پیوندهای ناکارایی و فساد

رونالد کوز، برنده نوبل اقتصاد سال 1991، در سخنرانی نوبل خود بیان می‌کند هنگامی که نوجوان بودم لنین در شوروی سابق به قدرت رسید. از لنین پرسیدند که شما با ادعای نظام کمونیستی چگونه اقتصاد خود را سازماندهی خواهید کرد؟ پاسخ داد همه ما در کل کشور همانند یک شرکت بزرگ کار خواهیم کرد. از آن زمان این پرسش در ذهنم مطرح شد که دستورات در سلسله مراتب بنگاه‌ها نیز یک سازوکار هماهنگی و تخصیص اقتصادی است که به موازات سازوکار قیمت‌های بازاری و حجم زیادی از فعالیت‌ها طبق دستورات درون بنگاهی هماهنگ می‌شود. کوز در مقاله سال 1960 با عنوان «مساله هزینه اجتماعی» از دولت به عنوان یک ابربنگاه یاد می‌کند که ویژگی‌های بارزی دارد. رهنمودهای کوز به ما نشان می‌دهد که ابربنگاه دولت در صورتی می‌تواند به رفاه جامعه کمک کند که «اثرات خالص» رفاهی آن برای جامعه مثبت باشد یعنی هزینه‌های دولت برای جامعه کمتر از منافع آن برای جامعه باشد. بنابراین دولت کمونیستی و متمرکز شوروی به این دلیل سقوط کرد که هزینه‌های اجتماعی سازوکار دستوردهی در سلسله مراتب شرکت بزرگ آنها، بیش از منافعش بود. اما منشأ هزینه‌های اجتماعی دولت دو مساله است؛ مساله ناکارایی و مساله رانت‌جویی و فساد اقتصادی.

ناکارایی دولت از زاویه علم اقتصاد به این مفهوم است که دولت قسمتی از تولیدات جامعه را با مالیات‌ستانی و صرف هزینه‌های غیرارزشمند برای جامعه از بین می‌برد یا نمی‌تواند به گسترش تولید جامعه کمک کند. رانت‌جویی به مفهوم کسب یک ارزش ساختگی مانند قرارداد یا امتیاز انحصاری و فساد به مفهوم اختصاص منافع عمومی به طور مجرمانه است. رانت‌جویی و فساد در دولت به این دلیل به هزینه اجتماعی تبدیل می‌شود که کنش‌های رانت‌جویانه و فاسد افراد جامعه از منابع جامعه استفاده می‌کند اما ارزشی برای جامعه ندارد.

شواهدی از ناکارایی نظام اداری ایران

شاهد یک: عملکرد بودجه سال 1395 نشان می‌دهد که هزینه جاری دولت حدود 207 هزار میلیارد تومان بوده، همچنین 34 هزار میلیارد تومان صرف بازپرداخت بدهی‌های دولت شده و حدود 42 هزار میلیارد تومان به اعتبارات عمرانی اختصاص یافته است. حجم عمده‌ای از این اعتبارات عمرانی برای ساخت ادارات و زندان و امثالهم مصرف شده که ارزش مستقیمی برای رفاه مردم ندارد.

شاهد 2: درآمدهای دولت از محل جرایم و خسارات 7700 میلیارد تومان در بودجه 1397 درج شده که شامل جرایم رانندگی و معوقات آن، تغییر کاربری اراضی، مبارزه با مواد مخدر، جرایم قانون کار، خسارات زیست‌محیطی، تخلفات صنفی، فروش صیدآلات غیرمجاز، تخلفات بهداشتی، انصراف از تحصیل، جرایم منابع طبیعی، قاچاق کالا و ارز، جریمه غیبت مشمولان، جرایم خسارت به تالاب‌هاست. این حجم جرایم نشان می‌دهد که یا ادارات دولتی مسوول کار خود را درست انجام نداده‌اند یا برای دریافت جریمه برای شهروندان دام گذاشته‌اند.

شاهد 3: در بودجه 1397 بیش از 57 هزار میلیارد تومان درآمد اختصاصی توسط دستگاه‌های اجرایی از مردم کسب خواهد شد؛ این یعنی ناکارایی ناشی از بار مالی مضاعف دولت بر دوش مردم.

