نمایش خصوصی‌سازی

  مجید حیدری: دو تجربه ناگوار، در هفته‌های گذشته در آسمان (هواپیمای ای‌تی‌آر) و دریا (کشتی سانچی)، کام مردم را تلخ کرد. اگرچه این رویدادها ممکن است در هر بخش یا فعالیتی رخ دهد و نقش عوامل انسانی و غیرقابل پیش‌بینی پررنگ باشد، اما همیشه می‌توان ردپای عدم کارایی را در این حوادث مشاهده کرد. با بررسی صورت‌گرفته، ردپای خصوصی‌سازی ناقص در این عدم کارایی قابل رصد است. شرکت آسمان در سال‌های گذشته به صندوق بازنشستگی کشوری واگذار شده و مالک کشتی سانچی نیز به طور غیرمستقیم وزارت کار بوده است. گزارش‌ها نشان می‌دهند نحوه خصوصی‌سازی صورت‌گرفته در بنگاه‌های کشور از جمله بنگاه‌های اساسی حمل‌ونقل کشور بابت رد دیون به سازمان‌های تامین اجتماعی یا سازمان بازنشستگی باعث عدم کارایی این بنگاه‌ها شده است. این سازمان‌ها به دلیل گرفتاری‌های مالی، از منابع مالی این شرکت برای هزینه‌های جاری خود استفاده می‌کنند و تراز مالی این بنگاه‌ها در وضعیت مناسبی قرار ندارد. علاوه بر این، این نهادهای عمومی تخصصی برای اداره این شرکت‌ها ندارند و با توجه به فرهنگ مدیریتی کشور، این بنگاه‌ها محل فعالیت افراد غیرحرفه‌ای بوده است. همچنین با توجه به وضعیت مالی این شرکت‌ها، سرمایه‌گذاری جدیدی در اینها صورت نمی‌گیرد و عملاً در حال فرسایش و نابودی هستند. بنگاه‌هایی که تا دیروز، پرارزش‌ترین سرمایه‌های ملی کشور بودند، همگی در وضعیت ورشکستگی و بحران مدیریتی قرار گرفته‌اند. حال بنگاه‌های کشور بر سر یک دو‌راهی قرار دارند. بازگشت به عقب یعنی دولتی کردن دوباره بنگاه‌ها یا فراهم کردن شرایط برای ورود بخش خصوصی واقعی. به نظر می‌رسد در هر دو روند سیاستگذار با دشواری‌ها و چالش‌هایی روبه‌رو خواهد شد، اما عملاً گام دوم نتایج بهتری برای اقتصاد کشور خواهد داشت. طبق گزارش سازمان خصوصی‌سازی متوسط سهم بخش خصوصی واقعی از کل واگذاری‌های انجام‌شده در دوره 1383 تا 1395 حدود 1 /19 درصد است. این در حالی است که اگر واگذاری‌های تدریجی و ترجیحی از این بخش کسر شود، سهم بخش خصوصی واقعی کمتر خواهد بود. طبق این گزارش، بیشترین سهم از کل واگذاری‌های انجام‌شده متعلق به نهادهای نظامی، نهادهای عمومی، نهادهای انقلاب اسلامی و‌... بوده که به‌طور متوسط حدود 9 /39 درصد از کل واگذاری‌های انجام‌شده متعلق به این نهادها بوده است. در این دوره به طور متوسط 19 درصد از واگذاری‌های انجام‌شده سهم سهام عدالت و 9 /21 درصد بابت رد دیون دولت منتقل شده است. کارشناسان معتقدند واگذاری به نهادهای نظامی، نهادهای عمومی و نهادهای انقلاب اسلامی نیز نه‌تنها خصوصی‌سازی نیست، بلکه منجر به ظهور قشری به‌نام بخش خصولتی یا شبه‌دولتی خواهد شد. واگذاری به این شیوه باعث می‌شود تا نهادهای مذکور از وظایف اصلی خود دور شوند و عملاً عرصه برای فعالان اقتصادی بخش خصوصی، محدودتر و تنگ‌تر شود.

در حالی که خصوصی‌سازی در ایران به شکل نمایشی انجام می‌شود، بررسی تجربه کشورهای موفق می‌تواند مسیر مناسبی برای انجام خصوصی‌سازی به معنی واقعی ترسیم کند.

