نسخه‌ای به نام حکمرانی خوب

به سختی می‌توان درباره فساد و آثار نامطلوب آن بر اقتصاد، جامعه و اخلاق مبالغه کرد. بر اساس برآورد بانک جهانی (2002) در سطح جهان سالانه حدود هزار میلیارد دلار به‌صورت رشوه پرداخت می‌شود. یا اینکه بر اساس گزارش سازمان ملل متحد (گزارش توسعه جهانی 97، ص 36) در کشورهای توسعه‌یافته و صنعتی 15 درصد شرکت‌ها ناچارند برای تداوم فعالیت خود رشوه پرداخت کنند در حالی که این رقم برای کشورهای آسیایی 40 درصد و برای کشورهای شوروی سابق به مراتب افزون‌تر و حدود 60 درصد است. رشوه یکی از اقلام فساد اداری است. فساد را می‌توان به دو دسته کلی تقسیم کرد. دسته اول که به فساد گسترده و سیستمیک1 مشهور است تمام ارکان حکومت از قانونگذاری تا اجرای قانون را در‌بر می‌گیرد. در این دسته سه حالت یا شکل از فساد را می‌توان متصور شد؛ نخست فساد سیاسی یا انتخاباتی، دوم تسخیر دولت از سوی گروه‌های سازمان‌یافته یا رانت‌جو و سوم باج‌خواهی2 دولت در تخصیص بودجه و اجرای پروژه‌ها. به عنوان مثال، تنها در ایالات متحده لابی و تلاش برای نفوذ به دولت در سال 2009 نسبت به 25 سال پیش از خود حدود هفت برابر افزایش را نشان می‌دهد (دروتمن 2015، ص 1).3 دسته دوم فساد اداری یا سطح پایین4 است که به فعالیت‌های فرصت‌طلبانه کارکنان مجری قانون اطلاق می‌شود. در این نوشتار بر فساد اداری و راهکارهای مقابله با آن تمرکز شده است.

پرده نخست: فساد اداری از چه عوامل تاثیر می‌پذیرد؟

مطالعات مختلف انجام‌شده در این زمینه نشان از تاثیرگذاری زیاد متغیرهای کلانی دارند که مبارزه با فساد نیازمند شناخت آنها خواهد بود. در میان متغیرهای سیاسی، نشان داده شده است که «دموکراسی فساد را کاهش می‌دهد اما نه فوری و به سرعت. این بهبود در دموکراسی‌های کم‌حرارت یا با مشارکت انتخاباتی کم نیز ایجاد نخواهد شد» (لمبزدورف5 2006: 10). آزادی رسانه‌ها نیز در کاهش فساد نقش مهمی دارند.6 مطالعات همچنین نشان داده‌اند که در سیستم‌های ریاست جمهوری7 لابی و در سیستم‌های پارلمانی فساد رواج بیشتری دارند.8 سابقه حزب حاکم نیز در کاهش فساد تاثیرگذار است. از میان متغیرهای حکمرانی مطلوب می‌توان به کارایی سیستم قضایی، محیط مناسب کسب‌وکار، پیش‌بینی‌‌پذیری قوانین و مقررات و کیفیت اجرای قانون9 اشاره کرد که همگی با توسعه کشور مرتبط هستند و تاثیرگذاری منفی آنها بر فساد به‌صورت تجربی نشان داده شده است.10

در میان متغیرهای اقتصادی درآمد کشور و اندازه بنگاه‌ها بیشترین تاثیرگذاری منفی را دارند. دلایل متعددی این رابطه منفی را توضیح می‌دهند. سرمایه‌گذاری بالا موجب می‌شود تا بنگاه‌ها گرفتار باج‌خواهی و رشوه‌خواری بوروکرات‌های فاسد شوند. علاوه بر این، شرکت‌های کوچک راهی به سطوح بالای تصمیم‌گیری ندارند و ناگزیرند منافع خود را در قالب رشوه‌دهی در بدنه حکومت بجویند. همچنین به دلیل مجرمانه بودن رشوه، بنگاه‌های کوچک با ریسک کمتری در کشف و برخورد تنبیهی با رشوه روبه‌رو هستند. در مقابل، حضور دولت در اقتصاد طبق نظریه نئوکلاسیک موجب افزایش رانت‌جویی و فساد می‌شود. تاثیر مثبت دخالت دولت، انحراف در بازار، انحصارات و موانع ورود به بازار بر فساد در بسیاری از مطالعات نشان داده شده است.11

