خصوصی‌سازی به سبک روسی
عباس آخوندی دلایل انحراف خصوصی‌سازی در ایران را بررسی می‌کند
عباس آخوندی معتقد است «دولت‌های ایران اساساً هیچ‌گاه خصوصی‌سازی را در دستور کار نداشته‌اند و تنها واگذاری سهام بنگاه‌ها را -به عنوان یک وظیفه بوروکراتیک- مساله خود می‌دانسته‌اند.» اما حتی در این کار هم، به گفته وزیر پیشین راه و شهرسازی، «روش‌های آشفته‌ای اجرا شده که مخصوص ایران و روسیه است.»
عباس آخوندی معتقد است «دولت‌های ایران اساساً هیچ‌گاه خصوصی‌سازی را در دستور کار نداشته‌اند و تنها واگذاری سهام بنگاه‌ها را -به عنوان یک وظیفه بوروکراتیک- مساله خود می‌دانسته‌اند.» اما حتی در این کار هم، به گفته وزیر پیشین راه و شهرسازی، «روش‌های آشفته‌ای اجرا شده که مخصوص ایران و روسیه است.»
♦♦♦
به اعتقاد برخی ناظران، فرآیند خصوصی‌سازی در ایران یکی از بدترین نمونه‌های آن در اقتصاد جهان بوده است. پیشتر کسانی -از جمله خود شما و همچنین دکتر مسعود نیلی- درباره خطاهای بزرگ «خصوصی‌سازی ایرانی» به ویژه از منظر تحکیم انحصارات و ممانعت از رقابتی شدن اقتصاد سخن گفته‌اند. این بار اما به بهانه اتفاقاتی که در شرکت نیشکر هفت‌تپه رخ داده، می‌خواهیم نگاهی به تبعات اجتماعی و سیاسی-امنیتی این نوع خصوصی‌سازی داشته باشیم. به نظر شما آیا وقوع بحران کارگری در شرکت‌های خصوصی‌سازی‌شده قابل پیش‌بینی بود؟
مقدمتاً تاکید می‌کنم که خصوصی‌سازی در ایران هیچ‌گاه به عنوان یک انتخاب سیاستی مطرح نبوده و عمدتاً به مثابه «دفع شر» با هدف خلاصی از بنگاه‌هایی انجام شده که دولت از اداره آنها ناتوان بوده است. زمانی که در دنیا مباحث مربوط به خصوصی‌سازی به عنوان نوعی تغییر پارادایم برای افزایش کارایی مدیریت اقتصاد ملی مطرح شد، در ایران زیر عنوان خصوصی‌سازی روش‌های ابتری دنبال شد که نتیجه معکوس داد و خصوصی‌سازی را به ضد خود تبدیل کرد. تردید نکنید که اگر در جایی مثل انگلستان چنین اتفاقی رخ داده بود، حتماً کار را متوقف می‌کردند، جریان ملی‌سازی را شکل می‌دادند و بعد مجدداً دست به خصوصی‌سازی می‌زدند. اما در پاسخ به سوال شما؛ بله، به نظر من تبعات کارگری «خصوصی‌سازی ایرانی» قابل پیش‌بینی بود. وقتی ابتدا نهادهای لازم برای خصوصی‌سازی در بازارهای مختلف ایجاد نشده باشد و حتی قانون موجود هم به طور کامل اجرا نشود، تردیدی نیست که چنین مشکلاتی پیش می‌آید. در ایران از کل قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، تنها بخش‌های مربوط به واگذاری سهام اجرایی شد. یکی از بخش‌های این قانون که در اجرا مدنظر قرار نگرفت، ماده 16 بود که به نیروی انسانی بنگاه‌های در حال واگذاری می‌پرداخت و می‌گفت: «به منظور حمایت از نیروی انسانی، حفظ سطح اشتغال و استمرار تولید در بنگاه‌های مشمول واگذاری، هیات واگذاری مکلف است کلیه کارکنان هر شرکت را پیش از واگذاری، در برابر بیکاری بیمه کند و به تناسب اقدامات زیر را انجام دهد...» در این اقدامات، هم مباحث مربوط به تعدیل، بازخرید، بازنشستگی پیش از موعد و امثال آن پیش‌بینی شد و هم بحث بازآموزی مجدد نیروی انسانی مدنظر قرار گرفت؛ با این هدف که حتی اگر نیرویی مازاد تشخیص داده شد، بتواند پس از بازآموزی، مجدداً خود را به بازار کار عرضه کند و شغل جدیدی به دست بیاورد. ضمن اینکه به موجب این ماده قانونی، اگر خریدار بنگاه، برای بازآموزی نیروی انسانی برنامه‌ای ارائه می‌کرد، امتیازاتی از هیات واگذاری می‌گرفت.
