امتناع در قانونگذاری

در حالی که بررسی لوایح چهارگانه برای خروج ایران از فهرست سیاه گروه ویژه اقدام مالی (FATF) ضروری می‌نماید، روند بررسی و تصویب هرکدام از این لوایح به یک جنجال سیاسی با تبعات اقتصادی در کشور تبدیل شده است. از این میان تنها لایحه اصلاح قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم نهایی شده است و تکلیف دو لایحه دیگر در اقدامی کم‌سابقه، بعد از تصویب در مجلس و اعلام شورای نگهبان مبنی بر نداشتن مغایرت با شرع و قانون اساسی، به هیات عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام رفت تا با نظرات اصلاحی مجمع، با سیاست‌های کلی انطباق پیدا کند؛ اقدامی که عباس آخوندی آن را نقض صریح قانون اساسی، شکل‌گیری یک رکنِ جدید در فرآیند قانونگذاری که ورودش تصادفی و بسته به نظر هیاتی دارد که تصمیم‌هایشان غیرشفاف و موردی است، می‌داند. او می‌گوید پذیرش این رکن، موجب ورود کشور به مرحله عدم قطعیت و امتناع قانونگذاری می‌شود. وزیر سابق راه و شهرسازی می‌گوید رئیس‌جمهور باید در برابر این حرکت خلاف قانون اساسی ایستادگی می‌کرد، تذکر قانون اساسی می‌داد و به هیچ عنوان زیر بار این انحراف که نه‌تنها اقتدار نهاد دولت که اقتدار مجلس را نیز زیرِ سوال می‌برد، نمی‌رفت.

♦♦♦

فرآیند عجیب و پر از تعلل و تاخیر تصویب لوایح چهارگانه در راستای توصیه‌های گروه ویژه اقدام مالی، این پیام را به ما می‌دهد که تصمیم‌گیری‌های مهم و اثرگذار در سرنوشت ملت و کشور، آنقدر درگیر تعارضات، مخالفت‌ها و موافقت‌ها می‌شود که در نهایت یا به نتیجه نمی‌رسد یا زمانی می‌رسد که دیگر فایده چندانی ندارد. مشکلی که هم‌اکنون پیش پای تصویب لوایح چهارگانه ایجاد شده است. جز لایحه اصلاح قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم، بقیه لوایح در مجلس گیر کرده یا در جلسات شورای نگهبان و به تازگی در مجمع تشخیص مصلحت نظام مانده و در موردش تصمیم‌گیری نمی‌شود. وضعیت کنونی را چگونه تبیین می‌کنید؟

در حال حاضر بحث مهم خود لوایح و نقاط قوت و ضعف‌شان نیست. این لوایح در دولت تصویب شده و به صورت لایحه به مجلس رفته و آنجا هم مورد بررسی و تصویب قرار گرفته‌ است. بنابراین، هیچ جایی برای بررسی محتوایی باقی ‌نمانده است. از نظر من بزرگ‌ترین مساله‌ای که در نظام تصمیم‌گیری کشور در مورد حداقل دو لایحه از لوایح چهارگانه وجود دارد، فقدان حاکمیت قانون و عدم پایبندی به قانون اساسی است؛ که در فرآیند قانونگذاری بی‌سابقه است. من قصد تحلیل انگیزه‌های سیاسی گروه‌ها و احزابِ پشتِ ماجرا را ندارم اما به هر دلیل، آنچه در حالِ جریان است این است که نهادی خارج از قانون اساسی در روند تصویب و اجرای این لوایح مداخله کرده، و فرآیند ابلاغ قانون مصوب را متوقف کرده است. این بدین مفهوم است که رکن قدرتمند جدیدی در ساختار حکمرانی کشور که در قانون اساسی تعریف نشده و قدرت توقف تصمیم‌های سایر ارکان قانونی را دارد اعلام موجودیت کرده و در حال بررسی لایحه‌ای است که در مجلس تصویب شده و شورای نگهبان نیز عدم مغایرتش را با شرع و قانون اساسی، اعلام کرده است.