و در نهایت نقش متغیرهای فرهنگی و اجتماعی که از سوی بسیاری از پژوهشگران نادیده گرفته می‌شود. اوزلانر (2001) به عنوان نخستین مطالعه در این زمینه دریافت که سرمایه اجتماعی -اینکه تا چه حد مردم جامعه به دیگر شهروندان اعتماد دارند- فساد را تا حد زیادی کاهش می‌دهد. در جوامعی که قبح و نادرستی رشوه به عنوان یک سرمایه اجتماعی بالا باشد فساد اداری نیز کمتر رواج خواهد داشت. این نکته در مطالعات تجربی مختلف از جمله بار و سرا (2010)12 و خندان (1395b) تایید شده است. راتستین13 (2010) تاکید می‌کند که «غلبه بر فساد به سطح بالایی از اعتماد اجتماعی نیاز دارد». مطالعات دیگری نیز انجام شده اما به دلیل محدودیت داده‌های آماری اغلب بر مدل‌های نظری یا آزمایشگاهی استوارند.

پرده دوم: مبارزه با فساد سخت است!

دو مساله مقابله با فساد را سخت می‌سازد. نخستین مساله ارتباط متقابل اشکال مختلف فساد با یکدیگر است. باید توجه داشت که بدون توجه به فساد سیاسی نمی‌توان انتظار موفقیت در مبارزه با فساد اداری داشت. اگرچه برخی از مطالعات14 از وجود یک رابطه جایگزین بین رشوه (نوعی از فساد اداری) و لابی (نوعی از فساد سیاسی) خبر داده‌اند و این امیدوارانه15 بود؛ از آن جهت که انتظار می‌رفت با توسعه کشور و رشد اقتصاد لابی جایگزین رشوه شود. اما مطالعات دیگر16 با اتخاذ یک رویکرد کلان‌تر به موضوع نشان داده‌اند که لابی و رشوه به عنوان دو شیوه نفوذ به دولت مکمل و به عنوان دو نهاد مقوم یکدیگرند. به عبارت دیگر، وقوع رشوه و فساد اداری در صنایع و همین‌طور کشورهایی که لابی رواج دارد بیشتر خواهد بود.

مساله دوم روابط در‌هم‌تنیده فساد با فعالیت‌های پنهان اقتصاد است. فساد اداری و اقتصاد سایه دو روی یک سکه هستند. بنگاه‌های فعال در اقتصاد سایه برای پنهان شدن یا پنهان ماندن ناچارند به کارمندان و بازرسان رشوه بپردازند یا در حالتی دیگر رشوه‌خواری کارمندان و بازرسان خود ممکن است دلیلی برای پنهان شدن یا فعالیت در اقتصاد سایه باشد. رابطه و تاثیرات متقابل بین این دو هنوز به روشنی مشخص نیست. برخی بر رابطه مکمل و مثبت بین فساد و اقتصاد سایه تاکید دارند.17 رشوه همانند یک مالیات اضافه بر فعالان اقتصاد رسمی وارد می‌شود و به همین دلیل فعالان اقتصادی را به پنهان شدن ترغیب می‌کند. در نقطه مقابل، برخی دیگر بر این عقیده‌اند که گزینه پنهان شدن در اقتصاد سایه توانایی کارمندان و بازرسان دولتی برای رشوه‌خواری را محدود می‌کند و بنابراین در یک رابطه جایگزین از فساد می‌کاهد.18 نتایج تجربی نیز از ابهامات نمی‌کاهند.19

پرده سوم: مبارزه دستوری از بالا به پایین با فساد بی‌نتیجه است!

