ایجاد فضای بودجه‌ای

یک چالش کلیدی برای آن دسته از کشورهای در حال توسعه که علاقه‌مندند نظام‌های حمایت اجتماعی خود را تقویت و دسترسی به تحصیل و درمان را گسترش دهند آن است که چگونه می‌توان درآمدهای لازم برای این امور را از بخش بزرگ غیررسمی اقتصاد به دست آورد. سطوح بالای خوداشتغالی، سطوح پایین مهارت و وجود منابع چندگانه و پرتلاطم درآمدی از ویژگی‌های عمده بخش غیررسمی هستند. این ویژگی‌ها توانایی بالقوه برای کسب درآمد دولتی از طریق مالیات بر درآمد را دشوار می‌سازند. این دشواری به ویژه در میان گروه‌های کم‌درآمد جلوه می‌کند و مستلزم آن است که بتوان درآمد کلی هر فرد را تشخیص داد. همچنین در بحث بیمه اجتماعی همیشه بیشترین اتکا بر تامین مالی از طریق منابع عمومی درآمدی دولت بوده است تا مدل‌های مشارکتی که اقتصادهای پیشرفته بر آن تاکید دارند.

پژوهش‌های اخیر نشان می‌دهند کشورها زمانی می‌توانند در مسیر رشد بالاتر قرار گیرند که درآمدهای مالیاتی‌شان به حدود 15 درصد تولید ناخالص داخلی برسد. آنگاه آنها قادرند هزینه‌کردهای اجتماعی بیشتری داشته باشند. با وجود این، نسبت مالیاتی در نیمی از کشورهای کم‌درآمد و یک‌سوم اقتصادهای نوظهور از آستانه 15 درصد کمتر است. نسبت مالیاتی پایین به نوبه خود به پیدایش سطوح پایین‌تر هزینه‌‌کردهای اجتماعی می‌انجامد.

تفاوت زیاد نسبت‌های مالیاتی در میان کشورهای کم‌درآمد و بازارهای نوظهور نشانگر آن است که بسیاری از آنها فضای زیادی برای اخذ مالیات بیشتر دارند. برخی از این کشورها در سال‌های اخیر موفق شدند نسبت‌های مالیاتی را افزایش دهند. آنها درآمدهای مالیاتی را به گونه پایدار بالا بردند و به نزدیکی 15 درصد تولید ناخالص داخلی رساندند. گرجستان پیشتاز این کشورهاست که توانست در سال‌های 2008-2004 درآمد مالیاتی را تا 9 /12 درصد تولید ناخالص داخلی افزایش دهد. درآمد مالیاتی مالدیو در سال‌های 2015-2011 به 11 درصد تولید ناخالص داخلی رسید. دیگر کشورهایی که توانستند در دوره‌های زمانی مشابه پیشرفت قابل توجهی داشته باشند عبارتند از: دومینیکن (5 /7 درصد، 2006-2002) غنا (3 /7 درصد، 2004-2000)، موریتانی (1 /6 درصد،

2014-2010)، موزامبیک (1 /6 درصد، 2011-2007)، گینه (8 /5 درصد، 2012-2008)، مالاوی (7 /5 درصد، 2007-2003) و کامبوج (5 درصد، 2016-2012).

این کشورها نشان می‌دهند چه کاری امکان‌پذیر است اما دولت‌ها چگونه می‌توانند ظرفیت مالیاتی خود را به‌طور عادلانه و کارآمد بالا برند؟ کشورهایی که نظام مالیاتی خود را نوسازی می‌کنند معمولاً مالیات بر مصرف و مالیات کالاهای خاص را گسترش و توسعه نظام‌های پیشرو مالیاتی بر درآمد را در اولویت قرار می‌دهند.

مالیات گسترده مصرف: افزایش درآمد دولت از طریق مالیات مصرف به ویژه مالیات بر ارزش افزوده (VAT) مهم‌ترین ابزار موجود برای بیشتر کشورهایی بوده است که در دهه‌های اخیر تواستند نسبت‌های مالیاتی خود را به میزان قابل ملاحظه‌ای افزایش دهند.