ماده 15 این قانون نیز به تاسیس «انجمن‌های صنفی-حرفه‌ای» پرداخته است. چراکه از ابتدا معلوم بود بنگاه‌های قابل واگذاری، گرفتار نوعی حالت انحصار یا شبه‌انحصار دولتی هستند و لازم است پیش از خصوصی شدن، نهادهای بازار متناسب با آنها به عنوان محیط جدید فعالیت اقتصادی آنها شکل بگیرد. ولی ماده 15 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 هم به هیچ وجه اجرایی نشد. بدون وجود نهادهای خصوصی بازار، خصوصی‌سازی می‌توانست به ضد خود بدل شود؛ که شد. تا جایی که من می‌دانم، این قانون فقط در حد واگذاری سهام و آن هم عمدتاً در دو چارچوب سهام عدالت و واگذاری به نهادهای عمومی اجرا شده است. هرچند بخش کوچکی از واگذاری‌ها هم به صورت مذاکره یا واگذاری سهام بلوکی یا صددرصدی از طریق مزایده به خریدارانی مثل خریداران نیشکر هفت‌تپه صورت گرفته که نوعی «خصوصی‌سازی دم‌بریده» بود. اگر دولت ایران می‌خواست خصوصی‌سازی را به شکل واقعی اجرا کند، لازم بود پارادایم‌های مدیریت اقتصاد ملی را تغییر دهد. حال آنکه دولت‌ها در ایران هیچ‌گاه خصوصی‌سازی را به عنوان یک تغییر سیاست بنیادین جزو دستور کارهای خود نمی‌دانسته و مسوولیتی در قبال آن احساس نمی‌کرده‌اند؛ صرفاً دستگاهی به نام سازمان خصوصی‌سازی داشته‌اند که واگذاری سهام را بر عهده گرفته است و نتیجه عملکرد آن را هم می‌بینیم. اگر خصوصی‌سازی سیاست اصلی دولت بود کل دولت باید درگیر کار می‌شد و شخص رئیس‌جمهور مسوولیت اجرای آن را بر عهده می‌گرفت.