طی چند دهه گذشته کشورهای بسیاری قوانین و دستورالعمل‌های ضدفساد را تصویب و به اجرا گذاشته‌اند اما تاکنون اکثر این تلاش‌ها با نتیجه چشمگیری همراه نبوده است. در واقع، تجربه نشان داده که این نوع قانونگذاری‌ها یا ایجاد نهادهای جدید در جایی بهترین عملکرد را دارند که کمتر به آنها نیاز است. به عبارت دیگر، این تلاش‌ها در کشورهای توسعه‌یافته بیشتر موفق بوده است تا در کشورهایی که با فساد در حجم وسیع روبه‌رو هستند. دلیل نیز ساده است، این نهادها و ساختارهای جدید در کشورهای با درجه فساد بالا و حکمرانی ضعیف خود از اعتبار لازم برخوردار نبوده و همواره با شک و تردید عموم درباره اراده حکومت در مبارزه با فساد روبه‌رو هستند. بسیار مشکل است که نهادها و مقررات ضدفساد جدیدی ایجاد کرد که از ساختارهای حکمرانی ضعیف در کشورهای فسادخیز مستقل باشند.

پرده چهارم: چه می‌توان کرد؟

همان‌گونه که اشاره شد فساد از عوامل کلان سیاسی، حکمرانی، اقتصادی و اجتماعی متعددی تاثیر می‌پذیرد، به دلیل درهم‌تنیدگی آن با دیگر اشکال فساد و همچنین فعالیت‌های پنهان و رانت‌جویانه اقتصاد مبارزه با آن دشوار است، و نگاه از بالا به پایین و دستوری در مبارزه با فساد بی‌نتیجه است. پس چه می‌توان کرد؟ قاعدتاً بدون توجه به عوامل تاثیرگذار کلان یادشده انتظار موفقیت در مبارزه با فساد نمی‌رود، با وجود این راهکارهای زیر می‌توانند راهگشا باشند.

1- دولت الکترونیک: افرادی که از عدم یا کندی فرآیند دریافت خدمات اداری نگران هستند، تعداد بیشتر و با مقدار بیشتر رشوه می‌دهند. از این‌رو مبارزه با فساد باید از طریق کارآمدسازی فرآیندهای اداری و از بین بردن موانع و بوروکراسی‌های اضافه صورت گیرد تا کندی و معطلی برطرف شده و افراد بتوانند امور خود را در مدت زمان کمتری انجام دهند. دولت الکترونیک یکی از شیوه‌های کارآمدسازی است که در کنار آن می‌توان از روش‌های دیگر مانند استخدام یا آموزش نیروها به‌طور ویژه در ادارات و نهادهایی که با فراوانی ارباب رجوع روبه‌رو هستند، برای تسریع امور استفاده کرد.

2- کاهش انحصار اداری:  در ادارات و نهادهایی که بر ارباب رجوع قدرت بیشتری دارند و از انحصار برخوردارند، رشوه‌خواری بیشتر است. به عنوان مثال، در دادگاه‌ها، ادارات پلیس یا ادارات امور مهاجران ارباب رجوع به سختی می‌تواند در مقابل درخواست رشوه طفره رود اما در اداراتی که ارباب رجوع آزادی انتخاب دارد که چه زمانی و به چه کسی مراجعه کند، امتناع از پرداخت رشوه آسان‌تر است. از این‌رو، ایجاد رقابت درونی در ادارات و دادن حق انتخاب به ارباب رجوع می‌تواند با کاهش قدرت انحصاری کارکنان از رشوه‌خواری بکاهد. بازاری کردن ارائه خدمات دولتی، به عنوان مثال واگذاری ارائه خدمات دولتی به بخش خصوصی، می‌تواند راهگشا باشد البته در مواردی که این امر به حاکمیت دولت ضربه نزند و امکان تنظیم‌گری و نظارت بر خدمات واگذارشده وجود داشته باشد.

3- یکسان‌سازی خدمات اداری: در مواردی که امکان واگذاری ارائه خدمات دولتی به بخش خصوصی و کاهش انحصار اداری وجود ندارد، باید خدمات ارائه‌شده یکسان و یکنواخت باشند. یک دلیل این است که تنوع در ارائه خدمات برای ارائه‌دهنده قدرت ایجاد می‌کند. دلیل دوم نیز این است که این خدمات متنوع احتمالاً با قیمت‌های مختلفی عرضه می‌شوند و این منافع حاشیه‌ای را برای کارکنان دولت و ارباب رجوع ایجاد می‌کند که بیشتر در معرض سوءاستفاده و فساد قرار دارند.

