اقتصاد ایران در موقعیت جدید
چگونه می‌توان توان اقتصاد را در برابر تهدیدهای خارجی و چالش‌های داخلی افزایش داد؟
اقتصاد ایران مدت زمانی است که گرفتار تنگناهای داخلی و تحریم‌های بین‌المللی است. سیاست‌های خصمانه برخی قدرت‌های بزرگ و برخی همسایگان، تهدیداتی را برای اقتصاد ایران به وجود آورده است.
اقتصاد ایران مدت زمانی است که گرفتار تنگناهای داخلی و تحریم‌های بین‌المللی است. سیاست‌های خصمانه برخی قدرت‌های بزرگ و برخی همسایگان، تهدیداتی را برای اقتصاد ایران به وجود آورده است. اگرچه توان دفاعی ایران مانع از تهاجم مستقیم بیگانگان به حریم کشور شده است ولی تنش در روابط خارجی و تحریم‌های بین‌المللی یک تهدید اقتصادی محسوب می‌شود و محدودکننده رشد اقتصادی کشور است. از سوی دیگر تنگناها و چالش‌های داخلی و سیاست‌های اقتصادی نادرست، موجب تضعیف اقتصاد کشور شده است. سوال این است که اقتصاد ایران در حال حاضر چقدر توان مواجه شدن با محدودیت‌ها و سختی‌های جدید را دارد و در چنین شرایطی چگونه آمادگی و توان اقتصاد ایران را برای مواجه شدن با تهدیدهای خارجی و تنگناهای داخلی می‌توان افزایش داد؟
تصویری از موقعیت فعلی
اقتصاد ایران به طرز بی‌سابقه‌ای با همزمانی چالش‌های اقتصادی مواجه شده است. بسیاری از این چالش‌ها طی چندین دهه شکل گرفته و به تدریج ابعادی گسترده یافته‌اند و در مقطع زمانی حال، به طور همزمان به تهدیدهای جدی برای اقتصاد ایران تبدیل شده‌اند. از جمله اصلی‌ترین چالش‌هایی که اقتصاد ایران را مورد تهدید قرار داده است می‌توان به ناپایداری بودجه عمومی، محیط‌زیست و مساله کم‌آبی، مشکلات نظام بانکی، رشد اقتصادی پایین و مساله اشتغال اشاره کرد.
به عنوان یک نمونه، یکی از چالش‌های اصلی اقتصاد ایران، مساله رشد پایین است. شواهد آماری و نتایج برخی مطالعات نشان می‌دهد با توجه به تحولات عوامل تعیین‌کننده رشد اقتصادی و با توجه به شرایط اقتصاد کلان، میانگین سالانه رشد اقتصادی میان‌مدت کشور طی سال‌های 1396 تا 1400 رقمی بین 2 تا 5 /2 درصد خواهد بود. چنین رشد پایینی برای اقتصاد ایران عوارضی خواهد داشت از جمله آنکه رشد پایین در شرایط افزایش جمعیت فعال، منجر به افزایش نرخ بیکاری در سال‌های آینده خواهد شد. همچنین رشد اقتصادی پایین‌تر از متوسط کشورهای منطقه و جهان منجر به کاهش جایگاه اقتصادی ایران در منطقه و جهان خواهد شد. علاوه بر آن، یکی از عوارض نگران‌کننده رشد اقتصادی پایین، کاهش رشد پس‌انداز ملی و کاهش توان سرمایه‌گذاری کشور است. از طرف دیگر، کاهش رشد اقتصادی منجر به کاهش درآمدهای دولت و در نتیجه کاهش پرداخت‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری‌های دولتی خواهد شد. این مساله به معنی گرفتار شدن اقتصاد در تله سرمایه‌گذاری و باقی‌ماندن رشد در یک سطح تعادل پایین است.