اینجاست که شخص رئیس‌جمهور، باید زودتر از هر کس دیگری، با دادن تذکر قانون اساسی ورود می‌کرد. در واقع اولین نقد به دولت و مجلس وارد است که نباید با طرح موضوع در مجمع تشخیص مصلحت موافقت می‌کردند، چون این کار به صراحت مخالف قانون اساسی است. در قانون اساسی کشور، فرآیند سیاستگذاری و قانونگذاری این‌گونه تشریح شده است که دولت لایحه را به مجلس می‌دهد، مجلس آن را بررسی و تصویب می‌کند و شورای نگهبان هم مصوبه مجلس را از نظر مغایرت با قانون اساسی و شرع بررسی و تایید می‌کند. برای لوایح «الحاق دولت ایران به کنوانسیون مقابله با جرائم سازمان‌یافته فراملی» یا همان پالرمو و «اصلاح قانون مبارزه با پولشویی»، هر سه مرحله تصویب و ارائه دولت، تصویب مجلس و تایید شورای نگهبان انجام شده است، بنابراین مداخله یک نهاد دیگر در فرآیند قانونگذاری فراتر از قانون اساسی است. در این مساله اولین و جدی‌ترین نقد به دولت و مجلس وارد است که پذیرفته نهادی زیرمجموعه مجمع تشخیص مصلحت نظام هم وارد بررسی و رسیدگی به این قانون شود. وجه دیگر مساله، نادیده گرفتن اهمیت اثرگذاری این لوایح در تجارت خارجی کشور است. موضوع لوایح چهارگانه اساساً راه‌های مبادلاتِ مالی تجاری کشور را تنظیم می‌کند و ایجاد انسداد در این راه قطعاً به زیان تجارت خارجی و خلاف منافع ملی است. از این منظر هم نحوه موضع‌گیری دولت و مجلس در این مساله کاملاً ضعیف بوده. اینکه معاون اول رئیس‌جمهور یا وزیر امور خارجه یا رئیس کمیسیون امنیت مجلس در سخنرانی‌هایشان موافقت خود با این لایحه را اعلام کنند، کافی نیست. حدوداً میزان تجارت خارجی کشور حداقل 100 میلیارد دلار است. مگر می‌توان بر راه این حجم از مبادلات انسداد ایجاد کرد و این همه آن را به مسیر غیررسمی فرستاد؟ این یک بی‌مسوولیتی نسبت به سرنوشت ملت است. اینکه تلاش شود تا با نادیده گرفتن اثر این لوایح تجارت کشور غیررسمی و غیرشفاف شود، ضربه بزرگی به کل کشور وارد می‌شود. هرچند طرفداران این اقدام، ژست انقلابی می‌گیرند، لیکن نتیجه واقعی این کار به گروگان دادن تجارت خارجی ایران به همان دشمنانی است که حضرات مکرراً از آنها یاد می‌کنند.

 دولت زیر بار این همه فشار سیاسی، چگونه باید در برابر مجمع تشخیص مصلحت محکم‌تر موضع می‌گرفت؟

حتماً و قطعاً رئیس‌جمهور باید به صراحت اعلام می‌کرد که این مساله مخالف قانون اساسی است و در مقابل آن می‌ایستاد و هنوز هم باید بکند. رئیس‌جمهور سوگند یاد کرده است که پاسدار قانون اساسی باشد. پس، نمی‌تواند در برابر زیر پا گذاشتن رسمی قانون اساسی ساکت باشد. من خوشحال می‌شوم که کسی بتواند بر اساس قانون اساسی توضیح دهد که چرا لایحه پیوستن به کنوانسیون پالرمو بعد از تصویب مجلس و تایید شورای نگهبان به مجمع رفته است. من یک‌بار دیگر موضوع را در تاریخ 24 /7 /1397 طی یادداشتی تحت عنوان «قانون اساسی، هیات نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی وFATF»1 مستند به گفته سخنگوی شورای نگهبان که گفته بود این لایحه با قانون اساسی و شرع مغایرتی ندارد، اعلام کردم پس توضیح دهید که به چه استنادی از ابلاغ قانون امتناع می‌کنید؟ همچنین در تاریخ 25 /7 /1397 نیز طی نامه‌ای به رئیس مجلس2 درخواست کردم که این موضوع مورد توجه مجلس شورای اسلامی قرار گیرد. لازم به ذکر است در آن زمان من در سمت وزیر بودم و انتشار یادداشت و مکاتبه فوق را در سمت وزارت به عنوان عضوی از کابینه انجام دادم. دومین نهادی که باید در برابر این مساله، قاطعانه واکنش نشان می‌داد، مجلس شورای اسلامی است چراکه در شرایط کنونی نهاد دیگری به عنوان قانونگذار در کشور ایجاد شده که فراتر از مجلس عمل می‌کند. در واقع جایگاه مجلس هم دچار خدشه شده است؛ چون نهادی شکل گرفته که خود را برتر از قوای مقننه و مجریه می‌داند، در حالی که این نهاد در قانون اساسی هرگز چنین جایگاه و وظیفه‌ای ندارد. برابر قانون اساسی وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام، اعلام نظر در مواقع اختلاف بین شورای نگهبان و مجلس و رسیدگی به معضلاتی است که از سوی رهبری به آنها ارجاع می‌شود. مهم‌تر اینکه در این مساله ابتدا مجمع تشخیص مصلحت ورود نکرد، که اساساً صلاحیت ورود هم نداشت، بلکه ابتدا هیات عالی نظارت که زیرمجموعه مجمع است وارد شد و خواست نظر بدهد.

