تناسب وسیله و هدف
گفت‌وگو با سیده‌فاطمه حسینی درباره مهم‌ترین ضرورت‌های اصلاح لایحه بودجه 97
سیده‌فاطمه حسینی می‌گوید: مطالبات مردم و انتقادات اقتصاددانان و کارشناسان به بودجه 97 مورد توجه نمایندگان قرار دارد و مجلس از طریق کمیسیون تلفیق، نظر خود را در این رابطه اعمال و موضع‌گیری خواهد کرد.
با اینکه جوان‌ترین نماینده مجلس دهم است، هم پارسال به عضویت کمیسیون تلفیق بودجه درآمد و هم امسال با حضور در این کمیسیون، در تصویب لایحه بودجه 97 نقش‌آفرینی خواهد کرد. سیده‌فاطمه حسینی که بودجه 97 را یکی از آخرین فرصت‌های حسن روحانی برای آغاز اصلاحات اقتصادی می‌داند، معتقد است: «اگرچه برای نخستین‌بار نشانه‌هایی از عزم اصلاحات اقتصادی دیده می‌شود، مقدمات لازم و راهکارهای مناسب و درخور مشکلات کشور برای آن فراهم نشده است.» با این عضو کمیسیون اقتصادی مجلس درباره اصلاحات ضروری در بودجه و چشم‌انداز تغییرات لایحه در کمیسیون تلفیق و صحن علنی مجلس گفت‌وگو کرده‌ایم.
♦♦♦
لایحه بودجه 97 دولت با وجود آنکه ادعا می‌شد آغازگر اصلاحات اقتصادی است، همچنان با انتقادات اقتصاددانان و کارشناسان برنامه و بودجه روبه‌روست. به نظر شما مجلس با این لایحه چه می‌تواند بکند؟
تردیدی نیست که از لایحه بودجه ۹۷ انتظار اصلاحات اقتصادی اساسی می‌رفت؛ چراکه این سال، تقریباً تنها فرصت باقی‌مانده برای آغاز اصلاحات در دولت دکتر روحانی است. اما اگرچه برای نخستین‌بار نشانه‌هایی از عزم اصلاحات اقتصادی دیده می‌شود، مقدمات لازم و راهکارهای مناسب و درخور مشکلات کشور برای آن فراهم نشده است.
در پاسخ به این سوال که در مجلس چه می‌توان کرد، ابتدا باید فرآیند تصویب بودجه را توضیح دهم. خوشبختانه امسال هم نظیر اغلب سال‌های ریاست‌جمهوری آقای روحانی، لایحه بودجه در موعد مقرر قانونی به مجلس تقدیم شد. بعد از تقدیم لایحه بودجه به مجلس، نمایندگان 10 روز فرصت داشتند تا پیشنهادهای خود در این خصوص را به کمیسیون‌های تخصصی ارائه دهند. بعد از این مدت، نمایندگان در کمیسیون‌های تخصصی حضور پیدا کرده و از پیشنهادهای خود دفاع کردند. در این فرآیند، پیشنهادهای تصویب‌شده نمایندگان در کمیسیون‌ها جمع‌بندی شده و به کمیسیون تلفیق بودجه ارائه شد. در این کمیسیون -که جلسات آن از سه‌شنبه 5 دی‌ماه آغاز شد- سه نفر از هر یک از کمیسیون‌ها تخصصی حضور دارند تا گزارش نهایی لایحه بودجه را به صحن علنی مجلس تقدیم کنند. نمایندگان البته در صحن علنی هم می‌توانند روی گزارش کمیسیون تلفیق نظر بدهند و در این گزارش طبق آیین‌نامه داخلی مجلس تغییراتی اعمال کنند. درباره لایحه بودجه 97 بخشی از این فرآیند طی شده و اکنون کار کمیسیون تلفیق آغاز شده است.
