یک گام به پیش، دو گام به پس
تحلیل مصوبه شفاف‌سازی سود سپرده‌های دولتی در گفت‌وگو با حسن سبحانی
حسن سبحانی می‌گوید: این مصوبه هیچ اتفاق مهمی را رقم نزده است. فقط می‌گوید ارقام سود سپرده‌های دستگاه‌های اجرایی را مشخص و به حساب‌های خزانه واریز کنید. اما اولاً نفس سپرده‌گذاری را منع نکرده، ثانیاً کل درآمدهای آن را به حساب درآمدهای اختصاصی دستگاه‌ها تخصیص داده و حتی مشخص نکرده در چه زمینه‌ای صرف شود.
پس از سه دوره نمایندگی مجلس، حالا 10سالی می‌شود که حسن سبحانی از فضای قانونگذاری دور است، اما همچنان در تحلیل فضای غالب بر تصمیم‌گیری‌های اقتصادی در مجلس شورای اسلامی صاحب‌نظر به حساب می‌آید. به اعتقاد این استاد اقتصاد دانشگاه تهران، مصوبه مجلس در الزام واریز سود سپرده‌های دستگاه‌های اجرایی به حساب متمرکز خزانه «اثر بودجه‌ای نخواهد داشت، اما به شفافیت کمک می‌کند». با این حال او معتقد است مصوبه مجلس عملاً به تجویز سپرده‌گذاری دستگاه‌های دولتی انجامیده و «این مجوز به نوعی نقض قانون عملیات بانکی بدون رباست و به ساختار اقتصادی کشور لطمه می‌زند».
♦♦♦
بر اساس جزء 2 بند الحاقی 4 تبصره 12 لایحه بودجه «از ابتدای سال 1397 سود دریافتی ناشی از سپرده‌های دارای مجوز دستگاه‌های مشمول به استثنای بانک‌ها، بیمه‌ها و صندوق‌ها و دستگاه‌هایی که اذن رهبری دارند، به عنوان درآمد اختصاصی آن دستگاه محسوب و به حساب متمرکز خزانه وجوه درآمد اختصاصی واریز می‌شود.» اجازه بدهید بحث را از انگیزه تصویب این بند شروع کنیم. آیا می‌توان این مصوبه را تلاشی برای شفاف‌تر کردن حساب‌های دستگاه‌های اجرایی دانست؟
بله، حسن این مصوبه همین است: شفاف‌تر شدن حساب‌های دستگاه‌های اجرایی، بدین معنا که روشن باشد دستگاه‌ها چقدر سود از سپرده‌هایشان دریافت می‌کنند و نه چیز دیگر. یعنی حتی مشخص نمی‌شود که این درآمد باید صرف چه کاری شود. اما به هر حال اینکه می‌توان از طریق حساب‌های خزانه یک درآمد اختصاصی «تاکنون ابرازنشده» (غیر از درآمدهای عمومی و درآمدهای اختصاصی که بخشی از آن ابراز می‌شود) را وارسی کرد، نکته مثبتی است.
و چه فوایدی بر آن مترتب است؟ آیا صرفاً یکسری عدد و رقم که قبلاً در حساب‌های خزانه‌داری وارد نمی‌شده، حالا به خزانه می‌آید و می‌رود؟
در این مورد چند مساله قابل بررسی است. اول اینکه بودجه دستگاه‌ها چگونه باید تنظیم شود؟ دیگر اینکه اصل سپرده‌گذاری دستگاه‌های دولتی در بانک‌ها مجاز است یا خیر؟ بحث سوم هم مربوط به این است که حتی اگر سپرده‌گذاری مجاز باشد، آثار آن بر نظام پولی و بانکی و مآلاً بر اقتصاد کشور چه خواهد بود؟
در مورد مساله اول، من معتقدم - و در طول عمر کاری‌ام همواره بر این نکته تاکید کرده‌ام- که «درآمدهای اختصاصی» یک مجموعه بسیار مخل در نظام مالی هستند. در مصوبه اخیر، مجلس از یک طرف عملاً سپرده‌گذاری در بانک‌ها را تجویز کرده و از سوی دیگر گفته حجم این سپرده‌ها و سودهایشان باید مشخص شود؛ بنابراین ناخواسته یک اقدام دوسویه صورت داده است: هم در حساب دستگاه‌های اجرایی شفافیت ایجاد کرده و هم به یک امر مخل دامن زده است.
