پوشایی، ثبات و پیش‌بینی‌پذیری

تدوین یک بودجه مناسب مستلزم رعایت قواعدی است که نظام بودجه‌ریزی ایران به دلایل مختلف فاقد این قواعد است. این یادداشت به دو جنبه مهم برای تدوین یک بودجه خوب می‌پردازد. ویژگی اول پوشایی سند بودجه و ویژگی دوم ثبات و پیش‌بینی‌پذیری بودجه از طریق اعمال قواعد مالی است که در ادامه به آنها اشاره می‌شود.

1- پوشایی تمامی فعالیت‌های مالی: مهم‌ترین ویژگی سند بودجه به منظور ایفای نقش تامین مالی پوشا بودن است. پوشا بودن بودجه به این معناست که سند بودجه باید انعکاس‌دهنده تمامی دریافت‌ها و پرداخت‌های واحدهای مختلف حاکمیت باشد و از سوی دیگر تمامی واحدهای مختلفی که از منابع عمومی استفاده می‌کنند در سند بودجه منعکس‌شده باشند. سند بودجه در ایران به دلایل مختلف پوشا نیست. این امر سبب می‌شود تا فعالیت‌های مالی حاکمیت یا حتی قوه مجریه بسیار فراتر از آمار و ارقام عملکرد بودجه باشد و از این‌رو تصویر روشن و درستی از اندازه فعالیت‌های مالی بخش عمومی در اقتصاد ایران وجود نداشته باشد. در ادامه به بخشی از دلایل عدم پوشایی سند بودجه در اقتصاد ایران اشاره می‌شود.

 عدم پوشش حاکمیت در سند بودجه: سند بودجه در شکل درست آن باید انعکاس‌دهنده تمامی فعالیت‌های مالی حاکمیت (اعم از قوای سه‌گانه و سایر نهادها) باشد، این در حالی است که در ایران تعریف روشنی از حاکمیت و مرز آن وجود ندارد. بخشی از واحدهای حاکمیتی اعم از نهادهای اجرایی یا بنگاه‌های حاکمیتی منابع و مصارفی دارند که در سند بودجه سالانه در ایران منعکس نمی‌شود به همین خاطر سند بودجه در ایران منعکس‌کننده بخشی از فعالیت‌های مالی حاکمیت است.

 انجام عملیات مالی ذیل مصوبات هیات وزیران یا شورای اقتصاد: به جز عدم در نظر گرفتن اجزای مختلف حاکمیت در سند بودجه، بخشی از عملیات مالی سالانه در ایران ذیل مصوبات هیات وزیران یا شورای اقتصاد انجام می‌شود. مصوبات هیات وزیران شامل موارد متعددی مثل اعطای تسهیلات به واحدهای مختلف، صدور ضمانت‌نامه‌ها یا یارانه‌های سود است که عمده تامین مالی آنها بر عهده نهادهای مالی به ویژه شبکه بانکی است. مصوبات مربوط به حوادث قهری مانند اعطای تسهیلات یا یارانه سود به آسیب‌دیدگان از این حوادث یا صدور ضمانت‌نامه‌های ارزی یا ریالی برای سرمایه‌گذاری یا تامین منابع مالی برای امور جاری از جمله مصادیقی هستند که سالانه ذیل مصوبات هیات وزیران یا شورای اقتصاد و خارج از سند بودجه بخشی از عملیات مالی دولت را سامان‌دهی می‌کند. با این حال بخش مهمی از این مصوبات خارج از سند بودجه بوده و از این‌رو قوه مجریه بخشی از عملیات مالی خود را فرابودجه‌ای سامان‌دهی می‌کند. در کنار این موارد ذکر این نکته ضروری است که بخشی از تبصره‌های بودجه شامل عملیات مالی برای دولت است با این حال این عملیات مالی در سقف منابع و مصارف بودجه دیده نمی‌شود. برای مثال تبصره‌هایی که به تسهیلات تکلیفی، تضامین یا یارانه سود می‌پردازند، تعهدات مالی برای دولت به دنبال دارند با این حال این تعهدات در جداول بودجه منعکس نشده و در واقع این تعهدات مازاد بر سقف منابع و مصارف بودجه است که از این‌رو می‌توان این موارد را نیز فرابودجه‌ای در نظر گرفت.

 عدم شفافیت در خصوص ارتباط مالی بین دستگاه‌های اجرایی با بنگاه‌ها و واحدهای مالی زیرمجموعه: بخشی از دستگاه‌های کشور واحدهای مالی یا بنگاه‌های اقتصادی دارند که این واحدها به‌طور معمول تامین‌کننده بخشی از منابع مالی مورد نیاز دستگاه‌ها هستند، با این حال ارتباط مالی بین دستگاه‌های اجرایی با زیرمجموعه‌های خود به‌طور کامل و شفاف در قانون بودجه منعکس نمی‌شود. علاوه بر این موارد، سقف منابع و مصارف ذکرشده در سند بودجه ایران انعکاس‌دهنده بخشی از عملیات مالی تعریف‌شده ذیل تبصره‌های بودجه نیست.