اتکای بیشتر به مالیات بر کالاهای خاص: مالیات‌های اصلاحی بر کالاهایی مانند انرژی، الکل، تنباکو و حتی نوشیدنی‌های شکردار در راس مالیات بر ارزش افزوده قرار می‌گیرند و می‌توانند علاوه بر ایفای نقش یک منبع درآمدی کارآمد به کاهش اثرات منفی مصرف این کالاها بر سلامت افراد کمک کنند. این مالیات‌ها به همراه مالیات مصرف روشی قابل اجرا برای افزایش درآمد دولت در کوتاه‌مدت هستند.

مالیات بر درآمد شخصی: تشکیل این‌گونه نظام مالیاتی منبع درآمدی مهمی برای اقتصادهای پیشرفته و مولفه‌ای کلیدی در نظام‌های کارآمد بازتوزیع درآمد به شمار می‌رود. اما سطوح بالای معافیت‌ها یا فرار مالیاتی در بازارهای نوظهور و اقتصادهای در حال توسعه توانایی بالقوه کوتاه‌مدت این‌گونه درآمدها را محدود می‌سازند. با این حال، تجربه نشان می‌دهد که کشورها هنوز می‌توانند با تقویت نظام‌های مالیات بر درآمد اشخاص به درآمد بیشتر و قابل توجهی دست یابند.

اقدامات مالیاتی بیشتر: اقدامات دیگری را نیز می‌توان برای حفاظت و توسعه بیشتر منابع مالیاتی به‌کار برد. از آن میان می‌توان به انجام اصلاحاتی برای برخورد با فرار مالیاتی شرکت‌ها و کاهش رقابت مالیاتی مخرب در سطح بین‌الملل اشاره کرد. اما این اقدامات به همکاری‌های بین‌المللی قدرتمندتری نیاز دارند. عواملی از قبیل معافیت‌ها، کسر مالیات و برنامه‌ریزی‌ها باعث شد در دهه‌های اخیر میانگین نرخ موثر مالیات شرکت‌ها در سراسر جهان کاهش شدیدی داشته باشد و از نرخ‌های قانونی مالیاتی کمتر شود. برآوردهای اخیر حاکی از آن هستند که هزینه‌های درازمدت ناشی از انتقال سودها به کشورهای دارای مالیات سبک‌تر برای کشورهای در حال توسعه یک تا 5 /1 درصد تولید ناخالص داخلی بوده است.

حذف مشوق‌های مالیاتی از قبیل مناطق آزاد مالیاتی، معافیت‌ها و معافیت‌های موقت می‌تواند درآمدهای دولت را به میزان زیادی بالا ببرد. اکثر بازارهای نوظهور و اقتصادهای در حال توسعه این ظرفیت را دارند که درآمدهایشان را از طریق اعمال مالیات بر املاک افزایش دهند. املاک منبع کارآمد و عادلانه‌ای برای درآمد دولت هستند هرچند پتانسیل آنها چندان زیاد نیست. سرانجام اینکه در اکثر کشورها منابع طبیعی منبع درآمدی عادلانه و موثری به شمار می‌روند اما اغلب به اندازه کافی به این موضوع توجه نمی‌شود.

اصلاحات سیاستی و نهادی باید در راستای یکدیگر پیش روند: به عنوان مثال همزمان با افزایش توان اجرایی می‌‌توان سطح آستانه مالیات بر ارزش افزوده و مالیات بر درآمد را پایین آورد. سیستم‌های مالیاتی مبتنی بر ریسک می‌‌توانند به عدالت مالیاتی و انطباق با قوانین کمک کنند. در بحث مالیات بر ارزش افزوده، پتانسیل درآمدی را می‌توان از طریق کارآمدی مصرف (c-efficiency) بررسی کرد. این مفهوم نسبت درآمد واقعی به درآمد بالقوه در زمانی است که مالیات بر کل مصرف با نرخ استاندارد در یک کشور وضع شود. کارآمدی مصرف تعیین‌ می‌کند دولت تا چه اندازه به اخذ مالیات از کل مصرف در کشور نزدیک شده است. پتانسیل درآمدی حاصل از افزایش این نسبت بسیار بالاست. در عمل، افزایش درآمد حاصل از مالیات بر ارزش افزوده در دهه‌های اخیر عمدتاً به خاطر بهبود کارآمدی مصرف بوده است تا افزایش نرخ مالیات.