دولت هنگام تقدیم لایحه بودجه، هدف اصلی خود را «رشد فراگیر، اشتغال‌زا و ضدفقر» معرفی و تاکید کرد این هدف با رویکردهای پنج‌گانه اقتصاد مقاومتی (درون‌زایی، برون‌گرایی، دانش‌بنیانی، مردمی بودن و عدالت‌بنیانی) همراه خواهد بود. اما بررسی دقیق‌تر و جزئی‌تر لایحه لزوماً این ادعا را تایید نمی‌کند. مثلاً تبصره14 که مربوط به هدفمندی یارانه‌هاست و امسال رویکرد فقرزدایی دولت را بازتاب می‌دهد، مورد بحث بوده است. همچنین تبصره 18 لایحه که به موضوع ایجاد اشتغال فراگیر پرداخته، یا تبصره 4 که برداشت‌های دولت از صندوق توسعه ملی در آن پیش‌بینی شده، مغایرت‌هایی را با رویکرد مطرح‌شده در زمان تقدیم لایحه نشان می‌دهد.
طبعاً مجلس به دنبال آن است که برای اجرای اهدافی همچون کاهش فقر و ایجاد اشتغال به دولت کمک کند، اما به نظر می‌رسد برخی از روش‌های مطرح‌شده در لایحه بودجه کارایی لازم را ندارند و باید مورد بازنگری قرار گرفته و راهکارهای جدیدی برای دستیابی به اهداف مورد اشاره در نظر گرفته شود. فکر نمی‌کنم مجلس در زمینه پیشنهادهای دولت در مواردی که ذکر کردم، با دولت هم‌نظر باشد، چراکه مطالبات مردم و انتقادات اقتصاددانان و کارشناسان به بودجه 97 مورد توجه نمایندگان قرار دارد و مجلس از طریق کمیسیون تلفیق، نظر خود را در این رابطه اعمال و موضع‌گیری خواهد کرد.
آیا مجلس لزوماً باید کلیات لایحه بودجه را به تصویب برساند؟ چرا در ایران هیچ‌گاه کلیات بودجه رد نمی‌شود، در حالی که مثلاً در افغانستان در سال‌های اخیر چند بار این اتفاق رخ داده است؟
تصویب کلیات لایحه بودجه در مجلس، فرصت ورود به جزئیات آن را فراهم می‌کند. استفاده مجلس از این فرصت به آن دلیل است که «تعویق»، تغییر موثری در نظر سیاستگذاران دولتی -نسبت به آنچه ارائه شده- ایجاد نخواهد کرد.
البته برخی تفاوت‌های اساسی بین بودجه ارائه‌شده در سال جاری با بودجه سال‌های گذشته وجود دارد؛ عمدتاً از این منظر که دولت در چند مورد منویات خود را به صراحت در بودجه اعمال کرده است. این در حالی است که در سال‌های گذشته مثلاً در خصوص تغییر شیوه اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها عزم چندانی در دولت مشاهده نمی‌شد. امسال خوشبختانه این روند عوض شده، هرچند به نظر می‌رسد اقتصاد سیاسی موضوع به‌درستی ارزیابی نشده و لازم بود نظرات کارشناسی بهتری در این زمینه اعمال شده و تامل بیشتری صورت می‌گرفت. ولی در هر حال رد کلیات لایحه بودجه تنها منجر به از دست رفتن زمان می‌شود، چراکه به نظر نمی‌رسد دولت برای ارائه مجدد لایحه به مجلس، تغییر مهمی را در آن ایجاد کند.
به نظر شما کدام بخش‌های لایحه بودجه 97 قابل دفاع‌اند و کدام بخش‌های این لایحه نیاز به اصلاح دارند؟
اول به نکات مثبت لایحه اشاره می‌کنم. یکی از این نکات، استقرار نظام «بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد» بر اساس بند «پ» ماده 7 قانون برنامه ششم توسعه است که البته باید با الزامات خاص خود همراه باشد تا این رویکرد را در سال 1397 و سال‌های آتی (تا پایان برنامه ششم توسعه) با موفقیت همراه کند. نکته مثبت دیگر، جلب مشارکت مردم در اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و ساماندهی طرح‌های عمرانی با روش مشارکت عمومی-خصوصی است. البته اجرای این شیوه هم الزاماتی دارد و مجلس نسبت به چگونگی آن نظر دارد و بنا دارد چگونگی اجرای آن را در قانون تصریح کند، که اگر به درستی اجرا شود، می‌تواند منشأ اثر قرار گیرد و در غیر این صورت تبدیل به چالش جدیدی برای دولت خواهد شد. تلاش برای حفظ تعادل‌های منطقه‌ای و انتقال بودجه برخی از دستگاه‌ها و ردیف‌های هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به استان‌ها از دیگر نقاط قوت لایحه بودجه 97 به حساب می‌آید.