نمونه‌ای دیگر از چالش‌های اقتصاد ایران، مشکلات ساختاری موجود در نظام بانکی کشور است که منجر به انجماد دارایی بانک‌ها و کاهش توان تسهیلات‌دهی سیستم بانکی شده است. اغلب بانک‌ها با مشکلاتی مانند مطالبات معوق و سهم بالای تسهیلات غیرجاری، بدهی‌های انباشته دولت به بانک‌ها، کمبود سرمایه، ریسک‌های عملیاتی و اعتباری، مدیریت ناکارآمد و ناپایدار منابع و مصارف، مشکلات مربوط به ترکیب و کیفیت دارایی‌ها و سهم بالای مستغلات در ترازنامه بانک‌ها مواجه هستند. مسائل و چالش‌های نظام بانکی، نه‌تنها توان تسهیلات‌دهی و کارایی بانک‌ها را در تامین مالی تولید کاهش داده است بلکه با انتقال این چالش‌ها به منابع بانک مرکزی، ثبات اقتصاد کلان را نیز تهدید کرده است.
چالش‌های دیگری نیز اقتصاد ملی را تهدید می‌کند ولی جدای از چالش‌های داخلی، تحریم‌های خارجی نیز بر مشکلات افزوده است. با وجود پایبندی ایران به تعهدات برجام، در اثر کارشکنی طرف‌های خارجی، روند بهبود تعاملات اقتصادی کشور با اقتصادهای بزرگ جهان، چشم‌انداز مبهمی پیدا کرده است. با وجود برخی گشایش‌ها در روابط اقتصادی و بانکی با اقتصادهای بزرگ، همچنان محدودیت‌های زیادی در روابط اقتصادی پابرجاست. این مساله روند جذب سرمایه‌گذاری خارجی، دسترسی به بازارهای جهانی و جذب فناوری را بسیار محدود کرده است. با وجود اینکه در اقتصاد ایران مزیت‌ها و فرصت‌های مناسبی برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی به ویژه در بخش‌های حمل‌ونقل، معادن، صنایع معدنی، نفت و گاز، پتروشیمی، گردشگری، ارتباطات و انرژی‌های تجدیدپذیر وجود دارد، با این حال در اثر فشار سیاسی طرف‌های خارجی و برخی موانع داخلی، هنوز تحول عمده‌ای در همکاری‌های اقتصادی و جذب سرمایه‌گذاری خارجی رخ نداده است.
تبعات ادامه روند فعلی
تنگناها و مشکلات داخلی در کنار عدم بهره‌گیری مطلوب از ظرفیت‌های جهانی، شرایط دشواری را پیش‌روی اقتصاد ایران قرار داده است. مساله آن است که تداوم شرایط فعلی به خودی خود منجر به حل مشکلات و چالش‌ها نخواهد شد. مجموعه‌ای از سیاست‌های اقتصادی نادرست، به تدریج منجر به شکل‌گیری عدم‌تعادل‌های بزرگی در بودجه عمومی دولت، محیط زیست، صندوق‌های بازنشستگی و نظام بانکی شده است و ادامه سیاست‌های موجود، لاجرم به بزرگ‌تر شدن این عدم‌تعادل‌ها منجر خواهد شد. در صورت استفاده به موقع و مناسب از ابزارهای سیاستگذاری، بسیاری از این چالش‌ها قابل حل است؛ ولی تعلل در حل چالش‌های اقتصادی و به تعویق انداختن اصلاح سیاست‌ها، منجر به گسترش دامنه چالش‌ها و ناتوانی ابزارهای متعارف سیاستگذاری می‌شود و حتی می‌تواند به شکل‌گیری چالش‌های جدید منجر شود.