 آیا علاوه بر دولت و مجلس بقیه نهادها نباید واکنش نشان می‌دادند؟ حتی خود شورای نگهبان؟

از قضا شورای نگهبان همچنان‌که از نامش آشکار است باید پیش از هر مرجعی نسبت به شکست قانون اساسی واکنش نشان می‌داد. در کنار این نهادهای رسمی، واکنش نهادهای مدنی هم چون احزاب و انجمن‌های حقوقی چون کانونِ وکلا نیز بسیار مهم است. اتاق بازرگانی به عنوان نهاد بخش خصوصی و خانه تجار و بازرگانان حرفه‌ای چگونه می‌تواند قبول کند که تمام سرنوشت تجارت خارجی کشور در مجاری پیش‌بینی‌نشده در قانون اساسی تعیین شود؟ حتماً اتاق بازرگانی باید در این مورد موضع‌گیری درست و اصولی منطبق بر قانون اساسی داشته باشد. احزاب سیاسی چگونه می‌توانند به عنوان کسانی که پایبند و پاسدار قانون اساسی هستند در مورد این اتفاق ساکت بمانند؟ در نظر داشته باشید که هیچ دلیلی وجود ندارد بعداً این رویکرد به سایر موارد مهم تسری پیدا نکند؛ قطعاً پس از این هم مواردی خواهد بود که در این مسیر فراقانونی قرار گیرد و تایید یا رد شدن یک قانون منوط به بررسی و تایید هیات نظارتِ مجمع یا خودِ مجمع شود. بنابراین به تدریج دولت از جایگاه «سیاستگذار ملی» و مجلس از جایگاه «قانونگذار ملی» خارج می‌شوند و همه نهادها مفهوم خودشان را از دست می‌دهند. برای من اصلی‌ترین مساله در مورد لوایح چهارگانه عدول از قانون اساسی است. متاسفانه افراد بسیار ساده به این مساله نگاه کرده‌اند در حالی که این رویکرد به مفهوم شکستِ حاکمیت قانون، حتی در سطح قانونِ اساسی است و می‌تواند پیامدهای بسیار زیادی در حوزه‌های سیاست، فرهنگ، اقتصاد و اجتماع به بار بیاورد و جامعه باید نسبت به آن بسیار حساس باشد.

 علاوه بر مساله‌ای که شما به آن اشاره دارید و فرای قانون اساسی می‌شماریدش، در همین رسیدگی هم تاخیر و تعلل زیادی وجود دارد.

من حدس می‌زنم کسانی که این مداخله را ساماندهی می‌کنند تا حدودی اطلاع دارند که پیامدهای آن چه اندازه بزرگ و سنگین است و باعث توقف تجارت کشور می‌شود و بر زندگی مردم اثر سوء می‌گذارد. اما این افراد نمی‌خواهند مسوولیت کارشان را بپذیرند و تلاش دارند در عین اینکه چنین انسدادی ایجاد می‌کنند، مسوولیت را برعهده دیگری بیندازند. آنها یک معادله اصمّی را تعریف کرده‌اند که راه‌حلی ندارد، و عملاً امکان قانونگذاری و سیاستگذاری را از دولت به مفهوم وسیعش، یعنی قوه مجریه و قوه مقننه، سلب کرده‌اند و در عین حال مسوولیت آن را خود برعهده نمی‌گیرند.

