توهم خدمت

«هرکه بامش بیش، برفش بیش.» وقتی نهاد دولت متعهد به تهیه و توزیع شیر مرغ تا جان آدمیزاد می‌شود، باید مسوولیت آن را هم بر عهده بگیرد. می‌گیرد و می‌بینید نتیجه به چه وضعی منجر شده است. سیاستمداران برای اینکه محبوبیت کسب کنند، در همه امور اقتصادی دخالت می‌کنند اما دقیقاً از همین ناحیه بیشترین ضربه را می‌خورند. این نقل‌قول بخشی از گفت‌وگوی محسن جلال‌پور با تجارت فرداست؛ فعال اقتصادی که معتقد بود دولت حد‌و‌مرز نمی‌شناسد و خود را محق می‌داند که همیشه، در همه جا مداخله کند. حالا چهار سال از این گفت‌وگو می‌گذرد اما ذره‌ای از مصادیق آن کم نشده است. دولت تغییر کرده و مدعی جراحی و اصلاحات بزرگ اقتصادی است اما همچون دولت‌های پیشین، پایش را از عرصه زندگی خصوصی مردم بیرون نمی‌کشد. ابراهیم رئیسی در جدیدترین سخنان خود گفته برای مسکن، معیشت مردم، خودرو و سلامت برنامه کوتاه‌مدت دارد و وعده بهبود اوضاع جهان داده است! غافل از آنکه از منظر اقتصاددانان پا به اقلیم ممنوعه‌ای گذاشته که به زودی ناچار می‌شود ناکارآمد و شکست‌خورده، آن را ترک کند.

سخنان رئیس دولت اما با تلاش بی‌وقفه دولت‌های پیشین برای حضور همه‌جانبه در عرصه خصوصی جامعه منافات چندانی ندارد. مسعود نیلی در این باره می‌گوید: در اغلب دوره‌ها، دولت‌ها به جای سرمایه‌گذاری در تولید کالاهای عمومی، ترجیح داده‌اند منابع اقتصاد را به صورت مستقیم و در قالب یارانه نقدی یا یارانه انرژی و نظایر آن بین مردم توزیع کنند. همین مساله موجب شده است به تدریج کیفیت کالای عمومی در اقتصاد ایران کاهش یابد. مشکل دیگر در اقتصاد ایران آن است که دولت‌ها به جای تمرکز بر تولید کالای عمومی، به‌طور مستقیم به تولید کالای خصوصی و بنگاهداری مبادرت ورزیده‌اند.

به نظر می‌رسد سال‌هاست دولت‌های پی‌درپی، به جای آنکه از اندک منابع و انرژی باقی‌مانده برای تامین کالای عمومی باکیفیت برای شهروندان استفاده کنند، مسحور جاذبه تامین کالاهای ملموس خصوصی شده‌اند. پیامد سرک کشیدن آنها در حوزه‌های ممنوعه هم چیزی جز پیچیده‌تر شدن معضلات، فراهم شدن فرصت فساد و توزیع رانت و نابرابریِ بیشتر نبوده است. از مداخله در تولید مسکن و توزیع گندم یارانه‌ای و حمایت از خودروساز ورشکسته داخلی گرفته تا زدن بندوبست‌های متعدد به پای بخش خصوصی و سرکوب قیمت‌ها به نام حمایت از مصرف‌کننده. بنیه‌ای که باید صرف تامین امنیت، زیرساخت‌ها، آموزش و بهداشت شود همواره صرف تامین کالاهایی شده که نه رضایت مردم را در پی داشته و نه به بهبود رفاه و رونق اقتصادی کمک کرده است. کیفیت تمامی کالاهای عمومی افت پیدا کرده؛ امنیت تضعیف شده، زیرساخت‌ها رو به فرسودگی و کهنسالی است، هوای پاک که کهن‌الگوی کالای عمومی است با ریه شهروندان خداحافظی کرده و آموزش و بهداشت دیگر رنگ سرمایه‌گذاری و بهسازی به خود نمی‌بیند. آن وقت دولت می‌خواهد برای مردم خودرو و خانه بخرد! بدتر آنکه داستان این حاتم‌بخشی، احتمالاً بیش از آنکه برای عامه مردم نگران‌کننده باشد، جذاب است. آنها تقلیل جایگاه دولت از سیاستگذار به مداخله‌گر را نمی‌بینند و از پیامدهای آن بی‌خبرند؛ با این تصور که دولت تدارکاتچی در خدمت آنهاست. غافل از اینکه دولت در توهم خدمت، مشغول تضعیف بخش خصوصی و توزیع رانت است و مردم با افت کیفیت کالای عمومی، روزبه‌روز رفاه کمتری را تجربه خواهند کرد.