با توجه به دوگانه‌ای که اشاره کردید، اگر شما هنوز نماینده مجلس بودید و امر بین رای «آری» یا «نه» به این مصوبه دایر بود، چه رایی می‌دادید؟
رای مثبت می‌دادم. چون برای شفافیتی که ایجاد می‌شود، ارزش قائلم. هرچند اگر امکان اصلاح فراهم بود، با مستثنی شدن برخی دستگاه‌ها مخالفت می‌کردم.
اجازه دهید به نکته دوم مورد اشاره شما بپردازیم. محمود صادقی، نماینده تهران که با تصویب این بند به شکل کنونی مخالف بوده، از همکارانش در مجلس پرسیده «چرا سپرده‌گذاری نهادهای حکومتی و کسب سود بانکی را که خلاف قانون است تجویز می‌کنید؟» آیا واقعاً سپرده‌گذاری نهادهای حکومتی خلاف قانون است؟
با مراجعه به حافظه، من به یاد نمی‌آورم قانون، مجوزی برای سپرده‌گذاریِ وجوه در اختیارِ دستگاه‌های اجرایی داده باشد. در متن مصوبه مورد اشاره شما، از «سپرده‌های دارای مجوز» صحبت شده. اگر این مجوز، مصوبه مجلس شورای اسلامی باشد -که بعید می‌دانم این طور باشد- نمی‌توان آنها را غیرقانونی دانست؛ اما اگر از جای دیگر صادر شده باشد، محل بحث است. زمانی که عضو شورای پول و اعتبار بودم، وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی وقت برای سپرده‌گذاری یا استفاده از سود وجوهی که حجاج به‌عنوان ودیعه در بانک‌ها سپرده‌گذاری می‌کردند و سال‌ها در نوبت می‌ماندند، از شورای پول و اعتبار مصوبه گرفت. آن زمان گفته می‌شد بخشی از عملیات عمرانی ساختمان سازمان حج و زیارت از این محل انجام شده است. منظورم این است که اگر مجوز مورد اشاره در این بند، از سوی نهادی غیر از مجلس شورای اسلامی صادر شده باشد، مبتنی بر قانون نیست، اما اگر مجوز مجلس باشد، نمی‌توان آن را غیرقانونی دانست؛ هرچند ممکن است قانون غلطی باشد.
استدلال شما برای غلط دانستن این قانون چیست؟
ببینید، به نظر من باید بین دستگاه‌های مختلف مشمول این مصوبه تفکیک قائل شد. البته شاید متن مصوبه نهایی مجلس با متنی که ابتدائاً در کمیسیون تلفیق بودجه 97 به تصویب رسیده، تفاوت‌هایی داشته باشد. اما در گزارش کمیسیون تلفیق از «دستگاه‌های مشمول ماده 29 قانون برنامه ششم» یاد شده بود. اگر همان مصوبه را ملاک قرار دهیم، دایره دستگاه‌های مشمول ماده 29 قانون برنامه بسیار گسترده است و هیچ نهادی از آن مستثنی نشده؛ حتی دستگاه‌هایی که اذن رهبری را دارند.
اما در مصوبه نهایی «دستگاه‌هایی که اذن رهبری دارند» صراحتاً مستثنی شده‌اند...
بله، مستثنی شده‌اند. اما حتی دستگاه‌هایی که زیر نظر ولی فقیه اداره می‌شوند مشمول ماده 29 قانون برنامه ششم هستند و به همین دلیل نمایندگان با این تصریح به دنبال مستثنی کردن آنها بوده‌اند. عرض کردم که دستگاه‌های مشمول ماده 29 قانون برنامه ششم بسیار متنوع هستند: از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها گرفته تا شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی و حتی آن دسته از دستگاه‌هایی که در این دایره قرار نمی‌گیرند و با نام مورد اشاره قرار گرفته‌اند؛ مثل ستاد اجرایی فرمان امام یا قرارگاه‌های سازندگی. به نظر من نمی‌توان راجع به همه این دستگاه‌ها یک‌جور حکم داد.