خصوصی‌سازی در آلمان

مرکز تحقیقات و بررسی‌های اقتصادی اتاق بازرگانی ایران، در یک گزارش تجربیات خصوصی‌سازی در کشورهای آلمان و انگلیس را تشریح کرده است. در بین کشورهای اروپای شرقی که پس از فروپاشی کمونیسم، خصوصی‌سازی را در دستور کار قرار دادند، فرآیند خصوصی‌سازی آلمان شرقی موفق‌تر از همه بود. ادغام دو آلمان در اواخر دهه ۸۰ شروعی برای این فرآیند بود. آلمان هدف خود را واگذاری دارایی‌های دولتی به سرمایه‌گذاران خصوصی قرار داد؛ به این امید که انگیزه‌هایی برای تشکیل سرمایه و ارتقای کارایی پدید آید. در همین راستا امنیت حقوق مالکیت به مساله مهم اصلاحات در این کشور بدل شد. مساله اصلی، نحوه خصوصی‌سازی بود. در اوایل مارس ۱۹۹۰ بنیاد امنایی به نام تروی‌هند انشتالت (THA)  تاسیس شد که نقش آن هدایت تدریجی اقتصاد آلمان شرقی به درون یک اقتصاد بازار بود. در واقع این نهاد که بزرگ‌ترین موسسه واگذاری سهام شرکت‌های دولتی در جهان بود، به‌عنوان سازمان خصوصی‌سازی شروع به کار کرد و توانست به تعداد قابل‌توجهی از اهداف اقتصادی آلمان‌متحد جامه‌ عمل بپوشاند. تروی‌هند وظیفه داشت که به خصوصی‌سازی بپردازد و باید ساختار اقتصاد را با مقتضیات بازار سازگار می‌کرد. محدود کردن دامنه فعالیت اقتصادی دولت از طریق خصوصی‌سازی، افزایش زمینه رقابت بین شرکت‌ها، مدرنیزه کردن ماشین‌آلات و تجهیزات، حفظ اشتغال و افزایش سرمایه‌گذاری مولد از جمله وظایفی بود که قانون برای سازمان تروی‌هند تعیین کرد. سازمان مذکور برای انجام بهتر امور این سازمان اقدام به استخدام کارشناسان خبره در طول روند خصوصی‌سازی کرد. این نهاد همچنین تعداد کل شرکت‌ها را فهرست و اقدام به جمع‌آوری اطلاعات مربوط به آنها کرد.

این نهاد در واقع صاحب با واسطه حدود ۸۵۰۰ بنگاه سابق دولتی بود که بیش از ۴۰ هزار واحد و حدود ۷ /‌۴ میلیون نفر در سال ۱۹۹۰ شاغل داشت. در مارس ۱۹۹۰ تروی‌هند مشغول تبدیل دارایی دولت به شرکت‌های سهامی و سازمان‌های با مسوولیت محدود شد، سپس مسوولیت تجزیه شرکت‌های دولتی به واحدهای کوچک‌تر را به قصد ایجاد اقتصاد مبتنی بر بازار آزاد بر عهده گرفت. در ژوئیه ۱۹۹۱ نظام حقوقی آلمان‌غربی در آلمان‌شرقی جاری شد. در عین حال تمام بنگاه‌ها از طریق تروی‌هند از بدهی‌های خود پاک شدند و بسته به نوع فعالیت، سرمایه دریافت کردند. این شرکت‌ها با تضمین تروی‌هند از بانک‌ها تسهیلات دریافت می‌کردند. این اعتبارات صرف پرداخت هزینه‌های جاری، دستمزدها، انرژی و... می‌شد تا بنگاه‌ها بتوانند به حیات خود ادامه دهند. تروی‌هند بنگاه‌ها را با توجه به چشم‌انداز اقتصادی آینده، جایگاه آنها در محیط اقتصاد کلان، جنبه‌های زیرساختی و همچنین جوانب بسیاری طبقه‌بندی کرد. به این ترتیب مشخص شد چه بنگاه‌هایی نیازمند تجدید ساختار و بعد خصوصی‌سازی هستند و چه بنگاه‌هایی باید منحل شوند.

