تمرکز بر چهار محور
کدام ایرادات بودجه در مجلس قابل اصلاح است؟
مجلس شورای اسلامی هرسال با تصمیم‌گیری درباره محورهای مهم بودجه و تصویب آن به احقاق حقوق قوه مقننه در امر بودجه‌ریزی عینیت می‌بخشد. صلاحیت‌های قوه مقننه درباره بودجه سالانه شامل صلاحیت تصویبی و صلاحیت نظارتی است. صلاحیت نظارتی، از طریق نظارت نمایندگان در زمان اجرای بودجه و سوال از دولت مبتنی بر گزارش تفریغ بودجه اعمال می‌شود.
مجلس شورای اسلامی هرسال با تصمیم‌گیری درباره محورهای مهم بودجه و تصویب آن به احقاق حقوق قوه مقننه در امر بودجه‌ریزی عینیت می‌بخشد. صلاحیت‌های قوه مقننه درباره بودجه سالانه شامل صلاحیت تصویبی و صلاحیت نظارتی است. صلاحیت نظارتی، از طریق نظارت نمایندگان در زمان اجرای بودجه و سوال از دولت مبتنی بر گزارش تفریغ بودجه اعمال می‌شود.
در اعمال صلاحیت‌های نظارتی عمدتاً دو هدف اصلی دنبال می‌شود. یکی برقراری انضباط مالی در کشور و بررسی و تایید و اصلاح اولویت‌های تعیین‌شده از سوی دولت برای تخصیص منابع و دیگری ایجاد کارایی عملیاتی در انجام وظایف دولت. صلاحیت تصویبی مجلس نیز با ملاحظه مساله تفکیک قوا و تقسیم کار میان دولت و مجلس معنی و مفهوم پیدا می‌کند.
بررسی تجربه ایران و برخی کشورها نشان می‌دهد دو رویکرد متفاوت درباره اعمال صلاحیت تصویبی مجلس می‌توان در پیش گرفت:
1- بررسی اولویت‌ها و راهبردهای دولت در انجام وظایف قانونی و تصویب بودجه متناسب با آنها؛
2- ورود در جزئیات و بررسی اقلام ریزودرشت جداول و تغییر آنها.
اگر بودجه قادر به برقراری انضباط مالی دولت نباشد (مثلاً به دلیل اینکه منابع خوب پیش‌بینی نشده باشد یا هزینه‌ها کنترل نشده باشد) یا اولویت‌های مد نظر دولت که خود را در ارقام بودجه نشان می‌دهند، تفاوت اساسی با اولویت‌های مد نظر مجلس داشته باشد، در واقع به معنای آن است که باید کلیات لایحه در مجلس رد شود و مجلس اولویت‌ها و راهبردها را به دولت اعلام کند و دوباره بر اساس اولویت‌هایی که با مجلس تفاهم شده، بودجه از سوی دولت بازنویسی شده و به مجلس تقدیم شود. اما در صورتی که رد کلیات بار سیاسی داشته باشد، این کار می‌تواند به صورت غیررسمی و از طریق اعلام راهبردها و اولویت‌های مجلس به دولت انجام گیرد و اصلاح بودجه مبتنی بر راهبردهای مجلس در دستور کار دولت قرار گرفته و بودجه در حین تصویب با توافق دولت اصلاح شود. البته در صورتی که مجلس به این شکل ورود پیدا نکند و بودجه را سریع در دستور کار خود قرار دهد باز هم دو نوع روش برخورد مجلس با بودجه قابل تصور خواهد بود:
الف) پذیرش کلیات بودجه و انجام اصلاحات بودجه‌ای در سطح راهبردها و عدم ورود به جزئیات بودجه؛
ب) پذیرش کلیات بودجه و ورود مجلس به ردیف‌ها و جزئیات بودجه.
تجربه نشان داده است که ورود در جزئیات باعث به‌هم‌ریخته‌تر‌شدن بودجه در سطح کلان می‌شود و اجرای آن را برای دولت مشکل‌تر می‌کند. در نتیجه باعث می‌شود که آنچه در عمل به اجرا می‌رسد، بسیار متفاوت از بودجه مصوب باشد.
با عنایت به مراتب فوق و نیز با توجه به اینکه دولت در لایحه بودجه سال 1397 بعضی رویکردهای اصلاحی را در پیش گرفته است، به نظر می‌رسد مجلس شورای اسلامی می‌تواند به اصلاح برخی نقاط ضعف یا روشن کردن برخی ابهامات، در راستای تقویت و بهبود لایحه گام بردارد. برخی از مهم‌ترین موضوعاتی که می‌توانند مبنای مذاکرات بودجه‌ای بین دولت و مجلس قرار گیرند و به نوعی محورهای کلیدی لایحه بودجه 1397 نیز محسوب می‌شوند، به شرح زیر است1.