ذکر یک مثال به روشن‌تر شدن موضوع کمک می‌کند. بحران ارزی اخیر، درس‌های آموزنده‌ای برای سیاستگذار دارد. در بحران ارزی اخیر مشاهده شد که سه سال فشار دولت بر بانک مرکزی برای تثبیت نرخ ارز و همچنین تعلل در اجرای یکسان‌سازی نرخ ارز طی سال‌های 93 و 94 و بی‌توجهی به روند تحولات متغیرهای اقتصادی موثر بر نرخ ارز، در نهایت اقتصاد کشور را با شرایط بحرانی مواجه کرد به طوری‌که دولت ناگزیر به مداخله مستقیم و اتخاذ تصمیماتی در واکنش به بحران ارزی شد. یادآوری این موضوع نه از باب شماتت سیاستگذار، بلکه از آن جهت است که خاطرنشان سازد تعلل در اصلاح سیاست‌های اقتصادی و از دست دادن فرصت مناسب برای اصلاح سیاست‌ها، اثربخشی ابزارهای متعارف سیاستگذاری را کاهش می‌دهد و هزینه حل چالش‌ها را بسیار بالا می‌برد. در همین مثال اخیر، اقدام به موقع سیاستگذار در اصلاح سیاست‌ها، می‌توانست با کمترین هزینه منجر به برقراری ثبات اقتصادی شود ولی با از دست رفتن فرصت‌ها، اقدامات عادی و ابزارهای متعارف سیاستگذاری بی‌اثر شد و از اینرو تصمیماتی سخت و ضربتی برای حل بحران اتخاذ شد.
بر این نکته باید مجدداً تاکید کرد که اقدام دیرهنگام برای حل چالش‌های اقتصادی، مقتضیات تصمیم‌گیری در شرایط بحران را دارد و از اینرو ممکن است منجر به اتخاذ تصمیم‌های ضربتی، ناپایدار و پرهزینه شود. تصمیم‌گیری در شرایط بحران، محدود به رفع عوارض بحران است و چه‌بسا به حل ریشه‌ها و زمینه‌ها منجر نشود. در این شرایط ریشه‌های برجای مانده، در آینده نیز می‌تواند منشأ یک بحران و چالش جدید شود. علاوه بر آن، اغلب در واکنش‌های ضربتی و تصمیم‌گیری در شرایط بحران، ملاحظات امنیتی و مصلحت‌های عمومی در نظر گرفته می‌شود و از اینرو تکرار این‌گونه تصمیم‌گیری‌ها، شرایط اقتصاد را به سوی تمرکزگرایی بیشتر و حذف سازوکارهای بازار و تضعیف بنگاهداری خصوصی پیش می‌برد.
چالش‌های بسیاری در اقتصاد ایران وجود دارد که هنوز می‌توان گفت فرصت برای حل آن چالش‌ها با استفاده از ابزارهای متعارف سیاستگذاری باقی است؛ ولی تعلل در حل این چالش‌ها، ممکن است بحران‌هایی را به وجود آورد که نتوان از ابزارهای متعارف سیاستگذاری برای حل آن چالش‌ها بهره برد.
نمونه‌ای از این چالش‌ها، مساله مدیریت منابع آب است. سال‌هاست اقتصاددانان نسبت به تبعات مدیریت ناکارآمد منابع آب و سیاست‌های ناکارآمد بخش کشاورزی هشدار می‌دهند. سیاست‌های بخش کشاورزی و مدیریت منابع آب، به گونه‌ای است که با بی‌اثر کردن سیاست‌های قیمتی و بی‌معنی کردن ملاحظه کمیابی آب، ساختار کشاورزی و الگوی مصرف خانوار و صنعت را به سمت مصرف بیش از حد آب و بی‌توجهی به مدیریت منابع آب سوق داده است. در شرایطی که سرزمین ایران به لحاظ اقلیمی خشک و نیمه‌خشک محسوب می‌شود، بخش عمده‌ای از محصولات کشاورزی به شیوه سنتی آبیاری می‌شود و منابع زیرزمینی آب کشور صرف کشت محصولات پرمصرف می‌شود. اتلاف آب در مصارف صنعتی و خانگی نیز کاملاً ناسازگار با اصول مدیریت بهینه منابع آب است. بحران آب اگرچه هنوز قابل حل است ولی تعلل در اصلاح سیاست‌های کشاورزی و مدیریت منابع آب، می‌تواند دامنه این بحران را بسیار گسترده و پیچیده گرداند. بی‌توجهی به مساله بحران آب، در آینده می‌تواند تبعاتی مانند بیکاری روستاییان و مهاجرت‌های گسترده، تعطیلی برخی صنایع و حتی خشونت و تنازعات محلی و نظایر آن داشته باشد.