نهادهای قدرت در ایران بسیار متکثرند. در چنین موقعیتی آیا می‌توان خصوصی‌سازی ایرانی را به معنای کوچک کردن فقط یکی از حاکمیت‌ها (قوه مجریه) دانست؟ آیا می‌توان نوعی هدف‌گیری سیاسی را در این سبک از خصوصی‌سازی جست‌وجو کرد؟
قطعاً هدف‌گیری سیاسی در این روند قابل مشاهده است و می‌توان ده‌ها نمونه از آن مثال زد. شکل‌گیری انواع کانون‌های قدرت در سرمایه‌داری نهادهای عمومی و شبه‌دولتی قابل ردیابی است. این سرمایه‌داری‌های جدید باعث دسترسی به منابع قدرت اقتصادی و در کنار آن منابع قدرت سیاسی و باندی شده است. ولی نکته بسیار مهم آن است که خود قوه مجریه و گروه‌های سیاسی شکل‌دهنده دولت -ناشی از انتخابات- نقش مهمی در شکل‌گیری این وضعیت داشته‌اند. فکر می‌کنم بزرگ‌ترین مشکل، نبود فهم و درک روشن در این زمینه در درون دولت است. وقتی دولت فهم و درک لازم را از موقعیت خود نداشته باشد و دیگر نهادهای قدرت از این موقعیت سوءاستفاده کنند، نمی‌توان تنها سوءاستفاده‌کنندگان را سرزنش کرد. آنها البته قابل سرزنش هستند - چون در نهایت آنها هم به حاکمیت عمومی بازمی‌گردند- اما بیش از سوءاستفاده‌کنندگان باید خود دولت (قوه مجریه) را سرزنش کرد. از این نظر قوه مجریه در سراسر دو دهه اخیر شایسته سرزنش است. دولت یازدهم و دوازدهم به‌رغم سخنان گاه تندوتیزی که بیان می‌شد، اندیشه روشنی نسبت به خصوصی‌سازی نداشت و تنها هدفش واگذاری دارایی‌های مالی بود تا بتواند پولی به دست بیاورد و بخشی از کسری بودجه را تامین کند. هدفی کاملاً ضد خصوصی‌سازی؛ که طبق تعریف برای افزایش کارایی انجام می‌شود، نه درآمدزایی برای دولت. در دولت‌های نهم و دهم وضعیت از این هم بدتر بود و در دولت قبل از آن نیز همین‌طور. گویی قوه مجریه هیچ اندیشه‌ای در امر تغییر پارادایم نداشته و نمی‌دانسته وقتی مالکیت سهام را واگذار کند، چه کانون‌های قدرتی را به عنوان رقیب در کنار خود ایجاد می‌کند. حتی فهم و تحلیل روشنی از این نداشته است که چگونه بازار رقابتی را به هم می‌ریزد و به ایجاد انحصارهای غیرپاسخگو و نهادهای قدرت غیرپاسخگو کمک می‌کند. در نتیجه هیچ کاری برای کوچک کردن دامنه این اتفاقات انجام نداده است. شاید چند نفر در این باره غرولند کرده باشند، اما هیچ اقدام اصلاحی از سمت دولت انجام نشده است. در زمان حضور در کابینه، من چندین‌بار درباره نحوه واگذاری‌ها بحث کردم و گفتم که وقتی قرار است صددرصد سهام یک شرکت بزرگ (مثل نیشکر هفت‌تپه) را قبل از اصلاح ساختار و انجام بازسازی‌های حقوقی، نیروی انسانی و فنی، تنها با هدف «دفع شر» واگذار کنید، انتظاری جز فاجعه نمی‌توان داشت. هر کسی که چندصباحی در حوزه خصوصی‌سازی کار کرده و با ادبیات موضوع آشنا باشد، می‌فهمد فسادی که امروز رخ داده، نتیجه مستقیم این نوع خصوصی‌سازی است.