مردم به دولتمردان رای داده‌اند تا ایمنی و امنیت را تامین کنند، در دیپلماسی سیاست‌های درست در پیش بگیرند و برای کسب‌وکار آزادانه فضای مناسب را فراهم آورند؛ در عوض آنها سخت مشغول اندیشیدن به قیمت گوجه فرنگی و گوشت و گندم‌اند و برای تامین مسکن و ماشین مردم برنامه‌ریزی می‌کنند. اینکه چرا تامین و توزیع کالای خصوصی برای دولتمردان جذاب است اما، از منظر تحلیلگران پاسخ‌های مختلفی دارد. برخی معتقدند حکمرانی ضعیف در تمام عرصه‌ها، روند رشد اقتصادی و تامین رفاه را متوقف کرده و دولت تلاش خود را بر عرضه کالاها و خدمات عمومی قرار داده تا بتواند از مسیر کنترل قیمت، بخشی از رفاه ازدست‌رفته ناشی از بی‌کیفیتی حکمرانی را جبران کند. برخی دیگر می‌گویند نهادهای سیاسی کشور از در اختیار گرفتن بنگاه‌های اقتصادی ذی‌نفع می‌شوند به همین دلیل ترجیح می‌دهند جای بخش خصوصی وارد میدان شوند و به تعبیر محسن جلال‌پور تولید و تامین شیر مرغ تا جان آدمیزاد را خود بر عهده بگیرند! تراژدی زوال کیفیت کالاهای عمومی و ورود دولت به عرصه حکمرانی بنگاه‌های خصوصی اما، دلایل دیگری هم دارد.

حذف مرزها

مرزبندی کالای خصوصی و عمومی نخستین جایی است که به نظر می‌رسد سیاستمداران در آن به خطا می‌روند. کالای خصوصی، محصول یا خدماتی است که از سوی یک کسب‌وکار با مالکیت خصوصی تولید و برای افزایش سودمندی یا رضایت مصرف‌کننده خریداری می‌شود. اکثر کالاها و خدمات مصرف‌شده در اقتصاد بازار، کالاهای خصوصی هستند و قیمت آنها تا حدی از سوی نیروهای بازار عرضه و تقاضا تعیین می‌شود. کالاهای خصوصی خالص (pure private goods) استثناپذیر و رقابت‌پذیرند. استثناپذیری به این معنا که تولیدکنندگان می‌توانند بر اساس توانایی یا تمایل خریدار به پرداخت، از مصرف برخی کالاها یا خدمات جلوگیری کنند و رقابت‌پذیری نیز نشان می‌دهد که مصرف یک محصول توسط یک فرد، مقدار موجود برای مصرف فرد دیگر را کاهش می‌دهد.

 همین دو ویژگی سبب می‌شود برخی کالاها را نتوان به‌طور کارآمد در بازارهای خصوصی ارائه کرد؛ اینجا جایی است که پای دولت‌ها به میان می‌آید. کالاهای عمومی، مانند چراغ‌های خیابان یا دفاع ملی، ویژگی‌های غیرقابل انحصار و غیررقابتی دارند. در یک بازار خصوصی، چنین کالاهایی به مشکل سواری آزاد منجر می‌شود که در آن مصرف‌کنندگان بدون پرداخت هزینه از مزایای کالا یا خدمات بهره‌مند می‌شوند. بنابراین تولید و تامین این کالاها در بازار ناکارآمد است و باید از سوی دولت تهیه شوند.

