همه آلودگی‌ست این ایام
چرخه آلوده شدن بنگاه‌های ایرانی چگونه کار می‌کند؟
در اقتصاد ایران سه دسته از بنگاه‌های اقتصادی را می‌توان نام برد که هر یک به واسطه سازوکارهایی مجزا در معرض آلودگی به فساد قرار دارند. این سه دسته عبارتند از بنگاه‌های خصوصی، بنگاه‌های وابسته به بخش عمومی و بنگاه‌های دولتی واگذارشده. در این یادداشت ابتدا زمینه‌ها و علل گسترش فساد بین بنگاه‌های اقتصادی بررسی شده است. در ادامه لزوم تفکیک کارکرد دولت و بنگاه در اقتصاد مورد بحث قرار گرفته و در نهایت توصیه‌هایی برای ارتقای سلامت بنگاه‌های اقتصادی ارائه شده است.
در اقتصاد ایران سه دسته از بنگاه‌های اقتصادی را می‌توان نام برد که هر یک به واسطه سازوکارهایی مجزا در معرض آلودگی به فساد قرار دارند. این سه دسته عبارتند از بنگاه‌های خصوصی، بنگاه‌های وابسته به بخش عمومی و بنگاه‌های دولتی واگذارشده. در این یادداشت ابتدا زمینه‌ها و علل گسترش فساد بین بنگاه‌های اقتصادی بررسی شده است. در ادامه لزوم تفکیک کارکرد دولت و بنگاه در اقتصاد مورد بحث قرار گرفته و در نهایت توصیه‌هایی برای ارتقای سلامت بنگاه‌های اقتصادی ارائه شده است.
بنگاه‌های خصوصی
بنگاه‌های خصوصی و غیروابسته به بخش عمومی، با محیط کسب‌وکار ویژه‌ای مواجه‌اند. از یک طرف، بنگاه‌های خصوصی با یک محیط کسب‌وکار نامساعد روبه‌رو هستند که هزینه فعالیت و کسب‌وکار را برای آنان افزایش می‌دهد. به عنوان مثال، قیمت‌گذاری و نظارت بر تهیه و توزیع کالا، در اقتصاد ایران سنت بسیار رایجی است و سازمان‌های دولتی و نظارتی، برای بسیاری از کالاها و خدمات قیمت تعیین می‌کنند و متخلفان از قیمت‌گذاری را مورد پیگرد قرار می‌دهند. از سوی دیگر، بنگاه‌ها نوعاً با رویه‌های اداری پیچیده و زمان‌بر مواجه‌اند و اغلب انجام این رویه‌ها با پرداخت هزینه‌های مازاد همراه است. اقتصاد کلان کشور نیز همواره با بی‌ثباتی مواجه است و متغیرهای کلان اقتصاد به ویژه نرخ تورم و نرخ ارز برای بنگاه‌ها قابل پیش‌بینی نیست و همین مساله بنگاه‌ها را در معرض ریسک قرار داده و هزینه‌هایی به بنگاه‌ها تحمیل می‌کند. به لحاظ روابط خارجی نیز، بنگاه‌های اقتصادی در ادوار مختلف به شکل‌های گوناگون با عوارض تحریم‌های خارجی مواجه بوده‌اند و از این محل متحمل ریسک و خسارت شده‌اند. وضعیت زیرساخت‌های اقتصادی کشور نیز به ویژه در مواردی مانند حمل‌ونقل و انرژی، از کیفیت و گستردگی کافی برخوردار نیست و همین موضوع نیز به عنوان یک تنگنا و عامل محدودکننده در مسیر فعالیت‌های اقتصادی بنگاه‌ها محسوب می‌شود. نظام تامین مالی تولید و بازارهای مالی کشور نیز به لحاظ تنوع و کارایی ابزارهای مالی مورد نیاز بنگاه‌ها از شرایط مطلوب برخوردار نیست و این موضوع نیز یک عامل محدودکننده دیگر برای بنگاه‌های اقتصادی به حساب می‌آید. نتیجه آنکه بنگاه‌های اقتصادی با محیط کسب‌وکاری مواجه‌اند که هزینه مبادله را برای بنگاه‌ها افزایش داده و از قدرت رقابت‌پذیری بنگاه‌ها می‌کاهد.