اما از میان نقاط ضعف بودجه، یکی از کلیدی‌ترین اشکالات لایحه این است: در حالی که ادعا شده سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای حاصل از فروش نفت و گاز 32 درصد است، با تکالیف فراوانی که بر این صندوق تحمیل شده، عملاً عزمی برای رعایت بند 10 سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه و همچنین قانون مصوب مجلس مبنی بر «استقلال مصارف صندوق از تکالیف بودجه‌ای و قوانین عادی» دیده نمی‌شود. یادآوری می‌کنم که دولت سال گذشته در لایحه پیشنهادی خود برای صندوق توسعه ملی سهمی 20 درصدی از صادرات نفت خام و میعانات گازی را پیشنهاد کرده بود. پارسال مجلس بر رقم 30درصدی مصوب سیاست‌های کلی اصرار ورزید، اما در نهایت به‌رغم تصویب رقم ۳۰ درصد، تکالیف بودجه‌ای متعددی بر صندوق تحمیل شد. امسال هم رویکرد ظاهری لایحه، رعایت قانون برنامه ششم توسعه و تخصیص سهم 32درصدی به صندوق توسعه ملی است، اما در تبصره 4 شاهد تحمیل تکالیف متعدد بودجه‌ای به این صندوق هستیم که مجموعاً پنج میلیارد و 800 میلیون دلار از «ورودی صندوق» را برای اهداف بودجه‌ای در نظر گرفته است. این موارد شامل انواع مصارف هزینه‌ای می‌شود: از 100 میلیون دلار برای صداوسیما گرفته تا سرمایه صندوق نوآوری و شکوفایی، طرح‌های آبرسانی روستایی، تقویت بنیه دفاعی، ساماندهی حمل‌ونقل عمومی، بهبود محیط زیست، آبخیزداری و ساماندهی پساب‌های کل کشور، توسعه سواحل مکران، کمک به ساماندهی بافت‌های فرسوده و بازسازی مناطق آسیب‌دیده از زلزله، حمل‌ونقل ریلی و مقابله با ریزگردها. همه اینها البته کارهای خوب و لازمی است، اما اگر به اساسنامه صندوق توسعه ملی مراجعه کنیم، می‌بینیم که هیچ‌یک از این موارد در این اساسنامه وجود ندارد و این شیوه برداشت از صندوق توسعه ملی با سیاست‌های کلی نظام مغایرت دارد.
فکر می‌کنم ما باید تکلیف خود را با این صندوق روشن کنیم. یا این صندوق را یک صندوق ثروت ملی بین‌نسلی می‌دانیم، یا از طریق آن به دنبال تامین اهداف بودجه‌ای دولت هستیم. حتی اگر هدف تامین بودجه جاری از طریق صندوق توسعه را داریم، نمی‌شود سهم صندوق از درآمدهای نفتی را 32 درصد عنوان کنیم، ولی بلافاصله آن را دور بزنیم و «برداشت‌های بدون بازگشت» برایش در نظر بگیریم.
متاسفانه این رویکرد به تبصره 4 لایحه بودجه محدود نمی‌شود و در تبصره‌های دیگر هم پای منابع صندوق توسعه ملی به میان می‌آید. این نشان می‌دهد که نگاه دولت به این صندوق، همان نگاه حساب ذخیره ارزی است که به نظر من یکی از اشکالات اساسی لایحه بودجه است.
