تجویز نادرست
اصلاح ساختار نظام بودجه‌ریزی ایران را از کجا باید آغاز کرد؟
اقتصاد ایران با مسائل و چالش‌های مختلفی روبه‌رو است. معضل محیط زیست، آب، صندوق‌های بازنشستگی، پروژه‌های نیمه‌تمام عمرانی، عدم توازن منطقه‌ای، وضعیت شرکت‌های دولتی، هدفمندسازی یارانه‌ها، گران اداره شدن دولت و... بخشی از این مسائل به شمار می‌روند.
اقتصاد ایران با مسائل و چالش‌های مختلفی روبه‌رو است. معضل محیط زیست، آب، صندوق‌های بازنشستگی، پروژه‌های نیمه‌تمام عمرانی، عدم توازن منطقه‌ای، وضعیت شرکت‌های دولتی، هدفمندسازی یارانه‌ها، گران اداره شدن دولت و... بخشی از این مسائل به شمار می‌روند. به جرات می‌توان گفت، بسیاری از این مسائل و چالش‌ها، معلول نقایص و کاستی‌های موجود در نظام بودجه‌ریزی کشور است. به بیان دیگر می‌توان ادعا کرد اصلاح ساختار نظام بودجه‌ریزی در کشور، به حل‌وفصل بسیاری از مشکلات اقتصادی، اجتماعی در ایران خواهد انجامید. ساختار بودجه‌ریزی نیز در یکسری اعداد و ارقام یا جداول و طبقه‌بندی‌ها خلاصه نمی‌شود که تصور شود با کم و زیاد کردن آنها یا تغییر طبقه‌بندی‌ها، بودجه‌ریزی در کشور اصلاح خواهد شد. بودجه تنظیم‌کننده رابطه میان دولت و ملت است و آینه تمام‌نمای برنامه‌ها و اقدامات دولت به شمار می‌رود. با توجه به آسیب‌های موجود در نظام فعلی بودجه‌ریزی کشور باید گفت ادامه روند موجود و عدم اهتمام نسبت به اصلاح آن می‌تواند عواقب جبران‌ناپذیری را در آینده نزدیک برای کشور ایجاد کنند. در خصوص آسیب‌های موجود در بودجه‌ریزی مطالب زیادی گفته یا نوشته شده است (مواردی از جمله بالا بودن نسبت هزینه‌های جاری به هزینه‌های عمرانی، روند رو به افزایش کسری تراز عملیاتی، وابستگی بودجه به نفت یا در یکی دو سال اخیر به انتشار اوراق تعهدزا و...) از این‌رو قصد نگارنده از این نوشتار بیان مجدد این نواقص و کاستی‌ها نیست.
هدف از نگارش این سطور آن است که به این سوال اساسی پاسخ داده شود که برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی چه باید کرد و از کجا باید شروع کنیم؟ متاسفانه آنچه امروزه به عنوان نوشدارویی برای حل‌وفصل مشکلات نظام بودجه‌ریزی از آن یاد شده و تبلیغ می‌شود «بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد» است. چنین بیان می‌شود که چنانچه شیوه بودجه‌ریزی از روش فعلی که مبتنی بر بودجه‌ریزی افزایشی است، به بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد تبدیل شود، همه مشکلات بودجه‌ریزی در کشور حل خواهد شد. اما سوال این است که آیا واقعاً بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد اساساً قابلیت و پتانسیل واقعی را برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی در ایران داراست؟ به صراحت باید پاسخ داد: خیر!
توضیح آنکه اگرچه بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، روشی است که تلاش می‌کند از طریق پیوند بین تخصیص منابع به نتایج و عملکرد، کارایی بودجه را افزایش دهد؛ اما اساساً انتظار از بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در بخش عمومی در ایران، با اهدافی که این شیوه بودجه‌ریزی بر مبنای آن توسعه داده شده، منطبق نیست. به عبارت دیگر، کارکرد بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد بهبود کارایی و بهره‌وری هزینه‌هاست که البته می‌تواند به کاهش در هزینه‌ها نیز با ثبات سایر شرایط منتهی شود. ولی آنچه حائز اهمیت است و عموماً مورد غفلت قرار می‌گیرد آن است که کاهش هزینه‌های جاری دولت یا سهم آن از کل مخارج دولت با تغییر ابزار بودجه‌ریزی ممکن نیست. بلکه عامل اصلی و اثرگذار در تغییر هزینه‌ها تصمیمات گوناگون اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، فرهنگی، دفاعی و... در دولت و مجلس است. در واقع تصمیماتی از قبیل اینکه در طرح تحول سلامت نرخ تعرفه‌ها را چند درصد افزایش دهیم، چه تعداد از افراد فاقد پوشش بیمه‌ای را تحت پوشش رایگان بیمه قرار دهیم، چه مقدار نیروی انسانی استخدام کرده یا به کار بگیریم، چه مقدار یارانه پرداخت کنیم، تا چه میزان برای پیش‌برد منافع محلی تصمیم به احداث پروژه‌های جدید بگیریم و... است که تاثیر اساسی بر هزینه‌های بودجه می‌گذارد. پس از اتخاذ این تصمیمات است که تازه نوبت به بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد فرا می‌رسد. اما از آنجا که در ایران، تصمیم‌گیران در دولت و مجلس، توان سیاسی کاهش یا کنترل هزینه‌ها را نداشته و در مقابل مدام بر آن افزوده‌اند، به دنبال مقصر یا مفر یا داروی سهل و معجزه‌کننده‌ای برای این مساله گشته و آن را به اجرا یا عدم اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد حواله می‌دهند.