در یک محیط کسب‌وکار نامساعد، بنگاه‌ها دچار زیان می‌شوند و امکان رشد و بقا نمی‌یابند. در مقابل دولت برای جبران زیان بنگاه‌ها، حمایت‌هایی از قبیل تخصیص سهمیه ارزی، افزایش تعرفه‌های تجاری، تخصیص تسهیلات بانکی ارزان، فروش نهاده‌های ارزان، برخورداری از انواع معافیت‌ها و امثال آن را برای بنگاه‌ها برقرار می‌کند. هر یک از این شیوه‌های حمایتی، عوارض مخربی به دنبال دارد. مهم‌ترین عارضه این‌گونه حمایت‌ها، گسترش رانت و فساد است. به عنوان مثال، در شرایطی که نرخ ارز دولتی بسیار پایین‌تر از نرخ بازار آزاد است، تخصیص سهمیه ارزی به بنگاه‌ها، به طور طبیعی انواع مفاسد و تبعات ناسالم از قبیل واردات کالا با ارز دولتی و صادرات مجدد آن، بیش‌گویی در واردات، اعمال نفوذ و تلاش برای دریافت سهمیه ارزی بیشتر و نظایر آن را به دنبال دارد. در خصوص توزیع تسهیلات ارزان بانکی نیز، جدای از تخصیص ناکارای منابع، زمینه انواع مفاسد نیز ایجاد می‌شود. در مورد فروش نهاده ارزان، خرید تضمینی محصول، معافیت‌ها و نظایر آن نیز به طور طبیعی، انگیزه فساد و تخلف برای بنگاه‌های اقتصادی شکل می‌گیرد.
در چنین شرایطی، بنگاه‌های اقتصادی از یک‌سو با یک محیط کسب‌وکار نامساعد مواجه‌اند که موجب تحمیل هزینه اضافی به آنها می‌شود و از سوی دیگر با انواع امتیازات و رانت‌های دولتی مواجه‌اند که در آن سیستم با چانه‌زنی و روابط غیرقانونی، امکان کسب منافع بیشتر برای آنان فراهم می‌شود. چنین محیطی، بنگاه‌های اقتصادی را به جای سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه و نوآوری و توسعه بازار و بهبود کیفیت کالا، به سمت روابط ناسالم اقتصادی و رقابت برای دسترسی بیشتر به انواع رانت و امتیاز دولتی سوق می‌دهد. بنگاه‌هایی که بخواهند صرفاً با اتکا به توان کارآفرینی و دانش و نوآوری فعالیت کنند، توان رقابت با سایر بنگاه‌های برخوردار از رانت را نخواهند داشت. این فضا، به طور طبیعی انگیزه فعالیت سالم را می‌کاهد و زمینه آلوده شدن بنگاه‌های خصوصی را فراهم می‌کند.
بنگاه‌های وابسته به بخش عمومی
در اقتصاد ایران صدها شرکت بزرگ تولیدی و تجاری می‌توان یافت که تمام یا بخشی از مالکیت آنها متعلق به دولت مرکزی، هلدینگ‌های دولتی، صندوق‌های بازنشستگی، بانک‌های دولتی، شهرداری‌ها یا نهادهای عمومی غیردولتی است. مقامات دولتی مسوول در دستگاه‌های مختلف اجرایی و دولتی، اختیار تعیین مدیران عامل یا اعضای هیات‌مدیره این شرکت‌ها را دارند. فرآیند انتخاب مدیران شرکت‌ها به گونه‌ای است که به طور بالقوه می‌تواند زمینه انواع سوءاستفاده و چانه‌زنی را فراهم کند. چنانچه یک رویه شفاف و رقابتی برای انتخاب هیات‌مدیره شرکت‌های تابعه وجود نداشته باشد، ناگزیر ارتباط بین مدیران دولتی و مدیران شرکت‌های منصوب‌شده از جانب آنان، می‌تواند زمینه برخی تعارض منافع و سوءاستفاده‌ها را فراهم کند. می‌توان انتظار داشت مدیریت