1- تعیین حجم انتشار اوراق تعهدزا
یکی از راهبردهای دولت در دو سال اخیر برای تامین منابع، مراجعه به بازار اوراق بوده است. تداوم این نوع سیاست‌ها در بلندمدت کشور را با خطر بحران بدهی اوراق مواجه خواهد کرد. مجلس شورای اسلامی با توجه به حجم بالای اوراق منتشر‌شده در سال‌های اخیر (که منجر به در نظر گرفتن حداقل 30 هزار میلیارد تومان در سال 1397 بابت اصل و سود اوراق سررسیدشده شده است) لازم است تا بر حجم اوراق در نظر گرفته‌شده در لایحه نظارت داشته و از میزان آن بکاهد. شواهد موجود حکایت از آن دارد که بودجه دولت در حال ورود به مسیری است که به‌سرعت بدهی‌های دولت را افزایش داده و در کنار وابستگی اقتصاد به نفت، اقتصاد به انتشار اوراق مالی برای بازپرداخت بدهی‌های دولت وابسته شده است. تداوم این امر در بلندمدت ضمن تهدید ظرفیت بخش خصوصی، می‌تواند دولت را هم در تنگنا قرار دهد.
2- تعیین تکلیف نحوه اجرای هدفمندکردن یارانه‌ها
یکی از تصمیمات کلیدی در لایحه بودجه سال 1397 درباره نحوه اجرای هدفمندی یارانه‌هاست. توجه نسبت به ظرفیت‌های فنی و اجرایی حذف قریب به 33 میلیون نفر از اقشار یارانه‌بگیر از یک‌سو و انطباق جدول موضوع تبصره 14 لایحه بودجه با جدول ماده 39 قانون برنامه ششم توسعه در راستای افزایش شفافیت مالی اجرای هدفمندی و انضباط مالی کشور، مهم‌ترین موارد قابل پیگیری در این راستاست.
3- تعیین تکلیف مشارکت عمومی- خصوصی در طرح‌های عمرانی
در لایحه بودجه (تبصره 19) دولت روشی را برای مشارکت بخش خصوصی با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی برای اتمام طرح‌های عمرانی پیش‌بینی کرده است. نکته مهم آن است که برای استفاده از روش‌های مشارکت عمومی- خصوصی و واگذاری طرح‌ها صرف اتکا به تبصره‌های موقت بودجه‌ای نمی‌تواند راهگشا باشد. در این تبصره به‌رغم یک‌ساله بودن قانون بودجه، تعهداتی درازمدت -که شاید تا 30 سال ادامه یابند- مطرح شده است (موضوع بند 6 تبصره 19). تجربه سال‌های گذشته نشان می‌دهد نباید برای حل مساله پیچیده و بلندمدت طرح‌های عمرانی به تبصره‌های موقت بودجه‌ای امید چندانی داشت؛ مگر اینکه در این تبصره‌ها با دقت و جدیت، اقدامات ضروری یک‌ساله برای حل مشکل را پیش‌بینی و پیگیری کرد.
4- افزایش قیمت حامل‌های انرژی
بر اساس مفاد تبصره 18 لایحه بودجه 1397 به دولت اجازه داده خواهد شد تا به منظور اجرای برنامه اشتغال گسترده و مولد و اشتغال حمایتی، بتواند از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی در سال 1397 نسبت به قیمت این حامل‌ها در ابتدای سال 1396 منابعی به دست آورد و این منابع را تا سقف 174 هزار میلیارد ریال به شکل وجوه اداره‌شده یا یارانه سود و ترکیب با منابع صندوق توسعه ملی و تسهیلات بانکی در جهت حمایت از طرح‌های تولید، اشتغال و آموزش و کمک به کارورزی جوانان دانش‌آموخته دانشگاهی پرداخت کند. اینکه آیا اساساً افزایش قیمت حامل‌های انرژی و اختصاص آن برای ایجاد اشتغال از منطق نظری و پشتوانه تجربی موفقی در کشور برخوردار بوده یا خیر، اولین سوالی است که باید به آن پاسخ داده شود. موضوع بعدی سناریوهای مختلف افزایش قیمت حامل‌های انرژی برای کسب منابع تا سقف 174 هزار میلیارد ریال است.
هر یک از سناریوها آثار اقتصادی و رفاهی گوناگونی در جامعه بر جای خواهد گذاشت. به علاوه در این رابطه ابهامات دیگری نیز وجود دارد که لازم است نسبت به رفع آنها اقدام شود. از جمله اینکه مشخص نیست که این منابع صرف برنامه‌های اشتغال‌زایی جاری دولت مثل برنامه اشتغال فراگیر خواهد شد یا برنامه‌های جدیدی برای اشتغال‌زایی به اجرا درخواهد آمد؟ شاخص ایجاد اشتغال اصولاً چیست؟ و چه مرجعی و بر اساسی چه شاخصی این برنامه دولت را ارزیابی خواهد کرد؟
بررسی دقیق محورهای فوق و تصمیم‌گیری نسبت به هر یک از این موضوعات در راستای منافع درازمدت کشور، در زمره صلاحیت‌های تصویبی مجلس شورای اسلامی قلمداد می‌شود.