اگر تولید و مصرف یک کالا یا خدمات به نفع شخص ثالثی باشد که مستقیماً در معامله بازار دخیل نیست، گفته می‌شود که یک اثر خارجی مثبت (اکسترنالیتی مثبت) وجود دارد. برای مثال، آموزش مستقیماً به نفع «فرد» است ولی از طریق ایجاد شهروندان آگاه‌تر و مولدتر، منافعی هم برای کل جامعه دارد. خدمات پستی و واکسیناسیون هم همین ویژگی را دارند و به همین دلیل است که تامین آنها اغلب در دستور کار دولت‌ها قرار می‌گیرد. اثر خارجی منفی هم زمانی ایجاد می‌شود که تولید یا مصرف یک محصول، به هزینه برای شخص ثالث منجر شود. آلودگی هوا و آلودگی صوتی معمولاً نمونه‌هایی از اثرات خارجی منفی هستند.

از آن‌سو کالاهای عمومی -نظیر سیاستگذاری اقتصادی صحیح، دیپلماسی فعال و کارآمد یا امنیت- با دو ویژگی استثناناپذیری و مصرف غیررقابتی شناخته می‌شوند. اقتصاددانان البته برخی کالاها را هم «شبه‌عمومی» می‌نامند: زیرساخت‌های اصلی حمل‌ونقل و مخابرات، آب پاک، خاک پایدار، کنترل سیل، پارک‌های عمومی و موارد مشابه. اکثر کالاهای شبه‌عمومی تا حدی رقابت‌پذیر یا قابل حذف هستند. مثلاً، یک جاده ممکن است با ترافیک مسدود شود یا آب جیره‌بندی شود. اما حذف کامل آنها -مانند آب سالم- تقریباً ناممکن است.

تامین کالاهای خصوصی در بازار، بعضاً با نگرانی‌هایی درباره عدالت و انصاف همراه است. از آنجا که استثناپذیری سبب می‌شود مصرف‌کنندگان مقادیر متفاوتی از کالاها و خدمات را دریافت کنند، اتکای کامل به بازارهای خصوصی برای نیازهای اساسی مانند غذا و آب آشامیدنی سالم غیرقابل قبول است؛ به‌ویژه زمانی که نابرابری گسترده در توزیع درآمد وجود دارد. به‌طور مشابه، اگرچه مراقبت‌های بهداشتی ممکن است به عنوان یک کالای خصوصی، کارآمدتر ارائه شود، اما فقرا و کسانی که بیمه درمانی ندارند ممکن است توانایی پرداخت هزینه آن را نداشته باشند. بسیاری استدلال می‌کنند که دسترسی به مراقبت‌های بهداشتی یک حق انسانی است، بنابراین باید از سوی دولت به عنوان یک کالای عمومی ارائه شود. مسائلی از این قبیل، بده‌بستان بین «کارایی و برابری» را نشان می‌دهد و نیاز به سیاست عمومی را برای تعیین اینکه کدام کالاهای خصوصی باید کالاهای عمومی تلقی شوند، برجسته می‌کند.

ژست اخلاقی

 اغلب ادعاهایی که برای تامین مراقبت‌های بهداشتی، آموزشی و تامین خوراک و مسکن و سایر کالاها می‌شود، از دیدگاه متفاوتی در مورد کالاهای خصوصی و عمومی نشات می‌گیرد؛ دیدگاهی که نه از لحاظ اقتصادی، کارایی و تولید، بلکه بیشتر بر اساس مفاهیم اخلاقی و سیاسی استوار است. در این چارچوب، «کالاهای عمومی» آنهایی هستند که برای موفقیت و رفاه انسان ضروری هستند. اجازه بدهید این را مفهوم «دموکراتیک و آرمانی» از کالاهای عمومی بنامیم. اینها کالاهایی هستند که در یک جامعه دموکراتیک مشترک باید برای همه فراهم شود. این نشان می‌دهد که تضمین دسترسی برابر به این کالاها، موضوع نگرانی عمومی و تعهد عمومی است. از این منظر، کالاهای عمومی می‌توانند بسیار فراتر از تاسیسات و زیرساخت‌های معمولی (مانند جاده‌ها، پل‌ها و برق) باشند و مجموعه گسترده‌تری از «زیرساخت‌های اجتماعی» را دربر بگیرند: یعنی تمام کالاهای ضروری که امکان برآورده شدن پتانسیل کامل فرد را فراهم می‌کند، از مراقبت‌های بهداشتی و مسکن گرفته تا اینترنت پهن باند.

