جای خالی اصلاح سیاست‌های اقتصادی

در لایحه بودجه 1397، اگرچه برخی گام‌های محدود برای افزایش مشارکت بخش خصوصی و اصلاح سیاست‌های حمایتی و همچنین اصلاح بازار انرژی دیده می‌شود ولی از سوی دیگر در این بودجه جای خالی اصلاحات اساسی در سیاست‌های اقتصادی مانند مدیریت بهینه درآمدهای نفتی، افزایش شفافیت مالی دولت، کاهش موانع تجاری، اصلاح نرخ ارز، توجه به ملاحظات توسعه پایدار، اصلاح سیاست‌های توزیعی و هدفمند کردن حمایت‌های دولتی و نظایر آن دیده می‌شود. در این بودجه نیز، به‌رغم برخی اصلاحات محدود، همچنان اصرار بر تکرار اشتباهات تاریخی در سیاستگذاری اقتصادی دیده می‌شود.

در سیاستگذاری‌های اقتصادی، برخی رویکردهای غیراصولی از گذشته برجای مانده است که هیچ دولتی حاضر به اصلاح آن رویکردها به بهای پرداخت هزینه‌های سیاسی و اجتماعی آن اصلاحات نیست. به عنوان نمونه‌ای از این رویه‌های غیراصولی، می‌توان به سیاست سرکوب نرخ ارز اشاره کرد. سیاست پایین نگه‌ داشتن نرخ ارز، به عنوان لنگر اسمی تورم، در عمل به نوعی پرداخت یارانه به واردات است و اصرار بر این سیاست تبعاتی مانند افزایش تقاضا برای واردات رسمی و افزایش انگیزه برای قاچاق کالا دارد. در چنین شرایطی راه‌حل دولت‌ها برای مهار واردات در شرایط سرکوب نرخ ارز، همواره توسل به افزایش موانع تجاری و افزایش تعرفه‌ها بوده است. پیامد افزایش موانع تجاری نیز، از بین بردن انگیزه نوآوری و رقابت در صنایع داخلی است. به عنوان یک نمونه دیگر، مشاهده می‌شود در بودجه امسال دولت برای مهار خروج ارز از کشور و کنترل واردات خدمات (به طور خاص خروج مسافر از کشور) اقدام به افزایش عوارض خروج از کشور کرده است. به بیان دیگر، در اینجا دولت‌ها با سیاستگذاری‌های ناکارآمد، موجب شکل‌گیری چرخه معیوبی شده‌اند که با سرکوب نرخ ارز آغاز شده و زنجیروار به افزایش تعرفه‌ها، افزایش قاچاق، کاهش انگیزه نوآوری صنایع، کاهش انگیزه صادرات و کاهش رشد اقتصادی منجر شده است.

 البته باید به این واقعیت نیز اشاره کرد که حتی اگر دولتی عزم اصلاح این چرخه‌های معیوب را داشته باشد، فشار سیاسی و رسانه‌ای از جانب گروه‌های ذی‌نفع و تحریک مطالبات مردم بر ضد‌ برنامه‌های اصلاحی دولت، به عنوان یک مانع جدی و بازدارنده نقش ایفا می‌کند. در چنین شرایطی دولت‌ها ناچار به احتیاط بیشتر و محافظه‌کاری در اصلاحات اقتصادی می‌شوند. نمونه بارز این محافظه‌کاری را می‌توان در دولت دوازدهم مشاهده کرد.

با این حال قواعد و واقعیت‌های اقتصادی بر سیاستگذاری‌ها تحمیل خواهد شد. ایجاد رفاه مبتنی بر توزیع منابع و تخلیه ثروت‌های زیرزمینی و مصرف بیش از تولید، قابل دوام نیست و دولت‌ها ناچار به بازنگری در سیاست‌های اقتصادی خود هستند. در اثر چندین دهه سیاستگذاری با هدف افزایش رفاه جامعه با اتکا بر توزیع و مصرف منابع مالی و زیرزمینی متعلق به نسل‌های فعلی و آتی، به نقطه‌ای رسیده‌ایم که دولت بدون ایجاد بدهی‌های بیشتر، قادر به برقراری توازن بودجه نیست. شکاف منابع و مصارف بودجه و به تبع آن، حجم بدهی‌های دولت به طور فزاینده‌ای در حال افزایش است. با ادامه سیاست‌های فعلی، این نگرانی وجود دارد که دولت به سوی ایجاد بدهی‌های بیشتر سوق داده شود که نتیجه آن پیچیده‌تر شدن چالش بودجه است.