قبلاً یک‌بار گفته بودید «خصوصی‌سازی در ایران کج متولد شده است». حالا هم اشاره کردید که در خصوصی‌سازی ایرانی، دفع شر بنگاه‌ها و ایجاد درآمد برای دولت اهداف اصلی بوده‌اند. آیا می‌توان همین هدف‌گذاری را به عنوان اولین خشت کج خصوصی‌سازی در ایران به حساب آورد؟
بله. هدف خصوصی‌سازی واقعی افزایش کارایی است؛ بنابراین اگر بنگاه‌های مورد واگذاری با معضل عدم کارایی مواجه‌اند، باید دید این مشکل صرفاً ناشی از مالکیت دولتی است، یا نحوه سازماندهی، ماموریت، کیفیت فناوری، نحوه بازاریابی، ساختار حقوقی، مسائل ناظر بر بازار خدماتی شرکت یا نحوه تعامل بین‌المللی آن ایراد دارد. اگر همه عوامل ناکارآمدی را در مالکیت دولتی خلاصه و ادعا کنیم صرفاً با واگذاری مالکیت همه مشکلات حل می‌شود، به خطا رفته‌ایم. چنانچه بدون آزادسازی، تجاری‌سازی، حصول اطمینان از بازار رقابتی به عنوان پیش‌شرط محیطی و ساختن نهادهای بازار مثل انجمن‌های صنفی، حرفه‌ای و رقابتی صرفاً دست به واگذاری مالکیت فلان بنگاه پتروشیمی بزنیم، مفهوم آن چیزی جز انتقال رانت دولتی نخواهد بود. من در تدوین پیش‌نویس اولیه قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 مشارکت داشتم. آن زمان یکی از بحث‌های اصلی ما این بود که ابتدا باید تعیین کنیم که دولت چه کارهایی نباید انجام دهد، بعد بگوییم که دولت باید چه نهادهایی برای بازار رقابتی ایجاد کند و سپس وارد بازسازی ساختاری خود بنگاه‌ها شویم. فراموش نکنید که این بنگاه‌ها برای انجام یک ماموریت دولتی شکل گرفته بودند، نه حضور در بازار رقابتی. به همین دلیل بند ب ماده 19 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 درباره «بازسازی ساختاری» بنگاه‌ها می‌گوید: «در مواردی که مقدمات واگذاری بنگاه فراهم نباشد، ولی با انجام اصلاحات ساختاری بنگاه قابل واگذاری می‌شود، وزارت امور اقتصادی و دارایی در چارچوبی که هیات واگذاری مشخص می‌کند، بنگاه را حداکثر ظرف یک سال بازسازی ساختاری کند. دوره بازسازی ساختاری در موارد خاص قابل تمدید است.» طبق قانون، بازسازی ساختاری می‌تواند شامل تجزیه، ادغام و... باشد. بند 3 ماده 18 هم به دولت اجازه داده که بازسازی ساختاری بنگاه‌ها را به نهادهای بین‌المللی واگذار کند. یعنی می‌توانستیم با یک بانک سرمایه‌گذاری خارجی یا داخلی یا حتی مشارکتی قرارداد ببندیم تا بازسازی ساختاری شرکت نیشکر هفت‌تپه را بر عهده بگیرد و به نمایندگی از دولت آن را واگذار کند. چندین هزار نفر مستقیم و غیرمستقیم درگیر این بنگاه هستند؛ چه کسی در ایران می‌تواند بازسازی ساختاری موسسه‌ای با این ابعاد را از الف تا یا انجام دهد؟ اینها کارهای بزرگی است که اجرای آنها تجربه‌های جدی بین‌المللی نیاز دارد.
اما هیچ‌کدام از این کارها انجام نشد و در یک مزایده صددرصدی، کل این بنگاه بزرگ دولتی را با پرداخت شش میلیارد تومان به دو شرکت واگذار کردند. وقتی بنگاهی را که یک موجود زنده است و تعداد زیادی ذی‌نفع انسانی، تجاری، محلی و زیست‌محیطی دارد، با یک مزایده بی‌سروته واگذار کنید، معلوم است که به فاجعه منجر می‌شود. اگر فاجعه‌ای رخ نداده بود، باید تعجب می‌کردیم.
شما در مصاحبه مفصلی که سال 1393 با شماره 123 «تجارت فردا» داشتید، تاکید کردید که بسیاری از بنگاه‌های واگذارشده «با نزول بهره‌وری و کاهش سرمایه‌گذاری جدید» مواجه شده‌اند. واقعیت این است که اصولاً ادامه فعالیت بسیاری از بنگاه‌های واگذارشده دولتی از ابتدا زیر سوال بوده است. اگر از زاویه ارزش اقتصادی به بنگاه‌هایی مثل نیشکر هفت‌تپه نگاه کنیم، آیا می‌توان افتادن این بنگاه‌های پیشاپیش نابهره‌ور، ناکارآمد و غیررقابتی به ورطه ورشکستگی و خروج آنها از بازار را به عنوان تنها نتیجه مثبت (و البته بلندمدت) «خصوصی‌سازی ایرانی» تحلیل کرد؟
ابتدا باید دید نابهره‌ور و غیررقابتی بودن بنگاه‌های واگذارشده به چه معناست و دلایل نابهره‌وری آنها چیست. به نظر من تنها بخشی از این نابهره‌وری به انگیزه‌های مدیریتی بازمی‌گردد و عوامل دیگری همچون فناوری، ساختار نیروی انسانی، قواعد و مقررات، شرایط محیطی، بازار بین‌المللی و... هم در نابهره‌وری این بنگاه‌ها دخیل‌اند.
