لزوم بازگشت به صورت‌مساله
واکاوی زوایای پیدا و پنهان حذف یارانه نقدی سه دهک بالای درآمدی
به نظر می‌رسد تمرکز بر موضوعی مانند تغییرات جزئی در نحوه پرداخت یارانه نقدی، موجب غفلت از موضوعات اساسی خواهد شد. لازم است دولت به جای اصلاحات جزئی در نحوه پرداخت یارانه نقدی، از ابتدا به صورت‌مساله اصلی بازگردد. صورت‌مساله آن است که سالانه سهم بزرگی از منابع عمومی کشور به طور آشکار و ضمنی، صرف یارانه انرژی و سایر سیاست‌های حمایتی ناکارآمد می‌شود. سیاست‌های نادرست بازار انرژی، عوارض بسیار نامطلوبی مانند قاچاق سوخت به خارج از کشور، مصرف مازاد و اتلاف انرژی، تبعیض و بی‌عدالتی در توزیع منابع اقتصاد، کسری بودجه فزاینده و نظایر آن دارد.
در تبصره 14 لایحه بودجه 1398، به استانداران کشور اجازه داده شده است با هماهنگی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی یارانه نقدی سه دهک بالای درآمدی را حذف کنند. منابع حاصل از آن صرف کاهش فقر و تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام اولویت‌دار استانی در همان استان خواهد شد. اگرچه این طرح، گامی در جهت کاهش ناکارایی سیاست‌های حمایتی است ولی لازم است با نگاهی وسیع‌تر، سیاست‌های حمایتی دولت مورد بررسی مجدد قرار بگیرد.
به بهانه این مساله، در این یادداشت ضمن بازخوانی اهداف اولیه قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، بر این موضوع تاکید شده است که لازم است دولت بر مسائل اصلی اقتصاد که یکی از آنها اصلاح بازار انرژی و اصلاح ساختار سیاست‌های حمایتی است، متمرکز شود. در این میان، سیاست پرداخت یارانه نقدی، صرفاً به عنوان یک برنامه تکمیلی و جبرانی قابل طرح است.
راهی که بی‌راهه شد
ایده اولیه پرداخت یارانه نقدی به شهروندان، به قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مصوب سال 1388 بازمی‌گردد. قرار بود با اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، بازار انرژی کشور اصلاح شود و سیاست‌های یارانه‌ای دولت سامان بگیرد و هدفمند شود. قرار بود به تدریج قیمت فروش حامل‌های انرژی به حداقل 90 درصد قیمت فوب خلیج‌فارس برسد. علاوه بر آن قرار بود یارانه‌های مربوط به گندم، برنج، روغن، شیر، شکر، خدمات پستی، خدمات هواپیمایی و خدمات ریلی نیز هدفمند و اصلاح شود.
در آن زمان، پیش‌بینی شده بود که اصلاح قیمت‌های بازار انرژی ممکن است در کوتاه‌مدت منجر به تحمیل فشار بر اقشار آسیب‌پذیر جامعه شود و از این‌رو مقرر شد که بخشی از منابع ریالی آزادشده از اصلاح قیمت‌های انرژی، صرف حمایت از خانوارهای آسیب‌پذیر شود. منابع حاصل از آن اصلاحات، جدای از حمایت مستقیم از خانوارها، قرار بود صرف گسترش بیمه‌های اجتماعی و ارتقای سلامت جامعه و کمک به تامین هزینه مسکن و نظایر آن شود.
در واقع ایده اصلی قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، کاهش اتلاف منابع انرژی و بهبود تخصیص منابع مالی در اقتصاد بود و در آن چارچوب، پرداخت یارانه به خانوارها صرفاً یک الحاقیه برای جبران آثار و عوارض مقطعی آن اصلاحات بود. چنین چارچوبی می‌توانست زمینه اصلاح تخصیص ناکارای منابع را فراهم سازد و کسری بودجه دولت را کاهش دهد و بهره‌وری انرژی و سایر منابع تولید را در کل اقتصاد افزایش دهد.
در عمل، اتفاق دیگری افتاد و سیاستی که قرار بود منجر به افزایش کارایی و بهبود تخصیص منابع در اقتصاد شود، به تدریج تبدیل به سیاست توزیع بی‌هدف یارانه نقدی بین مردم شد. به مرور دولت دهم از اصلاح بازار انرژی و اصلاح سیاست‌های حمایتی فاصله گرفت و در مقابل از محل منابع عمومی کشور، ماهانه اقدام به پرداخت یارانه نقدی و توزیع آن بین خانوارها کرد.