چند پیام از لایحه بودجه 1397

اگرچه معمولاً در فرآیند تصویب بودجه در مجلس، ارقام مندرج در لوایح تغییرات زیادی می‌یابند و مهم‌تر از آن هنگام اجرا نیز اغلب تفاوت زیادی بین ارقام مصوب و ارقام عملکرد به وجود می‌آید، با این حال لایحه بودجه امسال، حاوی پیام‌های مهمی است.

اولین پیام بودجه امسال، آشکار شدن نشانه‌هایی از افزایش شکاف منابع و مصارف بودجه است که از سال‌ها قبل، اقتصاددانان نسبت به بروز آن هشدار داده بودند. ناکارایی نظام بودجه‌ریزی کشور و تداوم رویکرد کلی دولت‌ها در حمایت‌های توزیعی و غیرهدفمند، به تدریج بر ناپایداری بودجه افزوده است و آثار این ناپایداری در بودجه امسال، بیش از سال‌های قبل آشکار شده است.

دومین پیام بودجه آن است که توان مالی دولت برای تخصیص اعتبارات عمرانی کاهش یافته است و دولت امیدی به افزایش نقش خود در تامین مالی زیرساخت‌ها ندارد.

سومین پیام بودجه، ابراز علاقه دولت به جذب مشارکت بخش خصوصی در طرح‌های عمرانی است که در قالب تبصره 19 بودجه شکل یافته است. البته باید در نظر داشت که صرفاً اعلام آمادگی دولت برای جذب مشارکت بخش خصوصی، منجر به افزایش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی نخواهد شد و لازم است به طور جدی تنگناهای مشارکت بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری‌ها برطرف شود.

چهارمین پیام بودجه آن است که دولت ناگزیر به پذیرش این واقعیت شده است که سیاست‌های فعلی بازار انرژی قابل دوام نیست و دولت چاره‌ای جز اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و پرداخت هزینه‌های سیاسی و اجتماعی این اصلاحات ندارد. اگرچه گام‌های توام با احتیاط دولت برای اصلاح بازار انرژی بسیار دیرهنگام است ولی همین گام را نیز می‌توان مثبت ارزیابی کرد.

پنجمین پیام بودجه، پذیرش این واقعیت از جانب دولت است که امکان پرداخت یارانه نقدی به صورت فراگیر و دائمی وجود ندارد و لازم است این سیاست بی‌هدف و بی‌ثمر، مورد بازنگری قرار گیرد. تبصره 14 لایحه، تغییراتی نسبت به قالب‌های رایج سال‌های قبل دارد.

شکاف منابع و مصارف

مهم‌ترین پیام لایحه بودجه 1397، آشکار شدن شکاف منابع و مصارف بودجه عمومی است که تحت تاثیر عوامل مختلفی از سالیان گذشته تاکنون شکل گرفته است. در لایحه بودجه 1397، دولت به میزان 68 هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های مالی پیش‌بینی کرده است که نسبت به سال قبل 26 درصد رشد نشان می‌دهد. از کل واگذاری دارایی‌های مالی پیش‌بینی‌شده در لایحه، حدود 39 هزارمیلیارد تومان فروش اوراق مالی جدید و 21 هزار میلیارد تومان استفاده از منابع صندوق توسعه ملی است. رشد قابل توجه واگذاری دارایی‌های مالی، نشان‌دهنده افزایش ناپایداری بودجه است.