4- قراردادهای دائمی و دستمزدهای رسمی: قرارداد دائمی و دستمزد مناسب حاشیه‌ای است که کارکنان در صورت رشوه‌گیری یا اخراج از دست خواهند داد. به عبارت دیگر، قرارداد دائمی و دستمزد مناسب هزینه رشوه‌گیری و فساد اداری در میان کارکنان را افزایش می‌دهد. علاوه بر این، دستمزدهای پایین در واقع کارکنان بخش عمومی را مجبور می‌سازد تا به شیوه‌های غیرقانونی کسب درآمد کنند. تاثیر این سیاست در کاهش فساد در بسیاری از مطالعات نشان داده شده است20 اما باید توجه داشت که این سیاست در مبارزه با فساد می‌تواند بسیار هزینه‌بر باشد.

5- تنظیم درهای چرخان21: گفته شد که برای کاهش انحصار اداری می‌توان ارائه برخی خدمات را به صورت بازاری به بخش خصوصی واگذار کرد و دولت از طریق سیستم‌های رگولاتوری و تنظیم‌گری حاکمیت خود را اعمال کند. در اینجا توجه به پدیده درهای چرخان بسیار اهمیت دارد. مقصود رفتن کارکنان بخش‌های نظارتی و تنظیم‌گر به بخش‌های اجرایی بازاری پس از پایان دوره کاری یا برعکس است. برای مثال وقتی ممیزان مالیاتی پس از اتمام دوره به مشاوران مالیاتی تبدیل می‌شوند یا قضات پس از بازنشستگی به وکالت می‌پردازند. امکان سوءاستفاده از اطلاعات کسب‌شده در دوران خدمت دولتی و نظارتی یا ارتباطات حاصل‌شده در آن دوره در جهت کسب منافع شخصی در مشاغل جدید واگذارشده موجب شده تا بسیاری از درهای چرخان به عنوان ریشه فساد دولتی یاد کنند. اما هستند برخی دیگر که عقیده دارند در این نگاه اغراق، و منافع درهای چرخان22 نادیده گرفته شده است. پس نه ممنوع ساختن آن، بلکه قاعده‌مند کردن و تنظیم‌گری پدیده درهای چرخان می‌تواند، در کنار بهره‌گیری از منافع آن، موجب کاهش فساد شود.

6- مشارکت بیشتر زنان:  دریافت رشوه و عدم آن را می‌توان به عنوان دو استراتژی برای کارکنان بدنه دولت در نظر گرفت. استراتژی غالبی23 وجود ندارد و هر دو می‌توانند به عنوان تعادل مطرح شوند، یک جامعه رشوه‌گیر و یک جامعه سالم. در بازی‌های تکاملی24، انتخاب تعادل به شرایط جامعه25 بستگی دارد. به عنوان مثال، هرچه تعداد افراد رشوه‌گیر بیشتر باشد به تدریج منافع آن بیشتر شده و این استراتژی غالب می‌شود و جامعه به سمت تعادل فاسد حرکت می‌کند. یک شوک می‌تواند این چرخه را بشکند و ما را در حوزه جاذبه26 تعادل سالم قرار دهد. از آنجا که محیط اداری ایران تا حد زیادی مردانه است، مشارکت و به‌کارگیری زنان می‌تواند بر این اساس در کاهش فساد تاثیرگذار باشد.27

7- ایجاد یک سیستم قضایی کارآمد: تاثیر یک سیستم قضایی کارآمد در کاهش فساد در بسیاری از مطالعات نشان داده شده است. البته ممکن است خود دستگاه قضایی درگیر فساد باشد و عملاً موجب شود تا در مواردی افراد قدرتمند و صاحب نفوذ28 از تعقیب و مجازات فرار کنند. شرط اصلی برای تاثیرگذاری آن و کاهش فساد استقلال دستگاه قضایی29 و به دور ماندن آن از نفوذ سیاستمداران است.

این راهکارها تنها در صورتی می‌توانند تاثیر قابل ملاحظه‌ای بر فساد داشته باشند که دیگر متغیرهای کلان سیاسی، حکمرانی، اقتصادی و اجتماعی نیز مورد توجه قرار گیرند، حکومت از اعتبار مناسب در میان مردم برخوردار باشد و با فساد سیاسی و گسترده نیز برخورد مناسب صورت گرفته باشد.