شاهد 4: 430 شهرستان در کشور وجود دارد. این یعنی در کل کشور به همین تعداد اداره آموزش و پرورش، اداره بهداشت، اداره صنعت، معدن و تجارت، اداره تعاون، کار و رفاه اجتماعی، اداره جهاد کشاورزی، اداره راه، اداره آب، اداره گاز، اداره برق، اداره کمیته امداد امام خمینی، بنیاد شهید، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، اداره دامپزشکی، اداره منابع طبیعی، نیروی انتظامی، بسیج، اداره میراث فرهنگی و گردشگری، اداره فرهنگ و ارشاد اسلامی، اداره پست، اداره استاندارد، اداره محیط زیست، اداره اوقاف، اداره ثبت احوال و اداره دادگستری. شهرستان‌هایی تازه‌تاسیس در کشور وجود دارد که اداره مربوطه هست اما کسب‌وکار مربوطه وجود ندارد مثل اداره صنعت، معدن و تجارت در شهرستان‌هایی که هیچ واحد صنعتی ندارد.

شاهد 5: به اداراتی که در شهرستان موجود هستند باید 31 اداره استانی آنها را اضافه کرد همچنین اداراتی که واحدهای آنها تا سطح استان تعریف‌شده از جمله 31 اداره امور اقتصادی و دارایی و 31 اداره صدا و سیما.

شاهد 6: بیش از 400 شرکت دولتی در کشور وجود دارد که حدود یک‌سوم تولید کشور توسط آنها انجام می‌شود، بیش از 100 دانشگاه دولتی، چند صد پژوهشگاه و پارک فناوری دولتی، ده‌ها بیمارستان دولتی، بیش از 100 هزار مدرسه دولتی، هزاران خانه بهداشت دولتی را به فهرست دیوانسالاری دولت ایران اضافه کنید. انبوهی از شرکت‌ها، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (تحت کنترل دولت و سایر اجزای حاکمیت) در دیوانسالاری قانونی دولت ایران قرار نمی‌گیرند چون بودجه آنها به اطلاع مجلس و دیوان محاسبات نمی‌رسد.

شاهد 7: کل این نظام اداری که در بندهای فوق معرفی شد همچون جزیره‌هایی از هم جدا در سطح استان‌ها و شهرستان‌ها اداره می‌شود و فقط به وزیر یا رئیس خود در تهران پاسخگو هستند.

هزینه اجتماعی پیچیدگی نظام اداری

مازاد نیروی انسانی و فناوری‌های نوین سبب شده است که کارمندان در اکثر این ادارات، کار مهمی برای انجام دادن نداشته باشند در نتیجه تلاش می‌کنند تا کاری برای خود بتراشند. این کار تراشیدن یعنی ایجاد مانع برای کسب‌وکارها. به همین دلیل است که رتبه ایران در شاخص محیط کسب‌وکار بانک جهانی 124 است. برای نمونه رتبه ایران در پرداخت مالیات 150 در جهان است چون یک فعال اقتصادی باید در ایران 20 بار طی 344 ساعت مالیات بر حقوق و حق بیمه تامین اجتماعی، مالیات بر ارزش افزوده و مالیات بر دارایی و مالیات بر عملکرد بپردازد. در نظام مالیاتی و سازمان تامین اجتماعی، انبوهی از قوانین و مقررات دست‌و‌پاگیر وجود دارد که هرسال متورم‌تر و پیچیده‌تر می‌شود. بسیاری از فعالان اقتصادی حتی نمی‌توانند بر این حجم از قوانین و مقررات مسلط شوند. به این حجم، تغییرات مداوم آنها را هم اضافه کنید به علاوه اینکه هر واحدی از سازمان، برداشت متفاوتی از قوانین و مقررات دارد.

هنگامی که مقررات اداری پیچیده می‌شود محملی برای ادارات می‌شود تا به مردم و کسب‌وکارها هزینه تحمیل کنند و به همین دلیل است که بسیاری از ادارات همچون آموزش و پرورش، ثبت احوال، استاندارد، سازمان غذا و دارو و نظایر آن از شهروندان پول می‌گیرند. در این شرایط برخی از دستگاه‌های اجرایی که مستقیماً خدمتی به مردم ارائه نمی‌کنند تا در گلوگاه ارائه خدمت از مردم پول بگیرند در سال‌های اخیر تلاش کرده‌اند با توسل به مقررات پیچیده‌ای که ایجاد کرده‌اند از مردم، وجوهی را دریافت کنند.