این‌گونه شرکت‌ها بیش از آنکه تابع قواعد اقتصادی و حکمرانی شرکتی و پاسخگویی به کلیه ذی‌نفعان باشد، بیشتر تابع اهداف و مقاصد تعیین‌شده از جانب مدیران اداری و سیاسی متبوع باشد. این‌گونه شرکت‌ها نوعاً ممکن است از مزایایی مانند بازارهای انحصاری، حمایت‌های سیاسی و انواع رانت‌های مستقیم و غیرمستقیم برخوردار باشند. چنین شرکت‌هایی ممکن است حتی به‌رغم زیان‌ده بودن به پشتوانه حمایت سیاسی به فعالیت خود ادامه دهند. نتیجه فعالیت چنین شرکت‌هایی آن است که از یک‌سو منجر به شکل‌گیری روابط بسیار پیچیده مالی چندلایه و احتمالاً ناسالم بین مدیران سیاسی و مدیران شرکت‌های وابسته و برخی ذی‌نفعان می‌شود که نتیجه آن چیزی جز تحمیل زیان و خسارت به منابع عمومی نیست؛ و از سوی دیگر عرصه فعالیت و رقابت برای بنگاه‌های خصوصی تنگ می‌شود، چراکه هیچ بنگاه خصوصی توان رقابت با بنگاه‌های بزرگ وابسته به بخش عمومی و برخوردار از انواع رانت‌ها و حمایت‌ها را نخواهد داشت. بنابراین گستردگی، تعدد و سهم بالای شرکت‌ها و بنگاه‌های وابسته به دولتی و بخش عمومی، به طور بالقوه زمینه آلوده شدن بنگاه‌های بزرگ اقتصادی و تسری آن به سایر حوزه‌های اقتصادی را فراهم می‌کند.
بنگاه‌های دولتی واگذارشده
دسته سوم بنگاه‌ها و شرکت‌هایی هستند که ابتدا به عنوان یک بنگاه اقتصادی دولتی ایجاد شده و بعدها مشمول واگذاری و خصوصی‌سازی شده‌اند. این‌گونه بنگاه‌ها نیز شرایط بسیار ویژه‌ای دارند. اغلب بنگاه‌های بزرگ واگذارشده، مشکلات پیچیده‌ای به لحاظ مدیریتی و حکمرانی دارند. بخشی از سهام این شرکت‌ها اغلب به نهادها و سازمان‌ها و اشخاصی واگذار شده است که سابقه‌ای در این صنعت ندارند و به تعبیر رایج دولتی، اهلیت آنها در بنگاهداری محل تردید است. در واقع شیوه‌های رایج در واگذاری بنگاه‌های بزرگ دولتی نوعاً شفاف و رقابتی نیست. بخشی از سهام شرکت‌های واگذارشده نیز در قالب رد دیون و سهم عدالت واگذار شده است که آن نیز بنگاه‌ها را به لحاظ مدیریتی دچار مشکلات مختلف کرده است. به ندرت می‌توان بنگاه بزرگ واگذارشده‌ای را یافت که ترکیبی از سهامداران و هیات‌مدیره حرفه‌ای را دارا باشد. در نتیجه می‌توان دید که اغلب بنگاه‌های بزرگ دولتی پس از فرآیند واگذاری، با مشکلات مختلفی از جمله زیان انباشته، تعدیل نیرو، عدم نوسازی ماشین‌آلات و سرمایه‌گذاری جدید، کاهش ظرفیت تولید و روابط غیرشفاف و غیراقتصادی با سایر سطوح و نظایر آن مواجه می‌شوند. باید انتظار داشت چنانچه بنگاهی از ابتدا بر اساس یک فرآیند سالم و شفاف واگذار نشده باشد، تعهدی نانوشته بین خریدار و نهاد واگذارکننده برجای بماند و این تعهد، در عمل ترسیم‌کننده مسیر آتی فعالیت بنگاه باشد. اگر چنین باشد، نمی‌توان انتظار داشت که بنگاه واگذارشده، همانند یک بنگاه سالم اقتصادی، تابع ملاحظات اقتصادی و صرفاً متعهد به منافع سهامداران و ذی‌نفعان قانونی خود باشد.