نیازهای اولیه و لزوم تامین آنها به صورت عمومی و یکسان، آرزوهایی آشنا هستند و تامین آنها اغلب به ژست سیاسی سیاستمردان بدل می‌شود. اما چرا تامین آنها از نظر سیاسی و اقتصادی قانع‌کننده نیست؟ نخست آنکه در عصری که مشخصه آن بی‌اعتمادی عمیق به دولت است، بازارهای آزاد «خود اصلاح‌شونده» به احتمال زیاد چنین کالاها و خدماتی را به‌طور کارآمدتر و شایسته‌تر ارائه می‌کنند. دلیل دیگری هم مطرح است: اینکه قدرت در اقتصاد مدرن از طریق کنترل، اداره و تامین همین کالاها اعمال می‌شود. چه تامین‌کنندگان آژانس‌های دولتی باشند و چه شرکت‌های خصوصی، ارائه‌دهندگان کالاهایی مانند مراقبت‌های بهداشتی بر کسانی که به آنها وابسته هستند به نحوی اعمال کنترل می‌کنند. از نظر تاریخی از این قدرت در راه‌هایی استفاده شده است که سبب تداوم بی‌عدالتی اقتصادی می‌شود. بنابراین، حتی اگر دولت‌ها مایل به تامین این کالاها باشند معلوم است که پای منافع و کنترل در میان است. به همین دلیل گفته می‌شود پشت ژست‌هایی مانند «محافظت از ذی‌نفعان کالاهای عمومی در برابر استثمار» واقعیت دیگری نهفته است. گاهی حتی دولت به نهادی تبدیل می‌شود که می‌تواند تعیین کند چه کسی می‌تواند به کدام کالاها و با چه شرایطی دسترسی داشته باشد. احتمالاً این گزاره مصادیقی را به یادتان می‌آورد؛ قرعه‌کشی خودرو، اینترنت طبقاتی و... .

در واقع دولت‌ها با استدلال ناکارآمدی بازارها و تمایل بنگاه‌های خصوصی به سودآوری بیشتر و استثمار مصرف‌کنندگان، راهی برای توجیه ورود به عرصه کالاهای خصوصی پیدا می‌کنند. آنها برخی خدمات را از بخش خصوصی می‌گیرند و به ظاهر به بخش دولتی می‌سپارند. در مدت کوتاهی، بازیگران دولتی قدرت هرچه بیشتری برای بهره‌برداری و سوءاستفاده پیدا می‌کنند، و ضعف نهادی دولت برای نظارت، کنترل موثر بر این بازیگران را کاهش می‌دهد. در نهایت دولت، بیش از یک بنگاه خصوصی، سبب شکل‌گیری مارپیچ مرگ کالاهای خصوصی می‌شود.

انتقاد دیگر هم آن است که اساساً دولت ترجیحات مصرف‌کنندگان را نمی‌شناسد و توان اجرایی محدود دارد، بنابراین قادر نیست به تمام نیازهای جامعه پاسخ دهد و تمامی شهروندان را هم راضی نگه دارد. دولتی که باید حداقل بماند و حداکثر کارآمدی را داشته باشد به ساختار عریض و طویل بوروکراتیکی تبدیل می‌شود که نه در حوزه سیاستگذاری و تامین کالای عمومی موفق است و نه قادر است فهرست بی‌پایان آرزوهای شهروندان را با چوب جادویی برآورده کند.

جذابیت سیب ممنوعه

مسعود نیلی معتقد است دولت باید منحصراً به وظایف ذاتی خود بپردازد و از دخالت در فضای رقابتی اقتصاد منع شود. از نگاه این اقتصاددان، دولت منحصراً دارای اختیاراتی است که اگر انحصار آنها خدشه‌دار شود، امنیت و عدالت اجتماعی در جامعه مخدوش خواهد شد. وظیفه محوری دولت‌ها تولید کالا و خدمات عمومی و بازتوزیع درآمد از طریق مالیات و نظام تامین اجتماعی در کشورهاست که دولت‌ها باید این وظایف را در فضایی ایمن و شفاف، به دور از مخاطرات اخلاقی انجام دهند. بر این مبنا به نظر می‌رسد دولت حوزه انحصاری وظایف خود را از یاد برده است. اجازه بدهید پاسخ به پرسش این نوشتار را با یک مثال ساده روشن کنیم. نتیجه سرمایه‌گذاری پرهزینه در جاده‌سازی بیشتر دیده می‌شود یا توزیع سیب‌زمینی ارزان؟ سیاستگذاری صحیح پولی و مالی در سطح کلان قابل مشاهده است یا فروش خودرو با قیمت کمتر و توزیع گوشت یارانه‌ای؟ به نظر می‌رسد بخشی از جذابیت تامین کالاهای خصوصی به ملموس و قابل مشاهده بودن آنها برای شهروندانی بازمی‌گردد که از توانایی دولت برای تامین کالاهای عمومی باکیفیت ناامید شده‌اند و ترجیح می‌دهند همین «حلوای نقد» خوراک و خودرو را بچسبند. و این دقیقاً جایی است که موی پوپولیسیم آتش زده می‌شود!