در مورد مصرف انرژی نیز این چنین است. ایران از جمله کشورهایی است که نازل‌ترین سطح بهای حامل‌های انرژی را داراست. انرژی ارزان‌قیمت، با سیگنال‌دهی نادرست به مصرف‌کننده و بنگاه، ساختار اقتصاد را به سوی مصرف بیش از اندازه انرژی سوق داده است. میزان مصرف انرژی به ازای تولید ناخالص داخلی، طی سه دهه گذشته به طور متوسط در جهان حدود 30 درصد کاهش یافته است. این درحالی است که میزان مصرف انرژی به تولید ناخالص داخلی در ایران، در حال حاضر نه‌تنها کاهش نیافته است بلکه به بالاترین سطح خود طی ادوار گذشته رسیده است. افزایش مستمر مصارف انرژی عمدتاً محصول ناکارآمدی سیاست‌های بازار انرژی است. با پرداخت یارانه به حامل‌های انرژی و بی‌اثر کردن ابزارهای قیمتی در تخصیص منابع کمیاب، مصرف‌کنندگان به مصرف بیشتر تشویق شده‌اند و انگیزه مدیریت مصرف انرژی و سرمایه‌گذاری در فناوری‌های کم‌مصرف و انرژی‌های تجدیدپذیر از بین رفته است. به طور متوسط در جهان، سهم انرژی‌های تجدیدپذیر از کل مصارف انرژی رو به افزایش است به طوری‌که این سهم از 17 درصد در ابتدای دهه 1990 به 19 درصد فعلی رسیده است. این در حالی است که سهم انرژی‌های تجدیدپذیر از کل مصارف انرژی در ایران کمتر از یک درصد است. ناپایداری و مصرف بالای انرژی در ایران، نه‌تنها منجر به تسریع تخلیه منابع زیرزمینی و روند فزاینده انتشار کربن شده است بلکه این مساله، فشار مضاعفی را بر بودجه عمومی تحمیل کرده و بر چالش‌های داخلی افزوده است.
بودجه عمومی کشور، به‌رغم آسودگی خاطر دولت، یکی از چالش‌های بسیار اساسی و پیچیده اقتصاد ایران است. شکاف منابع و مصارف بودجه عمومی هر سال افزایش می‌یابد. کسری تراز عملیاتی دولت در یازده ماه 1396، نسبت به سال قبل به قیمت‌های ثابت بیش از 20 درصد افزایش یافته است. کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای دولت نیز در دوره مذکور نسبت به سال قبل، بیش از 32 درصد رشد واقعی داشته است. این به معنی شکاف فزاینده منابع و مصارف بودجه عمومی است که از محل ایجاد بدهی‌های جدید و انباشت بدهی‌های دولتی جبران می‌شود. عوامل مختلفی منجر به افزایش مستمر هزینه‌های عمومی شده است که از جمله می‌توان به تعهدات دولت در پرداخت یارانه نقدی، پرداخت یارانه انرژی، استخدام‌های بی‌رویه در بخش عمومی، تصدی‌گری بخش عمومی، بهره‌وری پایین بخش دولتی و بدنه بسیار بزرگ بخش عمومی در ایران اشاره کرد. ادامه این روند، منجر به افزایش حجم بدهی‌های انباشته دولت و انتقال آن به نظام بانکی و متغیرهای کلان پولی خواهد شد که تبعات آن می‌تواند حتی منجر به وقوع ابرتورم در سال‌های آینده شود. به بیان دیگر، بخش مهمی از چالش‌های اقتصادی کشور از جمله تورم مزمن، مشکلات نظام بانکی و حتی بی‌ثباتی نرخ ارز، مستقیم یا غیرمستقیم ریشه در ناپایداری بودجه و ناکارآمدی سیاست‌های مالی دارد. اگر این چالش بزرگ اصلاح نشود، می‌تواند منشأ مشکلات پیچیده و گسترده در آینده شود.