برای نمونه، اگر فردی از اداره صنعت، معدن و تجارت درخواست مجوز کند ابتدا به شهرک صنعتی زیرمجموعه این اداره ارجاع می‌شود، شهرک از درخواست‌کننده بابت زمین، وجوهی دریافت می‌کند، سپس از او طرح کسب‌وکار می‌خواهد و با طولانی کردن فرآیند تلاش می‌کند درخواست‌کننده را با قیمتی گزاف به شرکتی وابسته برای تهیه طرح کسب‌وکار ارجاع دهد. درخواست‌کننده مجبور می‌شود این قیمت را بپردازد چراکه اداره، فقط همین طرح را می‌پذیرد.

بقیه مسیر نیز چنین است که حدود 20 اداره باید پاسخ استعلام اداره اصلی را بدهند. پاسخ این استعلام هم تقریباً همان مسیر و هزینه‌های درخواست مجوز اصلی را دارد. گام بعد پس از دریافت مجوز تاسیس، دریافت پروانه بهره‌برداری است و باز ادامه مراحل اداری متعدد، مستندات حجیم و گاه عجیب، بازرسی‌های سلیقه‌ای با هزینه‌های خاص هر مرحله یا برای نمونه دیگر درخواست مجوز پرورش شترمرغ از اداره جهاد کشاورزی را در نظر بگیرید. در سال‌های اخیر سازمان نظام صنفی کشاورزی تشکیل شده و این سازمان با دریافت وجوهی کاملاً سلیقه‌ای از مردم به آنها مجوز می‌دهد. این مجوز چندان مورد نیاز نیست مگر اینکه فعالان اقتصادی بخواهند از وام‌های کم‌بهره دولتی استفاده کنند.

طرح‌های اشتغال‌زایی در خدمت فساد نظام اداری

طرح‌های اشتغال‌زایی دولتی که وام‌های کم‌بهره پخش می‌کند بهترین فرصت برای فروش مجوزهای ادارات است. در حال حاضر ادارات مختلف نظیر کمیته امداد، معاونت توسعه روستایی رئیس‌جمهور، اداره صنعت، معدن و تجارت (سامانه بهین‌یاب)، اداره تعاون، کار و رفاه اجتماعی (دو طرح اشتغال‌زایی اخیر)، صندوق کارآفرینی امید، بسیج و جهاد کشاورزی از طریق بانک کشاورزی مسوول توزیع وام‌های اشتغال‌زایی هستند. بنابراین چند عامل در این فرآیندهای اداری ناکارآمد به فساد اقتصادی منجر می‌شود:

♦ عامل پیچیدگی قوانین و مقررات اداری که توان کسب‌وکارها را برای شناخت و تصمیم‌گیری در فرآیندهای اداری هزینه‌بر می‌کند.

♦ عامل هزینه‌های نقدی ادارات و نهادهای وابسته به آنها بر کسب‌وکارها و شهروندان.

♦ عامل طولانی شدن فرآیندهای اداری که هزینه-فرصت کسب‌وکارها را برای شروع و تداوم کسب‌وکار بالا می‌برد.

♦ عامل توزیع وام‌های کم‌بهره توسط اجزای مختلف نظام اداری.

بنابراین برای مخاطبان ادارات دولتی به‌صرفه است که رشوه پرداخت کنند و سریع‌تر امور آنها در ادارات دولتی پیش برود.

انحراف نهادی: شکل‌گیری نهادهای رانت‌جویی در حاشیه نظام اداری

ناکارایی و فساد موجود در نظام اداری سبب شده است تا نهادهایی برای کاهش هزینه مبادله شهروندان در ادارات دولتی شکل بگیرد. کارگزاری‌ها و ترخیص‌کاران گمرک به این دلیل در این ابعاد شکل گرفته‌اند تا مشکلات ساختگی در امور گمرکی را تسهیل کنند. با منطق اقتصادی ساده، تشکیل این نهادها کاراست و رفاه افراد درگیر در امور گمرکی را بهبود می‌بخشد. اما در واقع این نهادها به دلیل حل‌وفصل مشکلات اداری ساختگی شکل گرفته است نه یک هزینه مبادله واقعی. اما چون در فرآیندهای اداری گمرک و گلوگاه‌های فسادآلود آن تخصص پیدا کرده می‌تواند مقداری از هزینه‌های مبادله ساختگی برای فعالان اقتصادی بکاهد.