موضوع مهم دیگر آن است که به لحاظ نظری امکان پیاده‌سازی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در تمام بخش‌های بودجه دولت وجود ندارد و در هیچ کشوری نیز این شیوه بودجه‌ریزی به طور کامل و موفق در تمام بخش‌های بودجه دولت پیاده نشده است و همواره به صورت گزینشی در بخش‌هایی از بودجه دولت که امکان پیاده‌سازی وجود داشته، اجرایی شده است. چندین کشور آفریقایی یا برخی کشورهای غربی در دهه 90 میلادی که تلاش بر اجرای کامل آن در تمام بودجه دولت داشته‌اند نیز شکست خورده و بعد از چند سال آن را کنار گذاشته‌اند. یکی از دلایل این امر آن است که در قسمت‌هایی که واحدهای سنجش کیفی منطقاً ملاک انجام بهتر کار است (مساله‌ای که در بسیاری از قسمت‌های بخش عمومی مورد توجه است) عملیاتی کردن بودجه بر اساس ملاک مقداری، ممکن است باعث کاهش بهره‌وری به جای افزایش آن شود. مثلاً فرض کنید برای یک واحد دانشگاهی، هزینه واحد هر پژوهش به عنوان ملاک بودجه‌ریزی تعریف شود، یا برای یک واحد آموزشی، تعداد آموزش نفرات و هزینه هر نفر آموزش ملاک سنجش شود، یا برای قوه مقننه، هزینه واحد تصویب هر قانون، مشخص شود و بر این اساس و برآورد تعداد قوانینی که تصویب می‌کند، بودجه آن مشخص شود. مشخص است در چنین چارچوبی که منطق کار مشکل دارد، هدف مورد انتظار نیز حاصل نمی‌شود. به همین دلیل هم هست که توصیه می‌شود، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در دولت، برخلاف بخش خصوصی و بنگاه‌ها، به صورت گزینشی و در بخش‌های مناسب انجام شود.
به علاوه برخی حوزه‌های عمل دولت، به شدت از نتیجه عمل حوزه‌های دیگر تاثیر می‌گیرند و اعمال بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در این بخش‌ها منطقاً ممکن نیست. مثلاً فرض کنید در حوزه‌های انتظامی یا فرهنگی، اهداف سنجشی تعریف شود که این واحدها بیشتر از آنکه محصول عمل خود سازمان انتظامی یا فرهنگی باشد، به عملکرد سایر نهادها و شرایط اقتصادی و... بستگی داشته باشند.
موضوع دیگر آنکه هدف از بودجه و بودجه‌ریزی و تخصیص بودجه، از نگاه مردم و نیز قانونگذاران، نه انجام فعالیت‌ها که رسیدن به اهداف است. برای مردم و نیز نمایندگان مهم نیست که دانشگاه‌ها چند سمینار برگزار کنند یا مجلس چند جلسه برگزار کند یا آموزش‌وپرورش چند جلسه آموزش و بازآموزی دبیران برگزار کند یا پلیس چند مانور برگزار کند. آنچه مهم است، این است که آیا این نهادها اهدافی را که از تخصیص بودجه به آنها انتظار می‌رود محقق می‌کنند یا نه. اما آنچه در بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، در مدل ایرانی دیده می‌شود این است که از آنجا که هدف از این شیوه، کاهش یا کنترل بودجه فرض شده است تلاش می‌شود تمام فعالیت‌های دولت، به تخصیص بودجه ارتباط داده شود، یعنی عملاً بر اساس اسناد بودجه، در مورد تعداد سمینارها، تعداد سفرها، تعداد جلسات، تعداد پوسترهای چاپ‌شده، تعداد گزارش‌ها و امثالهم نیز تصمیم‌گیری بودجه‌ای می‌شود. غافل از آنکه ممکن است با تعداد سفر کمتر، جلسات کمتر و پوستر و قانون کمتر، بودجه بهره‌ورتری داشت و هزینه کمتری کرد.
اگرچه بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، می‌تواند -بر اساس انتظار منطقی‌ای که از آن باید داشت- در افزایش بهره‌وری و کارایی موفق باشد و حتی تا اندازه‌ای به کنترل هزینه‌ها منجر شود، اما مشکل بودجه ما نه در تغییر ابزار بودجه‌ریزی که در موارد دیگری است. مشکل بودجه‌ریزی و ساختار بودجه‌ریزی در کشور را باید در مواردی نظیر عدم همخوانی و تناسب میان مصارف بودجه و منابع تخصیص‌یافته به مصارف گوناگون، تداوم شیوه‌های سنتی انجام وظایف دولت، گسترش تشکیلات دولت، تمرکزگرایی، تداخل دستگاه‌های مختلف، باز بودن فرآیند چانه‌زنی تا پایان سال، روشن نبودن حقوق و اختیارات قوای مقننه و مجریه در فرآیند تهیه و تصویب بودجه، قانونگذاری ضمن تهیه و تصویب بودجه، فقدان کارکردهای موثر ابزارهای بودجه‌ای از جمله تخصیص، موافقت‌نامه، عدم شفافیت‌های گسترده در ارقام بودجه و... جست‌وجو کرد.