اگر مقدار اسمی «کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای دولت» را در نظر بگیریم، به ترتیب مقادیر آن طی سال‌های 1392 تا 1397 برابر با 9، 13، 19، 29، 32 و 37 هزار میلیارد تومان بوده است. به بیان دیگر کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای دولت روندی فزاینده دارد. حتی اگر مقادیر کسری بودجه را با یک شاخص قیمت مناسب تعدیل کنیم،‌ باز هم مقادیر حقیقی کسری بودجه روندی فزاینده دارد.

دولت راه جبران کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای بودجه 1397 را همانند سال‌های گذشته، از طریق واگذاری دارایی‌های مالی پیش‌بینی کرده است. مشکل اینجاست که این کسری تراز بودجه، قرار است از محل فروش اوراق مالی جدید و ایجاد بدهی‌های بیشتر و همچنین استفاده از منابع صندوق توسعه تامین شود.

مشکل دیگری که وجود دارد، ممکن است شکاف منابع و مصارف بر اثر عدم تحقق برخی درآمدهای بودجه افزایش یابد. به عنوان مثال در لایحه 1397، رقم چهار هزار میلیارد تومان به عنوان منابع حاصل از واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پیش‌بینی شده است. تحقق این حجم از سرمایه‌گذاری مستلزم مشارکت گسترده بخش خصوصی در تملک طرح‌های عمرانی است که این امر بدون فراهم شدن الزامات و پیش‌نیازهای سرمایه‌گذاری، دشوار است. در بخش درآمدها نیز، مقدار اسمی درآمدهای جاری دولت 11 درصد بیشتر نسبت به سال گذشته پیش‌بینی شده است. بخش عمده این درآمدها نیز درآمدهای مالیاتی است. به بیان دیگر دولت انتظار تحقق درآمدهای مالیاتی بیشتری را در سال 1397 نسبت به سال 1396 دارد که آن نیز مستلزم رشد درآمد بنگاه‌ها یا افزایش پایه مالیاتی است. در مورد تحقق این درآمد نیز قطعیتی وجود ندارد.

همچنین، بخش عمده‌ای از کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای بودجه سال آینده قرار است از محل فروش اوراق مالی جدید تامین شود. در این مورد، ظرفیت بازار عامل تعیین‌کننده‌ای است. با توجه به اینکه بانک‌ها، به درستی، از خرید این اوراق منع شده‌اند، امکان جذب 39 هزار میلیارد تومان اوراق جدید از طریق بازار محل تردید است.

یادآوری این نکته نیز مفید است که بر اساس گزارش عملکرد هفت‌ماهه دولت، از مجموع درآمدهای مصوب سال 1396، فقط 71 درصد درآمدها محقق شده است. بنابراین، در مجموع احتمال عدم تحقق بخشی از درآمدهای پیش‌بینی‌شده دولت و در نتیجه افزایش کسری بودجه در سال 1397 وجود دارد.

ثبات هزینه‌های جاری دولت

هزینه‌های جاری دولت در سال 1397، رقمی برابر با 276 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است که حدود 9 درصد نسبت به قانون مصوب سال 1396 افزایش نشان می‌دهد. رشد هزینه‌های جاری نسبت به سال قبل، تقریباً معادل نرخ تورم است که نشان می‌دهد مقدار حقیقی مخارج دولت در سال 1397 تقریباً معادل سال قبل است. به بیان دیگر، ثبات هزینه‌های جاری دولت نشان از آن دارد که در ابعاد کلان، دولت خود انتظار افزایش بهره‌وری در انجام وظایف دستگاه‌های اجرایی و کاهش هزینه‌های زائد را ندارد. بیش از 38 درصد از کل هزینه‌های جاری دولت، پرداخت‌های انتقالی و هزینه‌های مربوط به رفاه اجتماعی است که امکان کاهش آن از طریق هدفمند کردن برنامه‌های حمایتی دولت وجود دارد. مهم‌تر از آن، افزایش کارایی در تخصیص منابع و اجرای کامل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و همچنین شفافیت کامل در پرداخت‌های بودجه می‌تواند به کاهش هزینه‌های دولت کمک کند. با این حال، ثبات هزینه‌های جاری دولت نشان از تداوم مسیر کلی سال‌های قبل دارد.

