نقطه شروع مدیریت جریان نقدی

 یکی از مسائل مهم در مدیریت و اجرای بودجه دولت، مدیریت جریان نقدی دولت است. مدیریت جریان نقدی به معنای آن است که دولت منابع ورودی (درآمدها) و مصارف را به گونه‌ای تنظیم کند که کسری منابع و مصارف در طول سال حداقل شود. درآمدهای دولت به دلیل زمان جمع‌آوری، نوسانات ماهانه و شوک‌های اقتصادی به طور یکسان و یکنواخت در طول سال مالی توزیع نشده‌اند. مصارف دولت نیز به همین شکل است. در واقع اگرچه ممکن است منابع و مصارف دولت در پایان سال مالی تراز باشند و با کسری مواجه نباشد، با این حال طی سال مالی لزوماً منابع و مصارف دولت به صورت ماهانه تراز نبوده و از این‌رو در صورتی که دولت به طور ماهانه با کسری در منابع مواجه باشد، باید با استفاده از ابزارهایی این کسری در منابع را پوشش دهد که این ابزارهای مالی به طور معمول اوراق درون‌سالی یا تنخواه‌گردان بانک مرکزی هستند. با این حال در صورت عدم تکافوی ابزارهای مالی برای پوشش ناترازی ماهانه، بخشی از مصارف دولت به ماه‌های پایانی سال منتقل می‌شود و خزانه‌داری طی سال مالی به جیره‌بندی منابع می‌پردازد. عدم قطعیت در وصول و تخصیص منابع مالی سبب می‌شود تا امکان برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری از دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها سلب شود.

علاوه بر عدم تطابق زمانی بین منابع و مصارف که باعث ایجاد چالش در مدیریت بودجه دولت می‌شود، رفتار استراتژیک دستگاه‌ها در پرداخت‌ها نیز سبب می‌شود تا کارایی تخصیص منابع بودجه دولت کاهش پیدا کند. برای مثال ممکن است دستگاهی منابعی را در فصل تابستان دریافت کرده باشد، با این حال برنامه‌ریزی دستگاه برای مصرف این منابع در فصل پاییز باشد، این در حالی است که دستگاهی دیگر نیاز به منابع برای مصرف در فصل تابستان دارد و برنامه‌ریزی دولت برای تخصیص منابع فصل پاییز است. از این‌رو فرآیند دسترسی دستگاه‌های حاکمیتی به منابع، و مصرف آنها با مساله سوء تخصیص منابع مالی1 مواجه است. این امر سبب می‌شود تا کارایی بودجه دولت کاهش پیدا کند و بیشترین استفاده از منابع بودجه دولت برای دستیابی به اهداف تعریف‌شده وجود نداشته باشد.

آنچه عملکرد دستگاه طی سال مالی را مشخص می‌کند علاوه بر منابع دریافت‌شده از بودجه عمومی، درآمدهای اختصاصی دستگاه‌ها نیز هست. در واقع اگرچه درآمدهای اختصاصی دستگاه‌ها به مصارف تعیین‌شده توسط خود دستگاه می‌رسد با این حال دستگاه می‌تواند تحت شرایطی با استفاده از این منابع به مدیریت مصارف بودجه‌ای خود نیز بپردازد. البته لازم است شرایط انگیزشی کافی از جمله رابطه مالی تعریف‌شده دولت با دستگاه‌ها برای تحقق این مدیریت مالی فراهم باشد.

با این حال مساله اساسی دولت برای مدیریت مناسب جریان نقدی، در اختیار داشتن اطلاعات مربوط به دریافت‌ها و حساب‌های دستگاه‌های مختلف است که بتواند به کمک آن مدیریت منابع نقدی بودجه را انجام دهد. این امر نه‌تنها موجب افزایش کارایی بودجه دولت طی سال مالی می‌شود، بلکه می‌تواند افزایش شفافیت در وصول و پرداخت منابع بودجه را به همراه بیاورد. به همین دلیل دولت در سال‌های اخیر ایجاد حساب واحد خزانه را در دستور کار خود قرار داده است تا بتواند تجمیع بهتر و سریع‌تر منابع وصول‌شده توسط دستگاه‌ها را سامان‌دهی کند. ایجاد حساب واحد خزانه نقطه شروع مدیریت جریان نقدی دولت در طی سال است، چراکه می‌تواند تصویر شفافی از کلیه وجوه در دسترس دولت و وضعیت وصول منابع در اختیار دولت قرار دهد. پس از آن، دولت بر اساس اطلاعات دریافت‌شده از این حساب واحد می‌تواند تراز نقدی بودجه‌ای خود را مشاهده کرده، بر اساس اطلاعات تراز نقدی فعلی نسبت به پیش‌بینی منابع و مصارف آتی اقدام کرده و ابزارهای مدیریت منابع نقدی خود را به شکل بهتری مورد استفاده قرار دهد.