نه‌تنها ساختار ناکارآمد بازار انرژی اصلاح نشد و برنامه‌هایی مانند گسترش بیمه‌های اجتماعی و خدمات درمانی، ارتقای سلامت جامعه، کمک به تامین هزینه مسکن، مقاوم‌سازی مسکن و ایجاد اشتغال، که در قانون مذکور پیش‌بینی شده بود، به شیوه‌ای موثر اجرا نشد، بلکه یک تعهد مالی سنگین تحت عنوان پرداخت یارانه نقدی بر بودجه عمومی کشور تحمیل شد و به دولت یازدهم به ارث رسید.
دولت یازدهم و دوازدهم نیز، شیوه و سیاست دولت قبل را ادامه داد و عزمی برای اصلاحات اساسی در بازار انرژی و اصلاح ساختار سیاست‌های حمایتی نشان نداد.
در یک دهه گذشته، دولت‌ها از راه صحیح اصلاح بازارها و تخصیص کارای منابع، به بی‌راهه توزیع مستقیم منابع عمومی بین شهروندان منحرف شدند. برنامه پرداخت یارانه نقدی، که قرار بود مکمل و جبران‌کننده سیاست‌های اساسی مانند اصلاح بازار انرژی و هدفمند کردن سیاست‌های حمایتی دولت باشد، خود به یک ابزار سیاسی برای کسب محبوبیت دولت‌ها تبدیل شد.
اقتصاد معتاد به حمایت
در اقتصاد ایران، سنت دیرپایی وجود دارد که در آن دولت عهده‌دار توزیع مستقیم منابع عمومی بین شهروندان و بنگاه‌هاست. این سنت معیوب و بیماری مزمن، از گذشته‌های دور در اقتصاد ایران وجود داشته است ولی در یک دهه گذشته شدت بیشتری یافته است. به تدریج، شهروندان و بنگاه‌های اقتصادی به شدت به حمایت‌های دولتی و توزیع مستقیم منابع متکی شده‌اند.
بخش عمده جامعه، رفاه حاصل از بنزین و آب و برق ارزان، یارانه نقدی، استخدام‌های دولتی و توزیع انواع کمک‌های نقدی را از دولت مطالبه می‌کند. بنگاه‌های اقتصادی نیز، بیش از مطالبه زیرساخت‌های اساسی و محیط کسب‌وکار مساعد، خواستار توزیع تسهیلات بانکی ارزان، دریافت نهاده‌های تولید با نرخ دولتی، سهمیه ارزی و حمایت‌هایی از این دست هستند. سیاستمداران نیز با درک ذائقه و سلیقه اکثریت جامعه، سیاست‌های خود را با خواسته شهروندان و فعالان اقتصادی تنظیم کرده‌اند.
دولت‌ها عزمی برای اصلاح بازارها و کاهش مداخله در بازار و حذف یارانه نقدی و اصلاح بازار انرژی ندارند. دولت به جای زمینه‌سازی برای افزایش رقابت‌پذیری صنایع و رفع تنگناهای تولید، در پی توزیع تسهیلات بانکی بین بنگاه‌های اقتصادی و تنظیم قیمت ارزاق و کالاهای اساسی است. دولت‌ها، رضایت مردم را با توزیع بنزین ارزان و یارانه نقدی به دست می‌آورند. دستگاه‌های متولی، به جای افزایش کارایی بودجه‌ریزی و ساماندهی مخارج دولت، به دنبال توزیع یارانه نقدی هستند؛ یا به جای اصلاح نظام بانکی و ثبات قیمت‌ها، در پی کنترل نرخ ارز و فروش سکه و توزیع ارز هستند. این عارضه محدود به دولت نیست و چنین دیدگاهی در نهاد قانونگذاری کشور نیز وجود دارد. بین نمایندگان مجلس نیز در دوره‌های مختلف، گرایش‌های شدیدی به تثبیت قیمت‌ها یا حمایت از توزیع یارانه نقدی و امثال آن همواره وجود داشته است.