کاهش مخارج عمرانی

میزان پرداخت‌های عمرانی دولت در لایحه 1397، برابر با 60 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. این رقم نسبت به رقم مصوب در قانون بودجه سال 1396 کاهش قابل توجهی به میزان 15 درصد دارد. در شرایطی که کشور در بسیاری از زیرساخت‌های اساسی مانند حمل‌ونقل، انرژی و ارتباطات نیاز به سرمایه‌گذاری‌های کلان برای جبران عقب‌ماندگی‌های یک دهه گذشته دارد، کاهش پرداخت‌های عمرانی دولت،‌ روند تشکیل سرمایه در زیرساخت‌ها را کندتر خواهد کرد.

یاددآوری این نکته ضروری است که میانگین تشکیل سرمایه ثابت طی پنج سال گذشته برابر با منفی هفت درصد بوده است که منجر به کاهش رشد اقتصادی کشور شده است. جبران افت شدید رشد موجودی سرمایه خالص کشور، نیازمند سرمایه‌گذاری‌های گسترده دولت در زیرساخت‌ها و همچنین استفاده اهرمی از اعتبارات عمرانی برای جذب سرمایه‌های داخلی و خارجی در توسعه زیرساخت‌هاست.

اصلاح بازار انرژی

اگرچه اصلاح بازار انرژی مخالفان بسیاری دارد ولی این مساله از جمله اصلاحات بسیار ضروری در سیاستگذاری‌های اقتصادی است که به تعویق انداختن آن عوارض بسیار زیانباری دارد. پایین نگه ‌داشتن قیمت حامل‌های انرژی تبعاتی مانند افزایش مصرف سوخت، افزایش آلودگی هوا، کاهش انگیزه برای سرمایه‌گذاری در انرژی‌های تجدیدپذیر، کاهش انگیزه برای تولید خودروهای هیبریدی و برقی و در نهایت افزایش کسری بودجه دولت دارد. انتظار می‌رفت اصلاح بازار انرژی، از سال‌ها پیش در دستور کار دولت یازدهم قرار بگیرد ولی نگرانی دولت یازدهم از نارضایتی مردم، مانع از اقدام نسبت به اصلاح سیاست‌های بازار انرژی شد. حال دولت دوازدهم، به علت کسری بودجه، ناگزیر از بازنگری در برخی سیاست‌های اقتصادی از جمله سیاست‌های بازار انرژی شده است و در این مسیر گام‌هایی را، اگرچه لرزان و با احتیاط، برای اصلاح قیمت‌های انرژی برداشته است.

البته نقطه ضعف تبصره 18 لایحه، در نحوه بازتوزیع منابع حاصل از اصلاح قیمت حامل‌های انرژی است. بر اساس تبصره 18 لایحه بودجه 1397، منابع حاصل‌شده از اصلاح قیمت حامل‌های انرژی به شکل وجوه اداره شده و یارانه سود و ترکیب با منابع صندوق توسعه ملی و تسهیلات بانکی صرف حمایت از طرح‌های تولید و اشتغال خواهد شد. تجربه چندین دهه گذشته نشان داده است که سیاست‌های توزیع منابع برای ایجاد اشتغال، جز اتلاف منابع دولت و ایجاد بدهی برای شهروندان و ایجاد اشتغالی ناپایدار، حاصلی ندارد.

بهترین شیوه بازتوزیع منابع حاصل از اصلاح بازار انرژی، سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های حمل‌ونقل شهری و سرمایه‌گذاری در انرژی‌های پاک و تجدیدپذیر است. سرمایه‌گذاری مستقیم دولت در توسعه حمل‌ونقل ریلی و توسعه انرژی‌های پاک، همزمان با ایجاد مشوق‌هایی برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی برای دو حوزه مذکور، نتایج مثبت اصلاح بازار انرژی را کامل خواهد کرد.