اشکال دیگری که در این لایحه وجود دارد، مساله نرخ ارز است که باید به طور جدی در کمیسیون تلفیق مورد بحث و بررسی قرار گیرد. بررسی‌های اولیه ما در مجلس نشان می‌دهد پیشنهاد دولت با اهدافی که برای بودجه 97 در نظر گرفته همخوانی ندارد. مطرح کردن نرخ 3500 تومانی در شرایطی که قیمت دلار در بازار آزاد بالاتر از چهار هزار تومان نوسان می‌کند، سیگنال روشنی به اقتصاد نمی‌دهد و هنوز معلوم نیست که آیا دولت در سال آینده قصد تک‌نرخی کردن ارز را دارد یا خیر.
و اما تقریباً مهم‌ترین مباحث لایحه بودجه ۹۷، تبصره‌های 14 و ۱۸ لایحه است که در آن پیشنهاد شده از محل منابع حاصل از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، 23 هزار میلیارد تومان برای پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی خانوارها اختصاص یابد. با توجه به کاهش این رقم نسبت به سال‌های گذشته -که جمعیت تحت پوشش یارانه حدود 76 میلیون نفر بود- به نظر می‌رسد برنامه حذف 5 /34 میلیون نفر از فهرست یارانه‌بگیران پیش‌بینی شده است. ایده دولت این است که با حذف این افراد، تقویت خانوارهای زیر خط فقر به گونه‌ای انجام شود که فقر مطلق از میان برود. یعنی خانوارهای نیازمند به صورت مضاعف تحت پوشش نهادهایی مثل کمیته امداد امام خمینی (ره) یا سازمان بهزیستی قرار گیرند. در مورد این ایده، بحث‌های فراوانی در مجلس صورت گرفته و پیشنهادهای متعددی از سوی نمایندگان ارائه شده و به نظر می‌رسد این مساله یکی از چالش‌های اساسی تصویب بودجه خواهد بود. البته اینکه دولت نظراتش را در لایحه بودجه اعمال کرده و به طور شفاف در تبصره‌ها آورده نکته مثبتی است، ولی به نظر می‌رسد این پیشنهادات از قوای کارشناسی برخوردار نیست. به ویژه از حیث اقتصاد سیاسی و ابعاد اجتماعی موضوع، تغییر سیاست یارانه‌ای باید به شکلی صورت گیرد که حداکثر بهینگی را داشته باشد. مجلس از این نظر به لایحه دولت اشکال وارد می‌داند و در حال چاره‌اندیشی برای آن است.
اشکال مهم دیگری که در لایحه مشاهده می‌شود، مربوط به شیوه افزایش قیمت حامل‌های انرژی و نیز نحوه مصرف اعتبارات حاصل از آن است که تبصره 18 پیشنهاد کرده برای اشتغال‌زایی هزینه شود. مشکل اینجاست که تا به امروز، دولت نه در افزایش بهره‌وری مصرف انرژی موفق بوده و نه در تخصیص منابع در راستای رشد و توسعه کشور. بنابراین تبصره 18 همان اشکال تبصره 14 را دارد و نه‌تنها در جهت معکوس اشتغال‌زایی حرکت می‌کند، بلکه افزایش قیمت حامل‌های انرژی را به صورت یکدست و بدون اندیشیدن تمهیداتی که اولاً در کوتاه‌مدت قابل اجرا باشد و ثانیاً سودمندی لازم را برای مردم و صاحبان کسب‌وکارها داشته باشد، پیشنهاد کرده است. فکر می‌کنم افزایش قیمت حامل‌های انرژی باید به شکلی باشد که هم مردم را به شکل هدفمند به صرفه‌جویی تشویق کند و هم بهره‌مندی اقشاری مثل روستانشینان را که مصرف انرژی بسیار پایینی دارند افزایش دهد. متاسفانه چنین رویکردی در لایحه مشاهده نمی‌شود و برعکس با توجه به حجم پول‌پاشی‌ای که تحت عنوان ایجاد اشتغال صورت خواهد گرفت، ظن آن می‌رود که هم دستاورد مهم دولت در مهار تورم با تهدید مواجه شود و هم شاهد اوج‌گیری بیکاری باشیم. عجیب است که گزارش‌هایی که خود دولت در مجلس ارائه داده، نشان می‌دهد که تسهیلات ارزان‌قیمت درمان معضل بیکاری نیست، اما اکنون همین روش در لایحه بودجه پیشنهاد شده است.