سیاستگذاری مبتنی بر توزیع و مصرف منابع، اقتصاد کشور را معتاد به حمایت‌های مستقیم دولت و وابسته به انواع رانت‌های دولتی کرده است. اعتیاد اقتصاد به حمایت‌های مستقیم دولت، شهروندان را به مصرف بیشتر و تلاش کمتر عادت داده است و بنگاه‌های اقتصادی را به جای ترغیب به نوآوری و رقابت، به انواع رانت‌ها و انحصارات متکی کرده است. در نتیجه، اقتصاد کشور گرفتار شرایطی است که در آن بهره‌وری نیروی کار کاهش می‌یابد و انگیزه بنگاه‌ها برای سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه از بین می‌رود. به طور طبیعی، شرکت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی به جای سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه و جذب فناوری، به دنبال ارتباط با بوروکرات‌ها برای دسترسی بیشتر به تسهیلات بانکی یا معافیت‌های خاص یا دسترسی به قراردادها و پروژه‌های دولتی هستند.
محصول چنین ساختاری، اقتصادی است که توان رشد بالا ندارد و بیش از تولید خود مصرف می‌کند. سیاست‌های حمایتی مبتنی بر فروش ارزان نهاده‌ها، خانوار و بنگاه را به مصرف بیشتر و اتلاف منابع زیرزمینی تشویق می‌کند. عجیب نیست که کشور ما در گروه معدود کشورهایی در جهان قرار دارد که از مزیت انرژی‌های تجدیدپذیر و فناوری‌های سازگار با محیط‌زیست بی‌بهره است و شرکت‌های ما، کمترین سهم را از تحقیق و توسعه برای افزایش راندمان انرژی و سایر نهاده‌ها دارند. به روشنی می‌توان مقایسه کرد که چگونه شدت انرژی و سرانه مصرف آب در ایران در مقایسه با سایر کشورها بسیار بالاست. مصارف انرژی و آب خانگی و کشاورزی، مصرف سوخت خودروها و مصرف انرژی در بنگاه‌ها نسبت به سایر کشورها بسیار بالاتر است و اغلب انگیزه‌ای هم برای اصلاح الگوی مصرف و صرفه‌جویی در مصرف انرژی و آب وجود ندارد. این مساله کاملاً طبیعی است که وقتی دولت از محل ثروت‌های زیرزمینی و بودجه عمومی، آب و انرژی ارزان توزیع می‌کند، هرگونه سرمایه‌گذاری در انرژی‌های تجدیدپذیر و خودروها و موتورسیکلت‌های برقی و نیز کاهش مصرف انرژی خانگی و همچنین تغییر الگوی کشت و اصلاح شیوه‌های آبیاری توجیه اقتصادی نداشته باشد.
سیاست‌های توزیعی و حمایتی دولت‌ها در ایران در جهتی است که شهروندان و بنگاه‌ها را به مصرف بیش از حد و هدر دادن منابع حیاتی، تشویق می‌کند.
بازگشت به صورت‌مساله
به نظر می‌رسد تمرکز بر موضوعی مانند تغییرات جزئی در نحوه پرداخت یارانه نقدی، موجب غفلت از موضوعات اساسی خواهد شد. لازم است دولت به جای اصلاحات جزئی در نحوه پرداخت یارانه نقدی، از ابتدا به صورت‌مساله اصلی بازگردد.
صورت‌مساله آن است که سالانه سهم بزرگی از منابع عمومی کشور به طور آشکار و ضمنی، صرف یارانه انرژی و سایر سیاست‌های حمایتی ناکارآمد می‌شود. سیاست‌های نادرست بازار انرژی، عوارض بسیار نامطلوبی مانند قاچاق سوخت به خارج از کشور، مصرف مازاد و اتلاف انرژی، تبعیض و بی‌عدالتی در توزیع منابع اقتصاد، کسری بودجه فزاینده و نظایر آن دارد.
مشکل فقط محدود به بازار انرژی نیست. سیاست‌هایی مانند خرید تضمینی محصولات کشاورزی، توزیع ارز دولتی به کالاهای اساسی، توزیع تسهیلات و نهاده‌های تولید بین بنگاه‌ها و نظایر آن نیز منشأ مشکلات و ناکارایی‌های بسیار است.
لازم است ابتدا دولت سیاست‌های بازار انرژی و سیاست‌هایی مانند توزیع ارز دولتی و سایر سیاست‌های حمایتی ناکارآمد دیگر را اصلاح کند و آنگاه، برای جبران عوارض رفاهی این اصلاحات، به طور موقت و محدود از ابزارهایی مانند پرداخت نقدی و غیرنقدی به اقشار آسیب‌پذیر استفاده کند. به بیان بسیار روشن، صورت‌مساله برای سیاستگذار، اصلاح ساختار سیاست‌های حمایتی به ویژه بازار انرژی است نه شیوه توزیع یارانه نقدی. مساله اصلی در این زمینه، آن است که دولت سیاست‌های بازار انرژی و سایر سیاست‌های حمایتی را اصلاح کند و در کنار آن، سیاست پرداخت یارانه نقدی، به عنوان یک برنامه تکمیلی، قابل طرح است.