در غیر این صورت، اگرچه اصلاح قیمت حامل‌های انرژی برخی آثار مثبت مانند کاهش مصرف سوخت یا توجیه‌پذیر شدن سرمایه‌گذاری در انرژی‌های تجدیدپذیر را به همراه خواهد داشت ولی توزیع بی‌هدف منابع مالی حاصل از آن، فرصت توسعه زیرساخت‌ها را از بین خواهد برد.

مشارکت بخش خصوصی

از جمله مهم‌ترین نقاط قوت بودجه 1397، تمایل دولت به استفاده از ظرفیت بخش غیردولتی در توسعه زیرساخت‌هاست. لایحه بودجه 1397، در گامی روبه جلو، زمینه مشارکت بخش غیردولتی در طرح‌های عمرانی را فراهم کرده است. تبصره 19 لایحه، به دولت اجازه داده است، در قالب قراردادهای مشارکت عمومی خصوصی، طرح‌های نیمه‌تمام یا طرح‌های عمرانی جدید را به صورت واگذاری، مشارکت، ساخت و بهره‌برداری یا برون‌سپاری، به بخش خصوصی واگذار کند. علاوه بر آن یکی از موانع تاریخی مشارکت بخش خصوصی که قیمت‌گذاری‌های دولتی بوده است، ظاهراً در بودجه امسال مورد توجه قرار گرفته است. البته باید توجه داشت که صرفاً پیش‌بینی و تصویب قانون برای مشارکت بخش خصوصی در طرح‌های عمرانی، به سرمایه‌گذاری بخش خصوصی منجر نخواهد شد. در این زمینه مقدمات و الزامات مهمی مانند رفع مداخله دولت در قیمت‌گذاری‌ها، پایبندی به اصل شفافیت و رقابت در واگذاری‌ها، بهبود محیط کسب‌وکار، ثبات اقتصاد کلان و نظایر آن در ایجاد انگیزه برای مشارکت بخش خصوصی بسیار تعیین‌کننده خواهد بود.

نقاط ضعف لایحه

در لایحه 1397، شواهدی از برخی اصلاحات اقتصادی و البته در ابعادی محدود دیده می‌شود ولی در عین حال، بسیاری از سیاست‌های اقتصادی معیوب و مخرب همچنان در این بودجه نیز تداوم دارند. باید پذیرفت که دستیابی به رشد اقتصادی پایدار و اشتغال‌زا و افزایش پایداری و ثبات اقتصاد کلان، از طریق تداوم سیاست‌های فعلی حاصل نخواهد شد. در این بودجه نیز همانند چندین دهه گذشته رویکرد توزیع منابع بین شهروندان و تمرکز دولت بر حمایت‌های مستقیم به جای تشویق به رقابت و کارآفرینی دیده می‌شود.

در این بودجه نیز هنوز جای خالی اهتمام دولت به اصلاح مدیریت بهینه درآمدهای نفتی، شفافیت هزینه‌های دولت، حذف دخالت‌های دولت در قیمت‌گذاری‌ها، اصلاح نرخ ارز، کاهش تعرفه‌ها و موانع تجاری، اصلاح قیمت‌های بازار انرژی، توجه به ملاحظات توسعه پایدار و محدود کردن حمایت‌های اجتماعی فراگیر و غیرهدفمند دیده می‌شود.

نکته پایانی

دولت چاره‌ای جز برداشتن گام‌های قاطع و پیوسته در جهت اصلاح چرخه‌های معیوب سیاستگذاری در اقتصاد ایران ندارد. این گام‌ها، بدون تردید با نارضایتی توده‌های مردم و مخالفت گروه‌های ذی‌نفع و رقبای سیاسی مواجه خواهد شد. با این حال منافع بلندمدت کشور و پایداری و شکوفایی اقتصاد کشور وابسته به اصلاح چرخه‌های معیوب و مواجه شدن با چالش‌های بزرگ اقتصاد کشور است.

انتظار می‌رود دولت دوازدهم، حتی اگر شده به بهای از دست دادن محبوبیت خود و پرداخت برخی هزینه‌های سیاسی، گام‌های محکم و قاطع در جهت اصلاح سیاست‌های اقتصادی بردارد و در این راه، هدفی جز منافع بلندمدت کشور نداشته باشد.