موارد متعددی از چنین نهادهای ناکارا در ایران قابل شناسایی است، چنان‌که موسسات ثبت شرکت‌ها به این دلیل شکل گرفته تا هزینه‌های کسب‌وکارها در اداره ثبت شرکت‌ها را کاهش دهد. موسسه‌های خاصی در کنار اداره مالیات، تامین اجتماعی و شهرداری‌ها شکل گرفته است که می‌تواند هم در تنظیم اسناد کمک کند و هم جرایم فعالان اقتصادی با این ادارات را در کمیسیون‌های حل اختلاف مربوطه کاهش دهد. مشاوران خاصی در کنار اداره کار عمدتاً از کارمندان سابق اداره به وجود آمده‌اند تا به حل‌وفصل مشکلات کسب‌وکارها و کارگران در اختلاف با یکدیگر کمک کنند؛ اختلافاتی که خود این ادارات بانی آن بوده‌اند. انجمنی در کنار اداره استاندارد شکل گرفته است که به کسب‌وکارها در دریافت مجوزهای استاندارد و مدارک آموزشی مربوطه کمک می‌کند. حجم انبوه مجوزها و دوره‌های آموزشی این اداره باعث شده چنین نهادی شکل بگیرد. نظام‌ها، دفاتر خدماتی، شرکت‌ها و موسسات مختلفی در کنار شهرداری شکل گرفته است که می‌تواند پیچیدگی دریافت مجوزها از شهرداری را برای شهروندان تسهیل کند اما تسهیل اموری که خود شهرداری و این نهادهای جانبی ایجاد کرده‌اند. در نتیجه این چارچوب قواعد و نهادها، بخشی از وجوه پرداختی شهروندان بابت دریافت مجوزهای ساختمانی از شهرداری به این نهادها اختصاص می‌یابد در حالی که ارزش خدمات آنها متناسب با این وجوه دریافتی نیست. در کنار اکثر ادارات دولتی، تعاونی کارکنان با امتیازات ویژه‌ای شکل گرفته است. برای مثال، تعاونی مربوطه در کنار اداره میراث فرهنگی و گردشگری از امتیاز فروش محصولات به کسب‌وکارهای گردشگری مانند هتل‌ها برخوردار است یا مرکز آموزش این ادارات، از برخی کارمندان به عنوان مدرس استفاده می‌کنند و به برخی دیگر از کارمندان، مدرک تحصیلی می‌دهند. چنین نهادهایی هرچند برخی هزینه‌های شهروندان جامعه را کاهش می‌دهند اما این هزینه‌ها ناشی از رفتار دستگاه‌های اجرایی بوده است که مالکان این نهادها به آن دستگاه‌ها وابسته هستند.

گلوگاه‌های فساد در نظام اداری

شواهدی را که در این یادداشت مرور شد می‌توان چنین جمع‌بندی کرد: بیش از 80 درصد بودجه عمومی دولت برای امور جاری نظام اداری صرف می‌شود و نتیجه آن برای جامعه، پیچیدگی نظام اداری رقم‌خورده است. همچنین ادارات دولتی با ایجاد پیچیدگی برای مردم هزینه تراشیده‌اند و این هزینه‌ها و مجوزها به محملی برای رانت‌جویی تبدیل شده و این رانت‌ها به قدری بزرگ و فراگیر بوده که فساد اقتصادی را برای مردم به‌صرفه کرده است. اکنون این پرسش مطرح است که فسادهای بزرگ‌تر در نظام اداری ایران، بیشتر در چه موقعیت‌هایی شکل گرفته است؟ این موقعیت‌ها عمدتاً در گلوگاه‌هایی ساختگی در اقتصاد ایران است که یا قواعد اداری پیچیده‌تری دارد یا رانت بزرگ‌تری دارد یا هر دو پدیده با هم ترکیب شده است؛ در اعطای مجوزهای صنعتی خاص، در تاسیس موسسات آموزشی و پزشکی و گردشگری، در تملک زمین به عنوان یکی از مهم‌ترین رانت‌ها، هنگام تبدیل آن از منابع طبیعی ملی به دولتی و خصوصی و هنگام تغییر کاربری آن از کشاورزی به صنعتی و تجاری، مجوزهای ساختمانی بزرگ و انبوه، پروژه‌های پیمانکاری دولتی و شهرداری‌ها، معاملات دولتی عمومی در املاک و ساختمان و کالاها و ارائه خدمات و واردات کالاهای خاص مانند خودرو، روغن، خوراک و داروهای مرغداری، دارو و سایر کالاهای اساسی. در این گلوگاه‌ها، تصمیم‌گیری‌های دولتی در شوراها و کمیسیون‌های متعددی با اعضایی به هم پیوسته صورت می‌گیرد و معمولاً شفافیت چندانی در عملکرد خود ندارند. به دلیل بروز چنین پدیده‌های مخربی است که در رویکرد انتخاب عمومی با مقررات‌گذاری و تعرفه‌گذاری دولتی به‌شدت مخالف هستند و آن را با دزدی مقایسه می‌کنند.