ضمن اینکه خصوصی‌سازی باید به صورت «بازار به بازار» صورت بگیرد، نه اینکه یکباره از شیر مرغ تا جان آدمیزاد را خصوصی کنیم. مثلاً می‌توان خصوصی‌سازی بازار پتروشیمی را هدف‌گذاری کرد. برای این کار باید قواعد بازار پتروشیمی را به طور کلی مورد تجدیدنظر قرار داد. اما در ایران هیچ‌گاه این کار صورت نگرفت و پتروشیمی‌ها با همان مقررات و شرایطی خصوصی‌سازی شدند که پیشتر به صورت صددرصدی در اختیار و انحصار دولت بودند. چون قاعده بازی تعیین نشد، بعدها چندین بار دعوا درگرفت که نرخ خوراک پتروشیمی باید چقدر باشد؟ و چه کسی در این حوزه رانت گرفته است؟ و آیا می‌توان سهمیه‌ای برای صادرات پتروشیمی در نظر گرفت یا نه؟ و... صدها سوال مطرح شد که همه اینها باید قبل از شروع خصوصی‌سازی پتروشیمی پاسخ داده می‌شد.
مثال دیگر ذوب‌آهن اصفهان است که با مدل روسی ساخته شده است؛ در این کارخانه هم آشپزخانه وجود دارد، هم نانوایی و هم نجاری. یعنی می‌خواسته‌اند تمام خدمات مورد نیاز نیروی انسانی کارخانه را در داخل آن برآورده کنند. بدیهی است که این کار با مدل بهره‌وری صددرصد مغایرت دارد و همه این کارها باید برون‌سپاری شود. برای بازسازی ساختاری ذوب‌آهن باید دید کدام‌یک از این کارها Core business (کسب‌وکار اصلی) کارخانه است و کدام کسب‌وکار حاشیه‌ای است؟ اما این اتفاق هم رخ نداده است.
در ایران هرگاه از بازسازی ساختاری حرف می‌زنیم، می‌گویند «شما می‌خواهید کار انجام نشود. ما نمی‌توانیم دو سال وقت گرانبها را صرف بازسازی ساختاری کنیم!» بله، با کنار گذاشتن بازسازی ساختاری در وقت صرفه‌جویی می‌کنند، اما نتیجه‌اش فجایعی است که در اقتصاد بار می‌آید. فاجعه فقط در هفت‌تپه نیست؛ در جاهای دیگر هم هست، در پتروشیمی‌ها هم هست و در مخابرات هم هست. در واگذاری شرکت مخابرات ایران، بنگاهی را که 30 میلیارد دلار می‌ارزید، با ثمن چندصد میلیاردتومانی به صورت نسیه با آن مزایده افتضاح واگذار کردند. شرکت 30 میلیارد دلاری را که یکباره واگذار نمی‌کنند. کاری که در این مورد در ایران انجام شد، حتی در آمریکا هم انجام نمی‌شود. این کار از فاجعه‌آمیزترین واگذاری‌های جهان بود که می‌تواند به عنوان یک نمونه در تاریخ اقتصاد جهان ثبت شود. معمولاً مخابرات را که یک ثروت ملی است، به روش Book Building (ثبت دفتری) خصوصی می‌کنند تا همه مردم -البته نه به شکل سهام عدالت، بلکه همه آنهایی که تقاضای سهم را دارند- بتوانند برای دریافت آن ثبت‌نام کنند. سپس اگر تقاضا بیش از کل سهام موجود بود، میزان عرضه سهام را برای همه به یک نسبت کاهش می‌دهند. در دنیا یکی از اهداف واگذاری شرکت‌های دولتی، سهیم کردن