پنج سال خدشه‌ای به مشخصات مربوط به دوره مالی و تصویب سالانه بودجه وارد نمی‌کند، اما ضمن گسترش اطلاعات عملیاتی و قید تاثیر سیاست‌های مالی بر حجم تعهدات آینده، در مواردی امکان بهره‌برداری از منابع مالی تخصیص‌نیافته را به منظور جلوگیری از توقف عملیات اجرایی فراهم می‌آورد.
4- عدم تمرکز در اداره امور بخش عمومی
هرچند قانون اساسی در ایران مبتنی بر تمرکز امور است اما تفویض اختیار نمی‌تواند مغایرتی با قانون داشته باشد.
♦ تفویض اختیار وزرا و روسای اصلی دستگاه‌ها به مسوولان محلی
♦ تفویض اختیارات مسوولان محلی به بخش خصوصی و شهرداری‌ها
5- فراهم کردن زمینه مناسب برای تهیه بودجه مبتنی بر عملکرد
♦ بودجه کل کشور به تدریج به سند برآوردهای مالی و عملیاتی برای انجام ماموریت‌های قانونی و هدف‌های برنامه‌ای دستگاه‌های اجرایی تبدیل شود.
♦ موافقت‌نامه‌ها در مرحله تهیه بودجه تنظیم و مبادله می‌شود. چارچوب موافقت‌نامه‌ها به‌گونه‌ای تنظیم شود که حاوی شرح هدف‌ها، رئوس عملیات اجرایی، اعتبارات مورد نیاز و نتایج حاصله باشد.
♦ همه دستگاه‌ها موظف شوند تا ضمن تهیه برنامه‌های راهبردی و برنامه‌های سالانه، عملیات اجرایی خود را بر مبنای شاخص‌های قابل احصا تعیین کنند و برنامه سالانه را مبنای تهیه و تنظیم بودجه سالانه قرار دهند.
6- طراحی نظام گزارش‌دهی و نظام نظارتی متناسب با اطلاعات مالی و عملیاتی بودجه
در حوزه نظارت و ارزیابی هدف‌ها متحول شده است. در حال حاضر، مجموعه اطلاعات مالی و عملیاتی بودجه‌ای، چارچوبی است که در درون آن قانونگذار بتواند عملکرد قوه مجریه را با استفاده از ستانده‌ها و نتایج به دست آمده ارزیابی کند. بنابراین، دیگر نظارت لزوماً به معنای گردآوری اطلاعاتی برای آگاهی از حدود انطباق عملیات اجرایی با برنامه‌های تاییدشده نیست، بلکه هدف همسو بودن آنها با برنامه‌های مزبور است و بررسی این موضوع جز با طراحی نظام گزارش‌گیری امکان‌پذیر نیست.