اقتصاددانان، پوپولیسم را اولویت دادن به منافع کوتاه‌مدت در مقابل منافع بلندمدت می‌دانند و نگران‌اند دست و دلبازی‌های پوپولیست‌ها در مدت کوتاه، آینده بلند اقتصاد را به تباهی بکشاند و سیاستگذاری‌های نادرست دولتمردان، بحران اقتصادی را تشدید کند. و البته آنچه بر سر دموکراسی، رفاه، حقوق و سرمایه اجتماعی مردم می‌آید نیز، دست‌کمی از مصائب اقتصادی ندارد. پوپولیست‌ها بخشی از حکمرانی خود را با حمایت (patronage) پیش می‌برند. در دیدگاه کلاسیک، حمایت به‌عنوان پیوندی بین سیاستمداران و رای‌دهندگان شناخته می‌شود که بر اساس «انگیزه‌های مستقیم مادی که افراد و گروه‌های کوچکی از شهروندان را هدف قرار می‌دهد» شکل می‌گیرد. در این دیدگاه، حمایت شامل توزیع ترجیحی کالاهای خصوصی ملموس (مثلاً مشاغل یا سایر مزایای پولی) به افراد یا گروه‌های خاص در رای‌دهندگان است، در حالی که کالاهای عمومی (مثلاً رشد اقتصادی کلان یا اشتغال کامل) را نمی‌توان از این طریق معامله کرد. این حمایت همواره در قالب اعطای شغل یا فرصت نیست؛ پوپولیست‌ها با سیاست‌های بازتوزیعی، پول‌پاشی یا تامین کالاهای خصوصی جذاب برای جامعه نیز برای جلب نظر رای‌دهندگان تلاش می‌کنند. نتیجه این حمایت، وضعیتی با مجموع صفر است، که در آن سود فردی من (یا گروه من) ضرر جمعی شما (و باقی جامعه) است. ضمن آنکه گفته می‌شود ورود دولت به تامین کالای خصوصی، از سر خیرخواهی یا به دلیل کمبود منابع یا ظرفیت نهادی برای تولید کالای عمومی نیست. این بیشتر به دلیل تلاش عمدی برای احتکار منابع و دسترسی برای برخی، حذف دیگران، و انتقال فرصت‌ها از بازیگران بخش خصوصی به بخش دولتی است.

مقصر اما همیشه سمت عرضه نیست؛ کالای خصوصی طرفداران زیادی هم در سمت تقاضا دارد. جامعه‌شناسان معتقدند سابقه استبداد طولانی -که همه حقوق را برای حکومت جمع می‌کرد- سبب شده فرهنگی در کشور شکل بگیرد که بر مبنای آن جامعه مسوولیت را صرفاً متوجه دولت می‌داند. از نگاه مردم، دولت قدرت و تمام امکانات را در اختیار دارد پس قادر است و باید همه چیز، از خوراک و پوشاک گرفته تا مسکن و خودرو را نیز خودش تامین کند.

در نهایت به نظر می‌رسد دولت هربار در سیاستگذاری ناکام می‌ماند و قادر به حل چالش‌های بزرگ نیست وارد مداخلات بی‌ربط به وظایفش می‌شود و در نقش رویایی دانای کل و قادر مطلق فرو می‌رود. بی‌آنکه بداند دولتی که تاکنون بی‌کیفیت‌ترین کالاهای عمومی را عرضه کرده، بدترین کالاهای خصوصی را هم تولید و تامین خواهد کرد!