از میان ایراداتی که به لایحه دولت وارد می‌دانید، کدام ایرادات بودجه در مجلس قابل اصلاح است و کدام معضلات را نمی‌توان حل کرد؟
مساله تبصره 4 (برداشت از صندوق توسعه ملی) پارسال به صورت «شکلی» حل‌وفصل شد و رقم 30درصدی برای سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفت و گاز به تصویب مجلس رسید، اما در نهایت برداشت‌های بودجه‌ای فراوانی از صندوق صورت گرفت. امسال هم هرچند ما پیشنهاد حذف این تبصره را داده‌ایم، گمان نمی‌کنم در نهایت این برداشت‌ها حذف شوند. اما در رابطه با نرخ ارز و همچنین تبصره‌های 14 و 18 یعنی هدفمندی یارانه‌ها و اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و نیز طرح‌های عمرانی اصلاحاتی را در مجلس شاهد خواهیم بود.
آیا مجلس در هر یک از دو سطح کمیسیون تلفیق و صحن علنی، «توان کارشناسی» و «ظرفیت سیاسی» لازم برای اصلاح این موارد را دارد؟
توان کارشناسی مجلس را باید در بازوهای کارشناسی‌اش جست‌وجو کرد: یکی مرکز پژوهش‌های مجلس و دیگری کمیسیون‌های تخصصی. البته نمایندگان هم در حوزه‌های تخصصی خود صاحب‌نظر هستند و می‌توانند برای انجام اصلاحات لازم با همفکری مشاورانشان و نیز استفاده از نظرات خبرگان وارد عمل شوند. از سوی دیگر، ظرفیت سیاسی مجلس در فراکسیون‌های سیاسی‌اش تبلور پیدا می‌کند. فکر می‌کنم عمده ظرفیت سیاسی مجلس همراهی لازم را با دولت دارد و در جریان رای اعتماد کابینه دولت دوازدهم این مساله به نمایش درآمد. اما این همراهی چشم‌بسته نیست و ما در فراکسیون امید هم مرز حمایتمان از دولت، منافع مردم و کشور است. در موضوع بودجه، به نظر می‌رسد انتقادات وارده به لایحه جدی است و در جهت مطالبات عمومی شکل گرفته و باید پیشنهادهای جایگزین را برای اصلاح مشکلات لایحه پیدا کرد.
در مجموع به‌رغم اینکه فرصت کوتاهی برای بررسی لایحه بودجه در مجلس وجود دارد و ضمناً قوای کارشناسی مجلس قابل مقایسه با دولت نیست، امیدوارم گام‌های موثری برای اصلاح این موارد برداشته شود.
با توجه به رویکردهای پوپولیستی برخی نمایندگان مجلس، چقدر محتمل است که همین حداقل‌های منظورشده در لایحه (به ویژه درباره یارانه‌ها و اصلاح قیمت حامل‌های انرژی) نیز از دست برود؟ زمینه حذف یا اضافه کردن سیاستگذاری‌های پوپولیستی در مجلس چقدر مهیاست؟
فراموش نکنید که ما نمایندگان مردم هستیم و باید نظر آنها را نمایندگی کنیم. در نظر گرفتن حالت تعادلی که هم اکثریت ملت از منافع کوتاه‌مدت و بلندمدت آن بهره‌مند شوند و هم دولت در تامین اهداف خود (نظیر اصلاح قیمت حامل‌های انرژی از حیث بهره‌وری مصرف و امثال آن) موفق باشد، اصلی‌ترین وظیفه نمایندگان مجلس است. این کار دشوار است، اما من نسبت به اینکه تصمیم مناسبی در خصوص هدفمندی یارانه‌ها در مجلس اتخاذ شود، امیدوار هستم. هم رویکرد کمیسیون تلفیق و هم رویکرد فراکسیون‌های سیاسی تاثیرگذار مثل فراکسیون امید، رویکردی ملی و توسعه‌گرایانه است که در عین نمایندگی همه آحاد و اقشار ملت، تلاش می‌کنند با ارائه پیشنهادهای جایگزین بهینه، راه توسعه کشور را هموار کنند.