 ذی‌نفعان این انسداد چه کسانی هستند؟ این انسداد نفع اقتصادی بیشتری برایشان دارد یا نفع سیاسی؟

باید دید اگر این انسداد ایجاد شود در حوزه سیاست چه اتفاقی می‌افتد؟ باید خود را در جایگاه یک شهروند بگذاریم که نسبت به چنین مسائلی احاطه اطلاعاتی یا آگاهی نظری ندارد. شهروند ما دچار حس بی‌دولتی می‌شود و به این نتیجه می‌رسد که دولت توان حل مشکلات مردمش را ندارد، در واقع نتیجه قهری کل این فرآیند بی‌اعتباری سیاسیِ رئیس‌جمهور و دولت است. باید دید چه کسانی از این وضعیت سود می‌برند. به همین دلیل است که در ابتدای گفت‌وگو تاکید کردم رئیس‌جمهور باید بسیار قاطع در برابر این اتفاق ایستادگی می‌کرد. نتیجه نهایی این است که در تمامی شهرهای کوچک و بزرگ و روستاهای دور و نزدیک، اعتماد به دولت و اعتبار دولت زیر سوال می‌رود چون دولت لایحه مصوب خودش را که در مجلس نیز تصویب شده و در شورای نگهبان مغایر نبودنش با شرع و قانون اساسی به تایید رسیده است، نمی‌تواند اجرا کند؛ چنین وضعیتی به شهروند این پیام را می‌رساند که دولت در ضعیف‌ترین حالت از اقتدار خودش قرار دارد. اگر وضع کنونی را یک دوئل سیاسی بدانیم، برنده دوئل گروهی است که موفق شده است دولت را متوقف کند.  از جهت اقتصادی هم ذی‌نفعان گروهی هستند که اقتصاد غیررسمی را مدیریت می‌کنند. زمانی که بخش عمده تجارت کشور غیررسمی شود، چه کسانی آن را در اختیار می‌گیرند؟ آنها ذی‌نفع هستند.

 با وجود این همه تعلل در رسیدگی به این لوایح، به خاطر داریم که مثلاً برجام با روند خوب و سرعت مناسبی در مجلس به تصویب رسید.

در آن دوره دولت با پدیده‌ای به نام هیات عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام مواجه نبود. این بار هم دولت نباید رکنی به جز ارکان رسمی پیش‌بینی‌شده در قانون اساسی را به رسمیت می‌شناخت. این بزرگ‌ترین پاشنه آشیل و نقطه ضعف دولت و مجلس است. دولت و مجلس همان‌جایی باختند که پذیرفتند وارد این بازی شوند. این باخت به زیان ملت ایران است. و یک حرکت رو به عقب در تاریخ سیاسی ایران محسوب می‌شود.

 شاید دولت مخالفت نکرد تا به نوعی بار مسوولیت را تقسیم کند.

اگر این فرضیه درست باشد دولت از زیر بار مسوولیتش شانه خالی کرده است. مردم به رئیس‌جمهور رای دادند که این مسوولیت را بپذیرد و نمی‌تواند وظیفه و مسوولیتش را به کسی دیگر بسپارد. البته من این فرضیه را درست نمی‌دانم. این رویکرد جدیدی است و من به خاطر ندارم چنین تخطی بزرگی در جریان رسمی قانونگذاری انجام شده باشد.