آنچه گفته شد، فقط چند نمونه از چالش‌های بزرگ اقتصاد ایران بود که در صورت اقدام به موقع و استفاده از ابزارهای مناسب سیاستگذاری، امیدی به حل آنها وجود دارد ولی هرگونه درنگ در اصلاح سیاست‌های اقتصادی و تداوم بی‌عملی و بی‌تفاوتی متولیان امر، ابعاد چالش را در آینده بسیار بزرگ‌تر و احتمال موفقیت را کمتر خواهد کرد.
چه می‌توان کرد؟
نکته‌ای که در اینجا مورد تاکید قرار می‌گیرد آن است که مشکلاتی مانند ناپایداری بودجه عمومی، روند کند سرمایه‌گذاری در کشور، مشکلات ساختاری نظام بانکی، ناپایداری محیط زیست و بحران آب و نظایر آن، اقتصاد کشور را آسیب‌پذیر کرده است. این آسیب‌پذیری زمانی که با فشارها و تهدیدهای خارجی همزمان شود، می‌تواند امنیت کشور را مورد تهدید قرار دهد. افزایش پایداری و تقویت توان اقتصادی کشور، بدون تردید مستلزم مواجه شدن اساسی و موثر با ریشه چالش‌ها و اصلاح سیاست‌های مربوط به آنهاست.
در گام نخست دولت باید از اصلاح ساختار بودجه و مدیریت منابع خود آغاز کند. در شرایط فعلی، تداوم اسراف و اتلاف منابع عمومی امکان‌پذیر نیست. به روشنی می‌توان دریافت، سیاست‌های مالی و ساختار هزینه‌های دولت، به شکل فعلی قابل دوام نیست و چاره‌ای جز اصلاح ساختار بودجه وجود ندارد. دولت ناچار به کاهش تعهدات خود و مدیریت هزینه‌های عمومی و به ویژه محدودکردن و شفاف‌کردن پرداخت‌های انتقالی خود است. باید پذیرفت که امکان پرداخت یارانه نقدی گسترده، پرداخت یارانه به حامل‌های انرژی و خرید تضمینی محصولات به شیوه فعلی وجود ندارد. دولت ناچار است برای اصلاح ساختار بدنه اجرایی خود و کاهش تصدی‌گری و کاهش ماموریت‌های موازی و غیرضرور و افزایش بهره‌وری، اقدامات موثری انجام دهد. دولت ناچار است شیوه سنتی و ناکارآمد بودجه‌ریزی را تغییر دهد و بابت تمام جزئیات هزینه‌های خود، کاملاً شفاف و پاسخگو باشد.
در مورد چالش ناپایداری محیط زیست و بحران آب نیز اگرچه کمی دیر است ولی هنوز می‌توان از ابزارهای سیاستگذاری مناسب بهره برد. اینکه برخی مسوولان دولتی به جای اصلاح سیاست‌های کشاورزی و بهبود مدیریت منابع آب، سخن از واردات آب از کشورهای همسایه به میان می‌آورند، بر نگرانی‌ها می‌افزاید. در شرایطی که الگوی مصرف آب در بخش‌های کشاورزی، صنعتی و خانگی بسیار نادرست است و میزان اتلاف منابع آب در ایران بسیار بیش از استانداردهای جهانی است، واردات آب از کشورهای همسایه مشکلی را حل نمی‌کند و صرفاً مشکلات موجود را در ابعادی گسترده‌تر به آینده موکول می‌کند. لازم است بازنگری اساسی در سیاست‌های حمایتی بخش کشاورزی به عمل آید و تمامی حمایت‌های کشاورزی به‌جای خرید تضمینی محصولات و نظایر آن، متمرکز بر اصلاح شیوه‌های آبیاری و اصلاح الگوی کشت شود. لازم است قیمت آب اصلاح شود تا انگیزه صرفه‌جویی و مدیریت بهینه آب فراهم شود. بسیار ضروری است که وزارت صنعت، در صدور پروانه واحدهای صنعتی پرمصرف، مکان‌یابی درستی انجام دهد و محدودیت منابع آب کشور را به عنوان یک ملاحظه مهم در نظر بگیرد.