تجدید ساختار فقط مرحله‌ای مقدماتی برای خصوصی‌سازی بود و خود هدف محسوب نمی‌شد. سازمان مبلغ قابل‌توجهی برای تجدیدساختار، حفظ اشتغال و آماده کردن آنها برای خصوصی‌سازی پرداخت کرد. این نهاد برای انتخاب خریدار به این صورت عمل می‌کرد که از سرمایه‌گذار بالقوه می‌خواست پیشنهاد خود را ارائه دهد. پذیرفتن خریدار به قیمت پیشنهادی او ارتباطی نداشت، بلکه به تضمین اشتغال، سرمایه‌گذاری‌های آینده و تداوم بنگاه بستگی داشت. بعد از این مرحله خریداران برای مذاکره دعوت می‌شدند و سپس واگذاری رخ می‌داد. از طرفی کنترل و نظارت بر رفتار بنگاه‌های واگذارشده جهت اطمینان از ادامه فعالیت و حفظ اشتغال و سرمایه‌گذاری بر عهده این نهاد بود. تروی‌هند به‌طور قانونی مجاز به انتخاب شیوه خصوصی‌سازی بود و از دو شیوه مذاکره و مزایده بهره می‌گرفت. نکته قابل‌ ذکر اینکه از روش مزایده چندان استفاده نمی‌شد. چراکه در آن فقط قیمت بالاتر ملاک بود و سرمایه‌گذاری و اشتغال آتی لحاظ نمی‌شد در حالی‌که این دو از اهداف اصلی بودند. از دیگر روش‌های خصوصی‌سازی در آلمان، فروش به مدیران و کارکنان در راستای تقویت قشر متوسط بود. تروی‌هند ترجیح می‌داد از این روش حمایت کند؛ چراکه انگیزه آنها برای حفظ فعالیت بنگاه و شاغلان بالا بود.

با توجه به اینکه حقوق مالکیت لازمه اقتصاد مبتنی بر بازار است و تا زمانی که امنیت حقوق مالکیت وجود نداشته باشد، بازار به صورت کارآمد عمل نمی‌کند، از این‌رو دولت آلمان در کنار واگذاری‌ها، در مارس ۱۹۹۱ قانون «رفع موانع» را به اجرا گذاشت. این قانون نوعی ابتکار در مورد حقوق مالکیت به خرج داد. گسترش سیستم تامین ‌اجتماعی در کنار فرآیند خصوصی‌سازی از دیگر اقداماتی بود که در راستای کاهش نگرانی‌های مردم، دولت به آن توجه ویژه داشت.

تروی‌هند در واگذاری‌های خود به‌دنبال کسب درآمد نبود. درآمدهای حاصل‌شده طی سه سال تنها ۲۸ درصد هزینه‌های انجام‌شده بود و بیشترین رقم هزینه‌ها مربوط به تجدید ساختار شرکت‌ها بود. این هزینه‌ها در راستای حمایت از صنایعی بود که به یکباره با دنیایی پر از رقابت روبه‌رو می‌شدند و شاید بدون چنین هزینه‌هایی قادر به ادامه حیات در فضای جدید نبودند. با وجود تلاش‌های تروی‌هند، با شروع وحدت دو آلمان، یکباره اقتصادی با برنامه‌ریزی متمرکز، وارد بازارهای جدید رقابتی شدند و با ناتوانی در فروش کالاهایشان مواجه شدند، به‌طوری‌که اگر کمک‌های سریع و فزاینده سازمان نبود، کل اقتصاد آلمان با شکست مواجه می‌شد. یکی از مشکلاتی که از بعد از سال ۱۹۹۲ در فرآیند واگذاری با آن مواجه شدند، مربوط به سرعت واگذاری‌ها بود که به علت عجله و شتاب با مشکلاتی مواجه شدند.

با وجود اینکه این سازمان تمام تلاش خود را در خصوصی‌سازی و تجدید ساختار واحدها به کار گرفت، اما در طول ۱۵ ماه به‌طور متوسط هر ماه ۶۰ واحد و در کل ۸۶۵ شرکت را تعطیل کرد که این روند تا سال ۱۹۹۲ و همزمان با رکود اقتصادی اروپا ادامه یافت و ۲۲۰ هزار نفر بیکار شدند که باعث بروز ناآرامی‌هایی در این کشور شد. از این‌رو حکومت فدرال به سازمان فشار آورد که از تعطیل کردن شرکت‌ها و بیکاری کارگران بپرهیزد که خلاف هدف تروی‌هند بوده است. در مجموع شاید بتوان فرآیند خصوصی‌سازی در آلمان شرقی را متفاوت از کشورهای دیگر به ویژه کشورهای سوسیالیستی دانست و شاید بتوان درصد قابل‌توجهی از موفقیت این کشور را به نرخ‌های تورم پایین، برخورداری از مجموعه قوانین و مقررات اقتصادی پیشرفته آلمان غربی، دسترسی به منابع انسانی و دانش فنی سرمایه‌گذاران در آلمان غربی، برخورداری از یک سیستم تامین اجتماعی گسترده و توانا، بازسازی صنایع،‌ تجدید ساختار شرکت‌ها و... مرتبط کرد.