توجه داشته باشید که «منابع عمومی» ذیل دو عنوان هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) در اختیار دستگاه‌ها قرار می‌گیرد. بودجه هزینه‌ای بر اساس برآورد هزینه‌ها و در فواصل زمانی مختلف در طول سال در اختیار آنها قرار می‌گیرد. تکلیف بودجه عمرانی هم مشخص است: برای فلان پروژه تخصیص پیدا می‌کند و همیشه هم بدهکار است. بنابراین تصور اینکه وجوهی آزاد در «منابع عمومی» وجود داشته باشد که بتوان آن را سپرده‌گذاری کرد، قابل باور نیست. به نظر می‌رسد آنچه سپرده‌گذاری می‌شود، مربوط به «درآمدهای اختصاصی» است که حدود 15 درصد بودجه عمومی دولت را شامل می‌شود. این درآمدها هم با کم‌اظهاری محاسبه می‌شود و هم نحوه هزینه‌کرد آنها تا حدودی آزاد است. به عنوان مثال قانون محاسبات عمومی می‌گوید درآمدهای اختصاصی فقط باید به مصارف «هزینه‌ای» برسد، اما اکنون این منابع به طور شناور مصرف می‌شود و دستگاه‌ها هر کاری بخواهند با آن انجام می‌دهند. در همین حال، چون «درآمدهای اختصاصی» با کم‌اظهاری محاسبه می‌شود، بعضاً در اختیار مدیران دستگاه‌ها قرار دارد و به نظر می‌رسد با همین منابع اقدام به سپرده‌گذاری می‌شود.
فکر می‌کنم در مورد این درآمدها حتماً باید اذن قانونی برای سپرده‌گذاری وجود داشته باشد، وگرنه غیرمجاز است. چون این درآمدها در حکم درآمد عمومی و مربوط به یک سال مالی هستند، فرض بر این است که محدودیت زمانی دارند و فرصت تنفسی برای اینکه در نظام بانکی به کار گرفته شوند، وجود ندارد. فراموش نکنید که طبق قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب سال 62، سپرده‌گذاری در بانک باید از طریق مشارکت اقتصادی به سود دست پیدا کند و چنین فرصتی معمولاً در طول یک سال فراهم نمی‌شود.
اگر وجود سپرده‌های بانکی دستگاه‌های دولتی را به عنوان واقعیت موجود (دوفاکتو) بپذیریم؛ چه کارهای دیگری می‌شد کرد که شفافیت این سپرده‌ها بیشتر شود؟ آیا بند الحاقی به تبصره 12 لایحه بودجه کافی است؟
نخیر. عرض کردم که این مصوبه هیچ اتفاق مهمی را رقم نزده است. فقط می‌گوید ارقام سود سپرده‌های دستگاه‌های اجرایی را مشخص و به حساب‌های خزانه واریز کنید. این البته حسن مصوبه مجلس است، اما اولاً نفس سپرده‌گذاری را منع نکرده، ثانیاً کل درآمدهای آن را به حساب درآمدهای اختصاصی دستگاه‌ها تخصیص داده و حتی مشخص نکرده در چه زمینه‌ای صرف شود. بنابراین وضع موجود را حفظ کرده و تنها گفته عدد و رقم آن برای سیستم معلوم شود.
اگر می‌خواستید پیشنهادی اصلاحی برای این مصوبه ارائه دهید، چه پیشنهادی مطرح می‌کردید؟
خیلی کارها می‌شد کرد. ابتدا باید استدلال می‌کردیم که درآمد اختصاصی تعریف مشخصی دارد. درآمد اختصاصی برای سازمان تامین اجتماعی که یک نهاد عمومی غیردولتی و سه‌جانبه (میان کارگر، کارفرما و دولت) به حساب می‌آید، معنا دارد، اما برای وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها بی‌معناست و باید روی حذف آن کار کرد. آنچه در سیستم ما ذیل عنوان درآمد اختصاصی طبقه‌بندی می‌شود، عمدتاً همان درآمد عمومی است. مثل یک بیمارستان دولتی که خدماتی می‌فروشد و پول دریافت می‌کند، یا یک دانشگاه دولتی که از دانشجویان شهریه می‌گیرد. بنابراین استدلال اولیه باید مبتنی بر این می‌بود که اصولاً درآمد اختصاصی حذف شود. قانون محاسبات عمومی مصوب سال 66 هم با مقوله «درآمد اختصاصی» برخورد تحلیلی داشت و هدفش آن بود که ظرف سه سال حذف شود، اما متاسفانه بعد از 30 سال هنوز حذف نشده است.