در مورد مساله سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی پایین نیز هنوز امکان استفاده از ابزارهای سیاستگذاری مناسب وجود دارد. از یک‌سو لازم است ثبات اقتصاد کلان، به عنوان یکی از اصلی‌ترین پیش‌نیازهای سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی محقق شود. ثبات اقتصاد کلان مستلزم رفع ریشه‌ای تورم ساختاری اقتصاد ایران است. در این زمینه لازم است اقدامات اساسی و موثری برای اصلاح ساختار نظام بانکی صورت بگیرد. همچنین لازم است با برقراری توازن بودجه و برقراری قاعده مالی مناسب برای نحوه هزینه‌کردن درآمدهای نفتی، از انتقال مشکلات بودجه‌ای به متغیرهای کلان پولی ممانعت شود. در چنین شرایطی با اقداماتی مانند افزایش استقلال بانک مرکزی و برقراری چارچوب مناسب سیاست‌پولی، نسبت به کاهش پایدار نرخ تورم می‌توان امیدوار بود. با کاهش تورم و برقراری ثبات اقتصاد کلان، یکی از شروط اصلی سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی محقق خواهد شد.
علاوه بر آن همان‌طور که گفته شد، برونگرایی یکی دیگر از شروط مهم برای خروج اقتصاد ایران از چرخه رشد پایین است. در این زمینه حتی با وجود کارشکنی‌های گسترده برخی قدرت‌های جهانی، با دیپلماسی فعال و استفاده مناسب از مزیت‌های اقتصاد ایران و بهبود برخی شرایط داخلی، می‌توان از طریق همکاری‌های اقتصادی منطقه‌ای و فعال کردن پیمان‌های دوجانبه و چندجانبه تجاری، تا حد زیادی از ظرفیت‌های مختلف برونگرایی برای صادرات کالا و جذب سرمایه خارجی بهره برد.
جمع‌بندی
در نهایت می‌توان چنین جمع‌بندی کرد که سیاست‌های اقتصادی موجود و عدم‌تعادل‌های شکل‌گرفته در اقتصاد ایران، پایداری و توان اقتصاد کشور را تضعیف کرده و آمادگی مواجه شدن با تهدیدهای خارجی را کاهش داده است. ادامه روندهای موجود به تدریج بر ابعاد چالش‌ها و پیچیدگی آنها خواهد افزود و از اینرو چاره‌ای جز اصلاح ساختارها و سیاست‌های اقتصادی وجود ندارد. در صورت استفاده به موقع و مناسب از ابزارهای سیاستگذاری، بسیاری از این چالش‌ها قابل حل است؛ ولی تعلل در حل چالش‌های اقتصادی و به تعویق انداختن اصلاح سیاست‌ها، منجر به گسترش دامنه مشکلات و ناتوانی ابزارهای متعارف سیاستگذاری می‌شود و حتی می‌تواند به شکل‌گیری چالش‌های جدید منجر شود. هنوز فرصت برای اصلاح سیاست‌های اقتصادی و حل چالش‌های بزرگ اقتصاد ایران باقی است ولی تعلل و بی‌عملی می‌تواند شرایط را به شکل دیگری رقم بزند که مطلوب کشور نخواهد بود.