خصوصی‌سازی در انگلستان

اگرچه خصوصی‌سازی در انگلستان با یک برنامه جامع شروع نشد و پله‌پله جلو رفت، اما استفاده از مشاوران متخصص، جهت‌گیری موثر اقدامات در راستای اهداف تدوین‌شده، توجه به بیکاری کارگران، حمایت از منافع ملی و تضمین منافع مصرف‌کننده همه مورد توجه بودند. مهم‌ترین روش‌هایی که در انگلستان برای دستیابی به اهداف موردنظر در امر خصوصی‌سازی مورد استفاده قرار گرفتند به ترتیب عرضه عمومی سهام، فروش مستقیم، واگذاری به مدیران و کارکنان و فروش دارایی‌ها به بخش‌خصوصی بوده است.

از جمله نکات قابل‌توجه تجربه انگلستان، وجود اقدامات و اصلاحات مهمی بود که قبل، بعد و در حین اجرای این سیاست انجام شد که تاثیر بسزایی بر دستاوردهای این سیاست داشت. بارزترین وجوه فرآیند خصوصی‌سازی در این کشور به این شرح بود: «اقدامات فضاسازی برای خصوصی‌سازی در سطح بنگاه‌های اقتصادی انجام گرفت؛ فراهم ساختن محیط رقابتی در سطح کلان از دیگر اقدامات فضاساز برای ورود بخش‌خصوصی بود؛ شرکت‌هایی که دارای ترکیب مناسبی نبودند، تجدید ساختار و به بنگاه‌های کوچک‌تری تقسیم شدند؛ اهداف غیراقتصادی حاکم بر بنگاه‌ها حذف و بر اهداف اقتصادی تاکید شد؛ دولت ضمن دنبال کردن اهداف خود، مساله نحوه کنترل و تنظیم بنگاه‌های اقتصادی در زمان واگذاری و بعد از آن به‌خاطر تضمین منافع مصرف‌کنندگان و ترغیب رقابت را مورد توجه خاص قرار داد؛ برای تغییر موقعیت قانونی و حقوقی یک بنگاه اقتصادی از یک واحد دولتی به یک شرکت سهامی با ساختار سرمایه‌ای مشخص لازم بود که قانونگذاری‌های ضروری انجام گیرد؛ دولت انگلستان به‌طور مداوم از خدمات تخصصی و مشاوره‌ای برای نحوه تعیین قیمت در هر فروش، زمان فروش سهام و نحوه توزیع آن در میان متقاضیان بالقوه استفاده موثر می‌کرد؛ دولت برای حصول اطمینان از کیفیت خدمات و کالاهای ارائه‌شده از سوی شرکت‌های خصوصی‌شده، برای آنها استانداردهایی تعیین می‌کرد؛ بهره‌گیری از سهام مخصوص یا طلایی برای تضمین منافع ملی از اقدامات دیگر بود؛ تنظیم و کنترل واحدهای دولتی به‌ویژه انحصارات پس از خصوصی شدن اقدام دیگری در این راستا بود.»

بعد از انجام این اقدامات و اصلاحات، دولت انگلستان عملاً در سال ۱۹۷۹ با واگذاری صنایع کوچک و خدمات غیرضروری خصوصی‌سازی را شروع کرد. مهم‌ترین هدفی که دولت انگلستان دنبال می‌کرد، گسترش مالکیت سهام بود. به این خاطر تلاش شد سهام واحدهای دولتی بین تعداد بیشتری از افراد جامعه توزیع شود تا موجب افزایش فعالیت و احساس مسوولیت در حفظ دارایی‌ها شود. اما دولت با دو مشکل برای نیل به این اهداف روبه‌رو بود؛ اول اینکه باید انگیزه لازم برای خرید سهام از سوی مردم، شاغلان و کارگران به‌وجود می‌آمد. دوم اینکه آنها سهام را برای مدت طولانی نگه می‌داشتند. برای رفع مشکل اول دولت اقدام به ارزش‌گذاری پایین سهام کرد و برای مشکل دوم سهام جایزه وفاداری در نظر گرفت. فرآیند خصوصی‌سازی در این کشور در مدتی کمتر از ۱۰ سال توانست نتایج قابل‌توجهی به‌دست آورد. کارایی در اکثر بخش‌های اقتصادی بهبود یافت و فضای اقتصادی از مشکلات سال‌های قبل رهایی یافت. اقدامات خوب پیش از خصوصی‌سازی و استفاده از نظر متخصصان و توجه به مساله بیکاری و تدریجی عمل کردن از جمله عوامل موفقیت این سیاست بوده است.