استدلال دیگری که می‌شد مطرح کرد، این است که مصوبه مجلس، عملاً برای نظام بانکی کشور یک فرصت قانونی ایجاد می‌کند تا مطابق قانون عملیات بانکی بدون ربا عمل نکند. چون بر اساس آن قانون، سپرده‌گذاری شامل فعالیت‌هایی از قبیل مشارکت اقتصادی می‌شود که معمولاً زمانبر است. چطور می‌توان اجازه داد درآمد اختصاصی یک‌ساله به فعالیت‌هایی اختصاص یابد که سودشان چند سال بعد به دست می‌آید؟ به نظر من این مجوز به نوعی نقض قانون عملیات بانکی بدون رباست و به ساختار اقتصادی کشور لطمه می‌زند. مجلسی‌ها از طریق این مصوبه، بر میزان تخریب نظام بانکی فعلی در ساختار اقتصاد کشور افزوده‌اند.
یعنی مجلس که می‌خواست گامی کوچک برای شفاف کردن نظام مالی و بودجه‌ای بردارد، گام بزرگ‌تری در تخریب نظام پولی و بانکی برداشت؟
بله.
و این مصوبه اثر مهمی در شفاف شدن حساب‌وکتاب‌های دولت از حیث بودجه‌ای نخواهد داشت؟
واقعاً اثر بودجه‌ای نخواهد داشت، اما به شفافیت کمک می‌کند. بی‌انصافی است که بگوییم هیچ اثری در شفافیت ندارد، اما واقعیت این است که در درآمدهای اختصاصی آنقدر عدم شفافیت وجود دارد که این میزان شفافیت در حد یک اپسیلون کار می‌کند. البته همین اپسیلون را هم باید قدر دانست و آن را گامی رو به جلو به حساب آورد. ای کاش استثناهای آن وجود نداشت تا اثر بیشتری داشته باشد.
پیشتر اشاره کردید که نباید همه دستگاه‌های مشمول ماده 29 قانون برنامه ششم را به یک چوب راند، اما حالا از مستثنی‌شدن برخی دستگاه‌ها در مصوبه مجلس انتقاد می‌کنید. آیا برخی استثناها را منطقی می‌دانید و برخی را غیرمنطقی؟ شما منطق پشت مصوبه مجلس را قبول ندارید؟
«بانک‌ها و بیمه‌ها» شرکت دولتی تلقی می‌شوند و در حالی که انواع و اقسام شرکت‌های دولتی در کشور وجود دارد، مستثنی کردن این دو نوع خاص شاید از این حیث بوده که استدلال کرده‌اند «اینها پولی از خودشان ندارند و آنچه سپرده‌گذاری می‌کنند، پول مردم است و دلیلی ندارد پول مردم به حساب‌های خزانه واریز شود». در خصوص «صندوق‌ها» لفظ عامی به کار رفته، ولی اگر منظور صندوق‌های تامین اجتماعی و بازنشستگی و امثال آنها باشد، استثنای درستی است. اما درباره «دستگاه‌هایی که اذن رهبری دارند» باید مشخص شود که آیا «اذن در سپرده‌گذاری» دارند، یا دستگاه‌هایی هستند که «با اذن رهبری تاسیس شده‌اند» یا آنهایی که «روسایشان توسط رهبری انتخاب می‌شود». این عبارت خیلی قابل تفسیر است و مجمل‌گویی باعث می‌شود همه دستگاه‌های مورد اشاره مدعی شمول این قانون بر خود شوند. این کار به نظر من هیچ توجیهی ندارد و شفافیت مختصری را هم که مورد انتظار بوده، از بین می‌برد. اینکه دستگاهی به نحوی با رهبری مرتبط باشد، منافاتی با شفاف بودن حسابش ندارد. این کار احترام به رهبری نیست و حتی ممکن است این معنا را به ذهن متبادر کند که دستگاه مرتبط با رهبری می‌تواند غیرشفاف باشد، در حالی که این مساله مطابق منویات رهبری نیست. این از آن تعارفاتی است که نباید انجام شود.