در سال‌های گذشته به ویژه در سال‌های 1393 و 1394 که دولت یازدهم از سرمایه اجتماعی کافی برخوردار بود و اقتصاد به طور نسبی در شرایط باثباتی قرار داشت، زمان مناسبی برای اصلاح تدریجی بازار انرژی و سایر سیاست‌های حمایتی بود که فرصت مذکور از کف رفت. در شرایط فعلی، می‌توان انتظار داشت که هرگونه اصلاحات اقتصادی به ویژه اصلاح بازار انرژی، با هزینه‌های بیشتری در مقایسه با سال‌های گذشته به اجرا درآید. با این حال، هرگونه تعلل و تعویق در اصلاحات اقتصادی، کشور را در وضعیت دشوارتری قرار خواهد داد و از این‌رو توصیه می‌شود، در اسرع وقت دولت و مجلس، به صورت حساب‌شده و هماهنگ، اصلاح بازار انرژی و سایر سیاست‌های حمایتی را در دستور کار قرار دهند.
زمینه‌های آسیب‌پذیری بودجه 1398
شاید بتوان در بین تمامی چالش‌ها و مشکلات دولت، مشکل بودجه را در سال آینده چالش اصلی دولت دانست. ناترازی بودجه به اصلی‌ترین چالش و معضل دولت تبدیل شده است به طوری که می‌توان مهم‌ترین ضعف سیاستگذاری اقتصادی دولت را در حوزه سیاست‌های مالی و بودجه‌ای دانست. بودجه 1398، به طور آشکار و پنهان با کسری بودجه عمده‌ای مواجه است. ظاهراً دولت بر آن است که بخشی از این کسری بودجه آشکار را با انتشار اوراق و ایجاد بدهی‌های جدید جبران کند ولی هنوز مشخص نیست راه‌حل دولت برای جبران کسری بودجه پنهان چیست.
با توجه به شرایط خاص اقتصاد کشور، لازم است بودجه 1398 با حداکثر احتیاط و کمترین میزان آسیب‌پذیری و ناپایداری تدوین شود. لایحه فعلی بودجه از این منظر، نقاط ضعفی دارد. به طور خاص، به دلیل تعهد دولت به تداوم سیاست‌های حمایتی و یارانه‌ای، ساختار فعلی بودجه 98 ممکن است به طور جدی آسیب‌پذیر باشد.
مهم‌ترین نقاط ضعفی که می‌تواند بودجه 98 را در معرض آسیب‌پذیری قرار دهد عبارتند از، عدم اصلاحات اساسی در بازار انرژی و تداوم پرداخت یارانه گسترده به انرژی، تداوم توزیع یارانه نقدی به شکل ناکارای فعلی، تداوم نظام ارزی چندنرخی و تعهد دولت به توزیع ارز دولتی و در نهایت کسری بودجه پنهان در ابعاد بزرگ.
در لایحه بودجه 98، برای واردات کالاهای اساسی شامل دارو و تجهیزات پزشکی و نهاده‌های دامی و کشاورزی، تامین ارز معادل ۱۴ میلیارد دلار با نرخ ۴۲۰۰ تومان پیش‌بینی شده است. علاوه بر آن، برنامه مشخصی برای اصلاح بازار انرژی و کاهش بار مالی دولت از این محل پیش‌بینی نشده است. در کنار آن، استمرار پرداخت یارانه نقدی به میزان 5 /42 هزار میلیارد تومان، افزایش 20درصدی حقوق کارمندان و بازنشستگان دولت، استمرار همسان‌سازی حقوق بازنشستگان با اعتبار ۲۰۰۰ میلیارد تومان، استمرار طرح مقابله با فقر مطلق با اعتبار ۷۰۰۰ میلیارد تومان و استمرار اجرای طرح تحول سلامت با اعتبار ۳۶ هزار میلیارد تومان و استمرار اجرای طرح توسعه و توازن منطقه‌ای با اعتبار 3 /14 هزار میلیارد تومان نیز از جمله برنامه‌های حمایتی و رفاهی دولت در لایحه بودجه است. در لایحه بودجه 1398، مبلغ 6 /11 هزار میلیارد تومان به صورت آشکار تحت عنوان ردیف یارانه و در مجموع مبلغ 5 /122 هزار میلیارد تومان بابت رفاه اجتماعی پیش‌بینی شده است که از مجموع بودجه رفاه اجتماعی، 4 /75 هزار میلیارد تومان بابت برنامه‌های حمایتی است.