لزوم تفکیک کارکرد دولت و بنگاه
برای آنکه بتوان ارکان دولت و بنگاه‌های اقتصادی را از فساد و آلودگی مصون نگه داشت، لازم است مرز مشخصی بین کارکرد دولت و بنگاه ترسیم شود. به میزانی که قواعدی برای تصریح این حد و مرز وجود نداشته باشد و این مرز مخدوش شود، زمینه سوءاستفاده و تعارض منافع شکل خواهد گرفت.
این مساله ابعاد مختلفی دارد. بعد نخست مساله آن است که مدیران دولتی و مقامات سیاسی و کسانی که به واسطه مسوولیت‌شان امکان تاثیرگذاری مستقیم بر فرآیند سیاستگذاری و تخصیص منابع را دارند، از ورود به کسب‌وکار و بنگاهداری منع شوند یا در این زمینه تابع قواعد محدودکننده بسیار دقیقی باشند. اگر مدیران سیاسی و دولتی، مستقیماً ذی‌نفع یا مالک سهام بنگاه‌های اقتصادی باشند، زمینه سوءاستفاده از اختیارات فراهم خواهد شد. نمونه‌های فراوانی در شرکت‌های تولیدی، بانک‌ها و... می‌توان یافت که یک بنگاهدار عهده‌دار یک مسوولیت بالای دولتی شده و در جایگاه تصمیم‌گیری و سیاستگذاری قرار گرفته است یا بالعکس، یک مسوول سیاسی یا دولتی، در حین مسوولیت یا بلافاصله پس از اتمام مسوولیت، به بنگاهداری در همان حوزه پرداخته است. چنین رویه‌ای بی‌قاعده و مفسده‌انگیز، زمینه بسیاری از مفاسد اقتصادی در کشور است.
بعد دیگر مساله، فراتر از نقش افراد، به کارکرد و نقش دولت بازمی‌گردد. به لحاظ کارکردی، اساساً نقش و وظیفه دولت و بنگاه در اقتصاد متفاوت است. وظیفه دولت، در حوزه کالای عمومی و منابع مشترک اقتصاد تعریف می‌شود. در مورد کالای عمومی که به طور طبیعی انگیزه برای تولید وجود ندارد و در مورد منابع مشترک که انگیزه برای مصرف زیاد وجود دارد، دولت می‌تواند از طریق ابزارهای سیاستگذاری مناسب، مشکل تولید کالای عمومی و مصرف مازاد منابع مشترک را حل کند. در واقع نقش سیاست عمومی این است که بتواند مانع از شکست بازار شود و در نهایت رفاه اقتصادی را افزایش دهد. در مورد کالای عمومی، در مواردی که منافع ایجاد یک کالای عمومی بیش از هزینه‌های آن باشد، دولت باید آن کالا را تولید کند و هزینه‌های آن را از محل مالیات کسانی که از آن کالا منتفع می‌شوند، تامین کند. به عنوان مثال، کالایی مانند امنیت یا زیرساخت‌های عمومی، منافعی بیش از هزینه‌های آن دارد و از این‌رو دولت‌ها اصولاً با یک تحلیل هزینه و فایده به این نتیجه می‌رسند که باید این کالا را تولید کنند. در مورد منابع مشترک، مساله اصلی انگیزه بالا برای مصرف اضافه است و از این‌رو وظیفه مهم دولت، مدیریت مصرف آن کالاهاست. بنابراین در یک شرایط ایده‌آل، بنگاه‌ها به کسب‌وکار و ایجاد ارزش افزوده در اقتصاد می‌پردازند و به دولت مالیات می‌پردازند. از طرف مقابل هم دولت از محل مالیاتی که دریافت می‌کند، هزینه ایجاد کالاهای عمومی مانند امنیت، دادرسی، آموزش، بهداشت، دیپلماسی، حفاظت محیط‌زیست و ایجاد زیرساخت را تامین می‌کند. حال اگر دولت به جای نقش مذکور، به بنگاهداری بپردازد، عوارض نامطلوبی برجای خواهد گذاشت. ورود دولت و بخش عمومی به بنگاهداری و کسب‌وکار، عوارض مختلفی دارد. اولین عارضه بنگاهداری دولت، کاهش کارایی اقتصاد است. دومین عارضه، آن است که بنگاه‌های خصوصی توان رقابت با بنگاه‌های بخش عمومی را ندارند و از این‌رو بنگاهداری خصوصی تضعیف می‌شود. سومین عارضه آن است که بنگاهداری دولت منجر به کاهش تمرکز دولت بر ماموریت‌های اصلی شده و کیفیت خدمات عمومی و زیرساخت‌ها کاهش می‌یابد. چهارمین عارضه که به موضوع این یادداشت مربوط می‌شود آن است که بنگاهداری دولت و ورود سازمان‌های دولتی و نهادهای عمومی به کسب‌وکار و تجارت، زمینه آلوده شدن بنگاه‌ها و مدیران دولتی را فراهم می‌کند.