 عدم پوشش کامل فعالیت صندوق توسعه ملی ذیل سند بودجه: صندوق توسعه ملی یک نهاد با منابع مالی عمومی است و از این‌رو تمامی فعالیت‌های مالی آن باید به صورت شفاف و روشن در سند بودجه منعکس شود. بخشی از فعالیت‌های مالی صندوق توسعه ملی ذیل تبصره‌های بودجه در قانون بودجه منعکس می‌شود با این حال عمده فعالیت‌های مالی صندوق توسعه ملی خارج از تبصره‌های بودجه است. علاوه بر این دولت و زیرمجموعه‌های نهادهای عمومی غیردولتی خود از جمله ذی‌نفعان منابع صندوق توسعه ملی در حین سال و خارج از موارد تعریف‌شده در سند بودجه هستند و از این‌رو این امکان برای دولت یا واحدهای آن وجود دارد که خارج از سند بودجه ذیل سازوکارهای تعریف‌شده بتوانند به منابع صندوق توسعه ملی دسترسی داشته باشند.

2- ثبات و پیش‌بینی‌پذیری در بودجه از طریق اعمال قواعد مالی: بودجه دولت باید سندی باثبات و قابل پیش‌بینی باشد. عدم ثبات یا پیش‌بینی‌پذیری بودجه دولت به دلیل ابعاد مالی بزرگ آن باعث ایجاد عدم قطعیت و تلاطم در محیط اقتصادی کشور می‌شود. ثبات و پیش‌بینی‌پذیری در بودجه دولت می‌تواند از طریق اعمال قواعد مالی حاصل شود. هدف اصلی از قواعد مالی، قاعده‌مند کردن سیاستگذاری مالی-بودجه‌ای به منظور جلوگیری از سیاستگذاری دلبخواهی توسط دولت و همچنین ایجاد سازگاری بین تصویر کلان منابع-مصارف بودجه با عملکرد سایر بخش‌های اقتصاد است با این حال قواعد مالی به‌تنهایی نمی‌توانند انضباط مالی را بر بودجه دولت حاکم کنند. تحمیل قواعد مالی در صورتی که متناسب با وضعیت چرخه‌های تجاری اقتصاد و نقش مخارج دولت برای ایجاد ثبات در سمت تقاضای اقتصاد در زمان بروز چرخه‌های تجاری نباشد می‌تواند دولت را به سمت صورت‌آرایی بودجه یا عملیات شبه‌بودجه‌ای سوق دهد. از این‌رو قواعد مالی مناسب باید شروط زیر را محقق کنند:

 بیش از اندازه سختگیرانه نباشند. این قواعد باید حد مشخص و تعریف‌شده‌ای از انعطاف‌پذیری را برای دوره‌هایی که سیاست بودجه‌ای نیازمند رفتار پادچرخه‌ای1 است، داشته باشد.

 باورپذیر و معتبر باشند، به گونه‌ای که بازیگران اقتصادی، به ویژه دولت، این قواعد را دائمی بدانند.

 شفاف باشند به‌طوری‌که بتوان با هزینه کم اجرای این قواعد را پایش کرد و از سوی دیگر دستکاری در گزارش‌دهی اجرای این قواعد دشوار باشد.

قواعد مالی را می‌توان ذیل اجزای مختلف تعریف کرد. در سمت منابع، بودجه دولت به دلیل وابستگی به درآمدهای حاصل از صادرات نفت در معرض عدم قطعیت بزرگ قرار دارد. از این‌رو مهم‌ترین قاعده مالی در سمت منابع تنظیم باثبات درآمدهای نفتی است که این می‌تواند از طریق شکل‌گیری صندوق ثبات‌ساز درآمدهای نفتی در اقتصاد شکل گیرد. وجود چنین صندوقی به‌طوری که برداشت دولت از آن ذیل قواعد روشن و شفاف تعریف شده باشد می‌تواند باعث شود تا عدم قطعیت‌های حاصل از صادرات نفت (به دلیل تحریم یا سایر موارد) یا کاهش قیمت نفت به بودجه دولت منعکس نشود. وجود چنین قاعده‌ای در شرایط جاری که چشم‌انداز صادرات و قیمت نفت برای سال آتی مبهم است، اهمیت مضاعفی پیدا کرده است.2 در سمت مصارف کنترل هزینه‌ها و اعمال قاعده بر آن یا کنترل بدهی‌ها به عنوان شاخصی که انعکاس‌دهنده تعادل در منابع و مصارف است، اهمیت ویژه‌ای دارد. به‌طور معمول نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی یا رشد محدود و مشخص از میزان اسمی مصارف از جمله قواعدی هستند که بر سمت هزینه‌ها اعمال می‌شود. در صورتی که بخشی از هزینه‌ها به صورت پایدار و با نرخ بالا رشد کنند امکان اعمال پایدار قاعده مالی بر سمت هزینه‌ها وجود نخواهد داشت و از این‌رو قاعده مالی در سمت مصارف نقض خواهد شد. برای مثال اگر هزینه‌های مربوط به سلامت و رفاه اجتماعی رشد سالانه بالایی داشته باشند، اجرای قاعده مالی در خصوص رشد محدود و کنترل‌شده مصارف مستلزم آن است که هزینه‌کرد سلامت یا رفاه اجتماعی تغییر کند. از این‌رو اجرای موفق قاعده مالی نیازمند انجام اصلاحات مالی است.

با در نظر گرفتن این نکات به نظر می‌رسد ابتنای نظام بودجه‌ریزی بر قواعد مالی و همچنین رعایت شرط پوشایی دو شرط لازم برای تدوین یک بودجه خوب است.