راه‌حل کدام است؟

شفافیت و گزارش‌دهی مهم‌ترین راهکار بهبود وضعیت موجود نظام اداری است تا کارشناسان و خود مسوولان دولتی بتوانند تشخیص دهند که با چه پدیده‌ای روبه‌رو هستند. هیچ گزارش منتشرشده‌ای در کشور وجود ندارد که بتواند اعلام کند که تعداد کارمندان دولتی چند نفر است، ادارات استانی معمولاً به شهروندان گزارش نمی‌دهند و عملکرد آنها شفاف نمی‌شود مثلاً اداره مالیاتی استان هیچ گزارشی از مقدار و نوع مالیات و مودیان مالیاتی ارائه نمی‌دهد. اگر از سایت دولت بریتانیا بازدید کنید (www.gov.uk) مشاهده می‌کنید چگونه دولت از 25 وزارتخانه و 385 موسسه دولتی دیگر به تفصیل از عملکرد و نیروی انسانی آنها گزارش می‌دهد. برای نمونه، طبق قانون همه ادارات باید هر ساله، تعداد و مشخصات نیروی انسانی خود را به طور مفصل گزارش بدهند یا اگر به اداره پاسخگویی دولت ایالات متحده آمریکا سری بزنید (www.gao.gov) ملاحظه می‌فرمایید که این اداره به طور مفصل از عملکرد و وضعیت همه ادارات دولت آمریکا حتی ادارات نظامی گزارش می‌دهد. اما در ایران با این حجم بزرگ‌تر از ادارات دولتی هنوز درباره کل دولت نیز گزارش‌های بودجه‌ای شفاف و عملکردی تهیه و منتشر نمی‌شود چه برسد به همه ادارات به تفکیک استان. یکی از موانع مهم شفاف و پاسخگو نبودن نظام اداری ایران، ممانعت از خروج آمار و اطلاعات از ادارات است. بنابراین شفاف‌سازی امور مالی، پرسنلی و قراردادها و مجوزهای ادارات مختلف به تفکیک استان و شهرستان و الزام به ارائه گزارش عملکرد دستگاه‌های اجرایی بر اساس شاخص‌های عملکردی از اقدامات مهم برای کاهش ناکارایی و فساد نظام اداری کشور است.

دیگر ویژگی بارز نظام اداری ایران، تمرکز شدید آن و ساختار سلسله مراتبی چندلایه از مرکز تا سطح شهرستان است. این نظام دیوانسالاری که از زمان رضاشاه شکل گرفته بیشتر نقش کنترل‌کننده شهروندان را دارد تا نقش خدمت‌رسان. این نظام که ابتدا فقط از چند اداره مانند آموزش و بهداشت تشکیل شده بود چندان مشکل‌ساز نبود اما با تکثیر آن به شکل وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی که تا سطح شهرستان و حتی روستا پخش شده‌اند در حال حاضر به عنوان جزیره‌هایی خودنمایی می‌کنند که مسوول ایجاد مشکل برای شهروندان هستند. طراحی و اجرای الگویی برای تمرکززدایی که با قانون اساسی کشور همخوانی داشته باشد از مهم‌ترین اصلاحات نظام اداری کشور است. تمرکززدایی با ادغام ادارات مختلف در سطح شهرستان در فرمانداری یا اختیار بیشتر به استانداری با کاهش اختیارات مسوولان ادارات دیگر یا سایر نهادهای منطقه‌ای و محلی قابل پیگیری است.