این‌گونه می‌توان نتیجه گرفت که اولاً برای مصون نگه داشتن مدیران سیاسی و اداری و بنگاه‌های زیرمجموعه بخش عمومی لازم است که قواعدی برای محدود کردن ارتباط مالی و اشتغال مدیران سیاسی در بنگاه‌ها و بالعکس وجود داشته باشد و ثانیاً بنگاهداری دولتی تبعات نامطلوب مختلفی دارد که یکی از آنها، زمینه‌سازی برای فساد مدیران سیاستی و مدیران بنگاه‌هاست.
توصیه‌هایی برای کاهش فساد بنگاه‌ها
کاهش زمینه آلودگی و فساد بنگاه‌ها مستلزم اصلاحاتی است که به آن اشاره می‌شود:
تمرکز دولت بر وظایف ذاتی: اولین توصیه آن است که دولت و بخش عمومی، صرفاً بر وظایف ذاتی خود متمرکز شوند و ظرفیت خود را تماماً صرف ایجاد امنیت، نظم، حفظ محیط زیست، دیپلماسی خارجی، ثبات اقتصادی، توسعه زیرساخت‌های اساسی و نظایر آن کنند و بنگاهداری را به بخش خصوصی بسپارند. این مساله مستلزم واگذاری بنگاه‌های دولتی و شرکت‌های زیرمجموعه نهادهای عمومی به بخش خصوصی است. البته خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی، پیش‌نیازهایی دارد که ابتدا باید محقق شود. از جمله پذیرش قواعد اقتصاد آزاد، کاهش دخالت‌های دولت، بهبود محیط کسب‌وکار، ثبات اقتصادی و نظایر آن. نکته بسیار کلیدی در واگذاری بنگاه‌های دولتی آن است که هدف از واگذاری بنگاه‌های دولتی، کاهش تصدی‌گری دولت، تقویت بخش خصوصی و افزایش رقابت و کارایی در اقتصاد است. از این‌رو نباید شرایط به‌گونه‌ای باشد که مدیران و سهامداران شرکت‌های واگذارشده، وامدار مدیران سیاسی یا متعهد به منافع افرادی به جز سهامداران و ذی‌نفعان قانونی خود باشند و سایه تسلط دولت یا مدیران سیاسی بعد از خصوصی‌سازی نیز بر سر بنگاه‌ها باقی بماند. چنین شرایطی، نقض اهداف اصلی خصوصی‌سازی است.
حذف زمینه‌های رانت: هرگونه نظام ارزی چندنرخی، سهمیه‌های دولتی، معافیت‌های گمرکی، تسهیلات بانکی ارزان و نظایر آن، پیش از آنکه سیاستی در جهت حمایت از تولید باشد، زمینه‌ای برای آلودن بنگاه‌ها به فساد است. از این‌رو لازم است سیاست‌های مخرب و زمینه‌ساز رانت که به بهانه حمایت از بنگاه‌ها برقرار شده است برچیده شود. به طور خاص بر توقف تخصیص ارز ترجیحی به شرکت‌ها و افراد، لغو تمامی معافیت‌های گمرکی، بازنگری در سیاست تخصیص اعتبارات و تسهیلات بانکی تکلیفی به بنگاه‌ها، حذف تخصیص نهاده‌های یارانه‌ای به بنگاه‌ها (از قبیل برق، گازوئیل، خوراک پتروشیمی، سموم و آفت‌کش‌ها، آرد و...)، بازنگری در سیاست خرید تضمینی محصولات و نظایر آن تاکید می‌شود.