مردم در سهام بنگاه‌هاست. یعنی می‌خواهند مردم یاد بگیرند دارایی‌هایشان را فقط به صورت خانه و ماشین و طلا نگهداری نکنند. فرنگی‌ها این کار را publicization می‌گویند. به این ترتیب سهام بنگاه‌های بسیار بزرگ مثل مخابرات، پتروشیمی، فولاد و نفت را قیمت‌گذاری کرده و به شکل بخش به بخش طی فرآیند Book Building (ثبت دفتری) به مردم عرضه می‌کنند تا هرکس علاقه‌مند بود بتواند برای سهیم شدن در آن ثبت‌نام کند. من اگر جای رئیس‌جمهور بودم، حتماً واگذاری مخابرات را که به توسعه ارتباطات در ایران لطمه جدی وارد کرده و سرمایه‌گذاری‌های عمده را -در روزگاری که این صنعت بسیار پیشتاز است- تا حد زیادی متوقف ساخته و واگذاری‌های مشابه آن را لغو می‌کردم. این کار به طور قانونی شدنی بود. چون هم در آغاز واگذاری با کلی تخلف صورت گرفته است و هم در ادامه خریداران به تعهدات قراردادی خود پایبند نبوده‌اند. البته پس از بازسازی ساختاری و شکل‌دهی نهاد مستقل وضعِ مقرراتِ ارتباطات، مجدداً آن را در محیط بین‌المللی و در بازار فراملی خصوصی می‌کردم. باشگاه‌های فوتبال مثل استقلال یا پرسپولیس را که چندین میلیون هوادار دارند نیز باید به روش Book Building (ثبت دفتری) به هواداران واگذار کرد تا بتوانند منافع باشگاه محبوبشان را تامین کنند. اینکه بعدها چگونه این سهام توسط شرکت‌های سرمایه‌گذاری جمع‌آوری و مدیریت شود، بحثی ثانویه است که راه‌حل‌های آن موجود است. با اینکه این روش در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 پیش‌بینی شده، در ایران حتی یک‌بار هم از این روش استفاده نشده است. در نتیجه یک بنگاه چند میلیارد دلاری که می‌توانست به بستری مناسب برای سهامداری فراگیر ملت ایران تبدیل شود، به این وضع کنونی دچار شد. بازسازی ساختاری یا در واقع اعطای ماموریت واگذاری به بانک‌های سرمایه‌گذاری نیز هرگز در ایران انجام نشده و روش آشفته‌ای اجرا شده که مخصوص ایران و روسیه است. بار دیگر تاکید می‌کنم؛ دولت‌های ایران اساساً هیچ‌گاه خصوصی‌سازی را در دستور کار نداشته‌اند. تنها واگذاری سهام بنگاه‌ها را -به عنوان یک وظیفه بوروکراتیک- مساله خود می‌دانسته‌اند و این کار را هم بر عهده سازمان خصوصی‌سازی قرار داده‌اند که از ابتدا ذیل اصل سیزدهم انقلاب سفید محمدرضا پهلوی برای سهامدار کردن کارگران و با عنوان «سازمان گسترش مالکیت عمومی» تاسیس شده بود. در ایران هیچ‌یک از نهادهای لازم برای خصوصی‌سازی خلق نشدند. بدون خلق این نهادها، کار عجیب و نادرستی در خصوصی‌سازی انجام شد که نمونه آن فقط در جایی مثل روسیه رخ داده که بزرگ‌ترین فسادها را زیر بیرق خصوصی‌سازی تجربه کرده است.