حساب واحد خزانه بستر وصول درآمدها متناسب با ردیف‌های بودجه به واسطه یک حساب مشخص با شناسه واریز است که امکان رصد و گزارش‌گیری تراکنش‌های مالی برای تمام سطوح دسترسی از واحد استانی دستگاه اجرایی تا سطوح بالاتر اعم از خزانه‌داری کل یا خزانه‌داری استان‌ها و دستگاه‌های ذی‌ربط را فراهم می‌کند. شناسه واریز تعریف‌شده این امکان را ایجاد می‌کند تا منابع وصول‌شده از نظر ردیف درآمدی تعریف‌شده در قانون بودجه، دستگاه‌های اجرایی یا واحدهای تابعه آنها، استان وصول‌کننده درآمد و نوع درآمد اعم از اختصاصی یا عمومی، ملی یا استانی را مشخص کند. از این‌رو شکل‌گیری حساب واحد خزانه این امکان را ایجاد کرده است تا تصویر به‌روز و روشن‌تری از عملیات مالی دستگاه‌های حاکمیتی در سطوح مختلف به دست آید که این امر نه‌تنها امکان برنامه‌ریزی بهتر را برای دولت فراهم می‌کند بلکه شفافیت بیشتر در عملکرد دستگاه‌ها را نیز به همراه می‌آورد و می‌تواند باعث جلوگیری از سوء‌ تخصیص در منابع مالی دولت شود. در واقع شکل‌گیری حساب واحد خزانه شرط لازم برای هموارسازی بهتر منابع و مصارف طی سال مالی است. هموارسازی بودجه دولت طی سال سبب می‌شود تا اختلالات سیاست مالی دولت و اثرگذاری آن بر سایر متغیرهای اقتصادی یا بخش‌های اقتصادی نیز کمتر شود. به طور مشخص ناترازی میزان منابع و مصارف در حساب واحد خزانه از یک‌سو باعث استفاده دولت از حساب تنخواه‌گردان بانک مرکزی شده است و از سوی دیگر در صورت عدم تکافوی مجموع منابع بودجه‌ای و حساب تنخواه‌گردان، دولت را به سمت استفاده از منابع بانک‌های تجاری و ایجاد فشار بر آنها برای تامین کسری‌های کوتاه‌مدت دولت سوق می‌دهد که هر دو مورد فوق می‌تواند زمینه‌های شکست سیاستگذار پولی در اجرای سیاست‌های پولی مناسب را به دلیل تداخل سیاست پولی و مالی ایجاد کند. علاوه بر این، به دلیل ابعاد بزرگ تراکنش‌های مالی دولت، عدم توانایی نظام بانکی در پیش‌بینی درست از میزان و زمان جابه‌جایی منابع موجود در حساب‌های مختلف دولت طی سال می‌تواند وضعیت بانک‌ها در دسترسی به منابع نقد را نیز تحت تاثیر قرار دهد و آنها را با مشکلاتی در مدیریت منابع نقدی خود مواجه کند. بنابراین شکل‌گیری حساب واحد خزانه نقطه شروع مدیریت جریان نقدی کاراست که لازم است با انجام اقدامات دیگر مانند برآورد تراز نقدی بودجه دولت، هدف‌گذاری برای تراز نقدی و استفاده از اوراق درون‌سالی به منظور پوشش کسری تراز نقدی همراه شود تا نه‌تنها هموارسازی بهتر بودجه دولت طی سال را به همراه داشته باشد بلکه نوسانات کمتر در بازار پول و استقلال بیشتر سیاست پولی از مالی را به همراه داشته باشد.

با این حال در سال‌های اخیر افزایش نرخ سود بانکی به دلیل مشکلات نظام بانکی سبب شده است تا رفتار استراتژیک دستگاه‌های حاکمیتی که از بودجه دولت استفاده می‌کنند تشدید شود. امکان وصول سود از سپرده‌های بانکی دستگاه‌ها نزد شبکه بانکی سبب شده است نه‌تنها دستگاه‌ها از محل این سود کسب درآمد کرده و نحوه تخصیص منابع حاصل از سود سپرده به مصارف دستگاه با شفافیت کمتری مواجه باشد، بلکه انگیزه دستگاه برای مدیریت بهتر مصارف طی سال با استفاده از منابع در دسترس به ویژه منابعی را که در سپرده‌های بانکی قرار داده کاهش دهد. در واقع در شرایطی که دستگاه از سپرده‌های بانکی کسب درآمد می‌کند انگیزه کمتری برای برداشت از سپرده‌های بانکی داشته و ترجیح می‌دهد تا مصارف خود را از طرق دیگر بدون برداشت از این سپرده‌ها مدیریت کند. به علاوه، ابعاد قابل توجه سپرده‌های دستگاه‌های ذیل قوای سه‌گانه در مقایسه با حساب‌های شخصی یا حساب شرکت‌ها، در بانک‌ها نیز انگیزه کافی برای پرداخت سود به سپرده‌های دستگاه‌ها ایجاد کرده است. با توجه به این موارد، اقدام اخیر در تصویب بندی در بودجه سال ۱۳۹۷ برای واریز سود سپرده‌های مجوز‌دار دستگاه‌های ذیل قوای سه‌گانه به حساب واحد خزانه دولت می‌تواند علاوه بر آنکه شفافیت بیشتر در عملکرد دستگاه‌ها را به همراه آورد، خزانه‌داری کل را در مدیریت بهتر جریان نقدی بودجه دولت همراهی کند. امری که البته ضرورت دارد با اقدامات دیگر خزانه‌داری مانند پایش مداوم حساب واحد خزانه، محاسبه تراز نقدی به صورت روزانه، هدف‌گذاری تراز نقدی با هماهنگی با سیاستگذار پولی، پیش‌بینی تراز نقدی به صورت روزانه و به‌کارگیری اوراق تامین مالی درون‌سالی برای کاهش کسری تراز نقدی و نزدیک شدن آن به میزان هدف‌گذاری‌شده همراه شود. همچنین لازم است بانک مرکزی به کمک پیش‌بینی خزانه‌داری از مانده‌حساب واحد خزانه به پیش‌بینی میزان نقدینگی در بازار پول پرداخته و با اعمال سیاست‌های مناسب از ایجاد نوسان در بازار پول و در نتیجه نرخ سود جلوگیری به عمل آورد. این شرایط می‌تواند همراهی بیشتر سیاست مالی و پولی و انضباط بیشتر در متغیرهای کلان اقتصادی را سبب شود.