شفافیت مالی: از جمله مهم‌ترین زمینه‌های شکل‌گیری و گسترش فساد اقتصادی، مساله عدم شفافیت مالی است. بخش عمده‌ای از گردش مالی اقتصاد از طریق نظام بانکی و موسسات پولی است، از طرف دیگر بخش مهمی از ارتباط مالی دولت با شرکت‌ها و فعالان اقتصادی از طریق مناقصه‌ها، واگذاری شرکت‌ها، خریدهای دولتی و نظایر آن است. بنابراین هرگونه عدم شفافیت در صورت‌های مالی بانک‌ها، پرداخت‌های دولتی، قراردادهای دولتی، واگذاری شرکت‌های دولتی و همچنین انواع کمک‌ها و پرداخت‌های انتقالی دولت، زمینه گسترش فساد اقتصادی را در ارکان مختلف اقتصاد و از جمله بنگاه‌های اقتصادی فراهم می‌کند. یکی از شیوه‌های تضمین‌کننده سلامت بنگاه‌ها، افزایش شفافیت مالی بخش عمومی و نظام بانکی است.
بهبود محیط کسب‌وکار: پیچیدگی، طولانی بودن و پرهزینه بودن رویه‌های اداری از جمله مهم‌ترین زمینه‌های ایجاد فساد دوسویه بین کارکنان دولت و بنگاه‌های اقتصادی است. بوروکراسی ناکارآمد، هزینه مبادله اقتصاد را افزایش می‌دهد و بنگاه‌های اقتصادی را ناچار می‌کند برای کاهش هزینه و زمان رویه‌های اداری به ماموران دولتی رشوه پرداخت کنند. علاوه بر آن، قوانین و مقررات مبهم، پیچیده و متعدد، شرایط را برای سوءاستفاده از ضعف‌ها و خلأهای قانونی فراهم می‌کند. افزایش شفافیت و تسهیل رویه‌های اداری و استقرار کامل دولت الکترونیک تا حد زیادی می‌تواند زمینه‌های فساد اداری را بین کارکنان دولت و بنگاه‌های اقتصادی کاهش دهد.
مبارزه با پولشویی: اگرچه در این یادداشت عموماً بر ریشه‌ها و زمینه‌هایی تاکید شد که موجب آلودگی بنگاه‌ها به فساد می‌شود ولی به این نکته نیز باید اشاره کرد که حتی با اصلاح ساختارها و سیاست‌ها، همچنان انگیزه برای فساد اقتصادی وجود دارد. از این‌رو لازم است قوانین و قواعد مبارزه با پولشویی و نظارت بر گردش مالی با کارایی مناسب اجرا شود. هر فعالیت اقتصادی آلوده به فساد، نوعاً متضمن یک گردش مالی نیز است. بنابراین هرگونه ضعف و ناکارایی در سیستم‌های کنترل و تطبیق و مبارزه با پولشویی در کشور، محیط را برای فساد اقتصادی مهیاتر خواهد کرد. یکی از شیوه‌های موثر محدودکننده فساد اقتصادی در جهان، اجرای سختگیرانه قوانین ضدپولشویی است. در ایران قانون مبارزه با پولشویی و قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم به تصویب رسیده است ولی هنوز تا رسیدن به اجرای موثر این قوانین راه طولانی باقی است. در ضمن مبارزه موثر با فساد اقتصادی، علاوه بر رفع زمینه‌های شکل‌گیری آن، نیازمند افزایش کارایی و اثربخشی نهادهای نظارتی است. اصلاح سیاست‌ها و تصویب قوانین و مقررات مبارزه با فساد، اگرچه کاملاً ضروری است ولی به‌تنهایی برای مقابله موثر با مفاسد اقتصادی کافی نیست. ضعف و ناکارایی در سازوکارهای نظارتی، موجب بی‌اثر شدن قوانین و مقررات مبارزه با فساد و در نتیجه گسترش مفاسد اقتصادی و جرائم مالی در اقتصاد خواهد شد.