در ساختار فعلی بودجه، از یک طرف دولت تعهدات مالی سنگینی از بابت سیاست‌های حمایتی دارد و از سوی دیگر بخش درآمدی بودجه فاقد جنبه‌های احتیاطی است و از این‌رو احتمال عدم تحقق‌بخشی از درآمدهای نفتی و مالیاتی پیش‌بینی‌شده در بودجه فعلی وجود دارد. عدم اصلاحات جدی در هزینه‌های دولت، موجب خواهد شد کسری بودجه قابل توجهی رخ دهد و این کسری به منابع بانک مرکزی و نظام بانکی تحمیل شود و به رشد شدید نقدینگی و بی‌ثباتی بیشتر اقتصاد منجر شود و بر مشکلات موجود بیفزاید.
بنابراین لازم است مجلس در فرآیند تصویب بودجه با هماهنگی دولت، اصلاحات لازم را در جهت مقاوم‌سازی بودجه و کاهش آسیب‌پذیری بودجه انجام دهند. مهم‌ترین اصلاحات مورد نیاز در بودجه 98، اصلاحات جدی در بازار انرژی و قیمت حامل‌های انرژی است. الگوهای مختلفی برای اصلاح بازار انرژی وجود دارد که می‌توان بر اساس مصالح کشور، از الگوهای مناسب استفاده کرد. مورد مهم دیگر که لازم است مورد اصلاح قرار بگیرد، اصلاح نظام ارزی چندنرخی است. تداوم نظام ارزی چندنرخی در شرایط تحریم، آسیب‌های بسیاری را متوجه کشور خواهد کرد.
همزمان با اصلاح بازار انرژی و نظام ارزی، می‌توان بخشی از منابع آزادشده را در قالب حمایت‌های نقدی و غیرنقدی، صرف کاهش عوارض اصلاحات اقتصادی کرد. در واقع، سیاست پرداخت یارانه نقدی، آن هم صرفاً به افراد تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی و سایر افراد آسیب‌پذیر، به عنوان یک سیاست حمایتی موقت برای جبران آثار سیاست‌های اصلاحی دولت قابل طرح است.
جمع‌بندی
اصلاحات پیش‌بینی‌شده در لایحه بودجه 98 مبنی بر حذف یارانه حداقل سه دهک بالای جامعه و بازتوزیع آن برای کاهش فقر و تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام اولویت‌دار استانی، اگرچه اقدامی در جهت بهبود سیاست پرداخت یارانه نقدی است ولی باید توجه داشت که اساساً کل ساختار سیاست‌های حمایتی دولت نیاز به اصلاح و بازنگری دارد. در شرایط فعلی که دولت با کاهش درآمدهای نفتی و مالیاتی مواجه است، امکان تداوم سیاست‌های پرهزینه و ناکارآمدی مانند پرداخت یارانه به سوخت و نظام چندنرخی ارز و نظایر آن وجود ندارد. از این‌رو به طور جدی لازم است دولت اصلاح ساختار سیاست‌های حمایتی و اصلاح بازار انرژی را در دستور کار قرار دهد.
در نهایت تاکید می‌شود که اصلاح سیاست پرداخت یارانه نقدی به شهروندان را نباید سیاستی مستقل از اصلاح بازار انرژی و اصلاح سایر سیاست‌های حمایتی دولت دانست. لازم است که دولت به جای اعمال اصلاحات مختصر در بودجه از قبیل حذف سه دهک از یارانه‌بگیران کشور و اختصاص منابع آن به طرح‌های عمرانی، بر اصلاحات اساسی در ساختار بودجه و افزایش پایداری مالی به ویژه از طریق اصلاح بازار انرژی و سایر سیاست‌های حمایتی متمرکز شود. در چنین فضایی پرداخت یارانه مستقیم به شهروندان، به عنوان یک سیاست تکمیلی و جبرانی، می‌تواند نقش جبران‌کننده عوارض کوتاه‌مدت اصلاحات اقتصادی را ایفا کند.