افزایش کارایی هزینه‌کرد: دستاوردهای اجتماعی در کشورهای دارای سطوح مشابه هزینه‌کرد تفاوت‌های زیادی با یکدیگر دارند. این امر نشان می‌دهد فضای زیادی برای بهبود کارایی هزینه‌کردها وجود دارد. لازم است این اطمینان ایجاد شود که درآمدهای اضافی هدر نمی‌روند. باید تمام اقلام هزینه‌کرد به دقت بررسی شوند تا اطمینان حاصل شود که آنها به اهداف اقتصادی و اجتماعی خود رسیده‌اند. برآوردهای مربوط به ناکارآمدی هزینه‌کردها در بخش مراقبت‌های بهداشتی حاکی از آن‌اند که حدود 40 درصد از هزینه‌کردها در میان کل گروه‌های درآمدی کشور به هدر می‌رود. بسیاری از کشورها هزینه زیادی را صرف یارانه‌های ناکارآمد و ناعادلانه انرژی می‌کنند تا از مصرف‌کنندگان داخلی در برابر تلاطمات بین‌المللی بهای نفت محافظت کنند. نبود یک شبکه ایمنی قدرتمند برای محافظت از فقرا در برابر افزایش بهای انرژی یک مانع کلیدی بر سر راه اصلاح این‌گونه یارانه‌هاست.

در حالی که مالیات بر مصرف‌ گسترده و مالیات بر کالاهای خاص منابع درآمدی موثری هستند لازم است اطمینان حاصل شود که کشورها به شبکه‌های ایمنی قدرتمندی دسترسی دارند که به طور مناسب از فقرا و اقشار آسیب‌پذیر در برابر افزایش قیمت‌ها محافظت می‌کنند. در غیاب این نوع محافظت، آسیب به فقرا را می‌توان از طریق ثبت آستانه بالاتر مالیات بر ارزش افزوده کاهش داد. این آستانه تعیین می‌کند هرگاه یک بنگاه بر مبنای فروش بزرگ تلقی شود ملزم است مالیات بر ارزش افزوده را اعمال کند. گزینه دیگر آن است که مالیات بر ارزش افزوده برای کالاهایی که بیشتر قشر نیازمند مصرف می‌کنند کاهش یابد. افزایش مالیات کالاهای خاص نیز باید در درجه اول بر کالاهایی مانند بنزین، الکل و احتمالاً تنباکو متمرکز شود که بیشتر خانوارهای پردرآمد آنها را مصرف می‌کنند.

یک فرآیند اصلاح تدریجی که افزایش مالیات بر محصولات را مرحله‌بندی و دارای توالی زمانی می‌کند این امکان را فراهم می‌سازد تا بخشی از درآمدها در کوتاه‌مدت به تقویت شبکه ایمنی اختصاص یابند. به این ترتیب می‌توان به خوبی از خانوارهای فقیر و آسیب‌پذیر در برابر اثرات اصلاحات جامع میان‌مدت محافظت کرد.

راهبردهای تقویت توان مالیاتی باید در چارچوب فرآیند بزرگ‌تری قرار گیرند که کل دولت (وزارت دارایی و سایر وزارتخانه‌ها)، مشارکت شهروندان و حاکمیت خوب را دربر داشته باشد. ضروری است که برنامه‌های اصلاح مالیاتی درون برنامه‌های توسعه ملی قرار گیرند که اولویت‌های هزینه‌کرد را شناسایی می‌کنند. این اولویت‌ها اغلب با راهبردهای ملی همسو با اهداف توسعه پایدار سازمان ملل پیوند خورده‌اند. علاوه بر این، همفکری موثر و انتقال اطلاعات مربوط به برنامه‌های جامع مالیات و هزینه‌کرد برای تقویت قرارداد اجتماعی با جامعه مدنی ضرورت دارد. این کار می‌تواند به راهبرد درآمدی میان‌مدت مبتنی بر اجماع بینجامد. آن‌گونه که در توصیه‌نامه سال 2016 صندوق بین‌المللی پول با عنوان «سکویی برای همکاری در زمینه مالیات» شرح داده شده است.

تشکیل سیستم‌های شفاف و موثر مدیریت مالی عمومی نیز به همان اندازه اهمیت دارد. سیستم‌هایی که اطمینان و نشان ‌می‌دهند که درآمدهای مالیاتی به‌طور کارآمد هزینه می‌شوند و هدر نمی‌روند یا مورد استفاده متقلبانه قرار نمی‌گیرند.

منبع: اکونومیست