در مصوبه مجلس آمده است که سود حاصل از سپرده‌گذاری دستگاه‌ها به حساب «درآمد اختصاصی» آنها واریز شود. اما یکی از ایراداتی که شما به درآمدهای اختصاصی وارد دانستید، این بود که دستگاه‌ها «هر کاری بخواهند با آن انجام می‌دهند». آیا مجلس می‌توانست حکم کند این سودها به حساب «درآمد عمومی» برگردد، یا ممکن بود با چنین کاری، اصل مصوبه هم زیر فشار نهادهای ذی‌نفع منتفی شود؟
منافع دستگاه‌های دولتی حکم می‌کند که درآمدهای اختصاصی بیشتری داشته باشند، بنابراین با غیراختصاصی شدن سود سپرده‌ها موافق نیستند. متاسفانه اکثریت قریب به اتفاق نمایندگان هم از طریق کمیسیون‌های مجلس، سمپات دستگاه‌های دولتی هستند. مثلاً کسی که عضو کمیسیون آموزش و تحقیقات مجلس است، فکر می‌کند تمام رسالتش این است که به آموزش عالی و آموزش و پرورش پول برساند. لذا کسی اصلاً به این فکر نمی‌کند که درآمدهای اختصاصی چه تخریبی پمپاژ می‌کنند.
حتی در کمیسیون برنامه‌وبودجه که کمیسیون تخصصی این کار است؟
بله. یک‌بار گفته‌ام که کمیسیون‌های مجلس «تخصصی» نیستند، بلکه «اختصاصی» هستند؛ یعنی مثلاً اختصاص به کشاورزی دارند، نه اینکه متخصص کشاورزی باشند. کمیسیون برنامه و بودجه هم همین‌طور است. بنابراین جای طرح این مساله وجود ندارد و همه می‌دانند که اگر بگویند سود سپرده‌ها به حساب بودجه عمومی برود، اصل قضیه زیر سوال می‌رود. اما حتی در همین شکل هم با اینکه مصوبه در قالب بودجه آمده -که یک مقوله مبتنی بر پیش‌بینی درآمد و هزینه است- هیچ پیش‌بینی‌ای از درآمد و هزینه ارائه نشده. این زیبنده نیست که بگوییم هرچه سود از سپرده‌گذاری دستگاه‌ها حاصل شد، صد درصد در اختیار همان دستگاه قرار بگیرد. باید پیش‌بینی کنیم این پول چقدر است و چگونه هزینه خواهد شد. در مصوبه کمیسیون تلفیق گفته شده دیوان محاسبات مجاز به رسیدگی به این حساب‌هاست. وظیفه دیوان محاسبات این است که محل هزینه‌کرد بودجه را با محل تعیین‌شده در قانون تطبیق دهد. وقتی اصلاً جایی برای هزینه‌کرد منابع تعیین نشده، این کار چگونه قابل انجام است؟ به نظر من مصوبه مجلس - در کنار اندک شفافیتی که ایجاد می‌کند- از این ناحیه ابهام‌ها را افزایش داده‌است. به قول مشهور «آنقدر در تاریکی دست‌و‌پا زده‌ایم که پرتو نیم‌مرده شمعی را خورشید می‌انگاریم». آنقدر ابهام وجود دارد که برای اندک شفافیت ایجادشده جشن می‌گیریم، اما واقعیت این است که این مصوبه ابهامات فراوانی هم ایجاد کرده است.
به عنوان سوال آخر، آیا تخمینی از میزان حساب‌های سپرده دستگاه‌های دولتی در بانک‌ها وجود دارد؟ فکر می‌کنید مجلس که این بند را در بودجه تصویب کرده، تخمینی از تعداد و حجم سپرده‌های این‌چنینی دارد؟
بعید می‌دانم چنین تخمینی وجود داشته باشد. این پول‌ها لزوماً ذیل عنوان یک سازمان دولتی یا وزارتخانه در بانک سپرده‌گذاری نمی‌شوند؛ ممکن است سپرده‌گذاری با نام اشخاص حقوقی یا حقیقی انجام شده یا حتی شرکت‌هایی برای این کار تشکیل شده و پول‌ها به اسم آن شرکت سپرده‌گذاری شده باشد.