 اگرچه نمی‌توان از تخطی از قانون اساسی گذشت اما به فرض که این اتفاق فراقانونی هم رخ نمی‌داد، اما باز هم مساله تصویب این لوایح کُند و زمان‌بر می‌شد. قبول ندارید؟

ما باید به فرآیند دموکراتیک تن بدهیم. اینکه دولت باید در مورد لوایحش به نمایندگان مردم در مجلس توضیح دهد، حق نمایندگان است. آنها باید زیر و بم مساله را بدانند و اگر این فرآیند 10 سال هم طول بکشد، اشکالی ندارد. اما اینکه دولت و مجلس خودشان را موظف کنند به نهادی که در قانون اساسی برای چنین کاری پیش‌بینی نشده است، توضیح بدهند، نادرست است. دولت و مجلس نماینده مردم هستند چرا باید تن به یک کار خلاف قانون اساسی بدهند؟ من اصلاً از مبنا قبول ندارم که افرادی از دولت و مجلس در این جلسات حاضر شوند و در مورد این لوایح و تبعات تصویب یا عدم تصویبش توضیح دهند؛ دولت باید بگوید توضیحات لازم را به نمایندگان مردم در مجلس داده است و آنها تصویب کرده‌اند و از این به بعد همه کارها اضافی و مهم‌تر از آن «انحراف از قانونِ اساسی» است.

 حالا مساله این است که با این کار فراقانونی، اگر مجمع تشخیص مصلحت این دو لایحه را تایید کند یا تایید نکند، تکلیف چیست؟

ببینید حتی اگر مجمع لوایح را تایید کند باز هم اشکال اصلی پابرجاست. اصلاً فرض کنید مجمع همان جلسه اول لوایح را تایید و تصویب می‌کرد. آنگاه، هرگونه اصلاحی در مراحل بعدی نیز منوط به نظر مجمع می‌بود. سوال بنیادین این است که کجای قانون اساسی نوشته شده که مجمع باید این وظیفه را انجام دهد؛ اما می‌بینیم تاکنون که نپذیرفته وضعیت تجاری کشور به کجا رسیده است. مجاری تجاری کشور عملاً دچار مشکل جدی شده است. دولت‌ها معمولاً افتخار می‌کنند که توانسته‌اند ثبات سیاسی و اقتصادی را برای یک دوره طولانی حفظ کنند؛ حال دولتی که نمی‌داند پس از اتمام کامل فرآیند، قانونی را می‌تواند اجرا کند یا نه، چگونه می‌خواهد مدعی حاکمیت قانون، حفظ حقوقِ شهروندی، ثبات سیاسی، اقتصادی و اجتماعی باشد. به نظر من دولت در پذیرفتن اصل توضیح خطا و اشتباه استراتژیک کرده است. اگر این انحراف اصلاح نشود، ایجاد ثبات اقتصادی در ایران غیرممکن می‌شود. هیچ سرمایه‌گذاری نمی‌تواند روی ثبات هیچ قانونی حساب کند. تا امروز مساله این بود که می‌گفتند سرمایه‌گذار به تصمیمات دولت تردید دارد چون دولت آیین‌نامه‌های خود را تغییر می‌دهد اما از این به بعد روی قوانین هم نمی‌تواند حساب باز کند. این رفتارها اصولاً تشکیل سرمایه در کشور را به مخاطره جدی می‌اندازد. متاسفانه پیامدهای این رفتار را بسیار ساده گرفته‌اند؛ من در رسانه‌ها می‌بینم که تمام مساله به بررسی نقاط قوت و ضعف پالرمو محدود شده است، در حالی که این مساله زمانی مهم بود که لایحه در دولت و بعد مجلس در دست بررسی و تصویب بود. اکنون بحث حراست و حفاظت از قانون اساسی و حقوق ملت مهم است. پالرمو، خوب یا بد، زشت یا زیبا، در دولت و مجلس مطرح و بررسی شد و با آن موافقت و مخالفت صورت گرفت و در نهایت تصویب شد. آنچه بعد از تصویب مجلس و تایید شورای نگهبان رخ داده این پیام را دارد که در این کشور امکان قانونگذاری وضعیت ممتنع دارد. کشوری که دچار امتناع قانونگذاری است، امکان جذب و تشکیل سرمایه ندارد، نمی‌توان با آن کشور تجارت کرد. این اقدام پیامدهای عجیبی در سپهر سیاست ایران و آینده اقتصاد ایران دارد. این دولت باید جوابگوی دولت‌های بعدی باشد که زیر بار این انحراف رفت و اقتدار دولت را زیر سوال برد. ما دچار امتناع قانونگذاری و امتناع سیاستگذاری شده‌ایم و وضعیت برای آینده کشور پیچیده و بغرنج است.