سیاست پولی آمریکا و نحوه اثرگذاری آن
سازوکار تصمیم‌گیری فدرال‌رزرو چگونه است و چرا اهمیت دارد؟
این یادداشت خلاصه‌ای از مقاله مهم، خواندنی و جذاب «مقدمه‌ای بر سیاست پولی در آمریکا» است که به سیاست پولی و نحوه اثرگذاری آن بر اقتصاد آمریکا و اقتصاد جهان، ساختار بانک مرکزی آمریکا (فدرال‌رزرو)، اهداف سیاست پولی و ابزارهای آن در آمریکا می‌پردازد.
این یادداشت خلاصه‌ای از مقاله مهم، خواندنی و جذاب «مقدمه‌ای بر سیاست پولی در آمریکا» است که به سیاست پولی و نحوه اثرگذاری آن بر اقتصاد آمریکا و اقتصاد جهان، ساختار بانک مرکزی آمریکا (فدرال‌رزرو)، اهداف سیاست پولی و ابزارهای آن در آمریکا می‌پردازد. در سطح کلان عملکرد اقتصاد یک کشور در سه متغیر تورم، تولید و اشتغال (بیکاری) متبلور شده و یادداشت پیش رو از این جهت حائز اهمیت فراوان است که سیاست پولی بر هر سه این متغیرها اثرگذار است. علاوه بر آن به دلیل بزرگ بودن اقتصاد آمریکا، که حدود 22درصد از کل تولیدات جهان را شامل می‌شود، سیاست پولی آمریکا هم بر تصمیمات آحاد اقتصادی در درون این کشور و هم تصمیم‌گیری عاملان اقتصادی در بیرون از این کشور موثر است.
بنابراین، به دلیل آنچه اهمیت سیاست پولی در آمریکا خوانده شد، این یادداشت، ساختار فدرال‌رزرو، اهداف سیاست پولی در آمریکا، ابزار سیاست پولی و نحوه تنظیم ابزار مناسب از سوی بانک مرکزی این کشور را مطالعه خواهد کرد.
ساختار فدرال‌رزرو
بانک مرکزی یا فدرال‌رزرو آمریکا، در سال ۱۹۱۳ یعنی حدود ۱۰۴سال پیش بنیانگذاری شده و رئیس کنونی آن جنت یلن1، اقتصاددان و پروفسور بازنشسته دانشگاه برکلی و اولین زنی است که در تاریخ ۱۰۴ساله تاسیس بانک مرکزی، عهده‌دار سمت ریاست کلی این نهاد شده است. فدرال‌رزرو از بانک واشنگتن و ۱۲ بانک فدرال ایالتی تشکیل شده و طراحی آن به گونه‌ای است که مستقل از هرگونه فشارهای سیاسی است.
هفت عضو هیات رئیسه فدرال‌رزرو از سوی رئیس‌جمهور به مجلس سنا پیشنهاد و در صورت دارا بودن معیارهای لازم از طرف این نهاد تایید می‌شوند. طول دوره عضویت این هفت نفر 14ساله است و این مساله تا حدودی استقلال در تصمیم‌گیری را برای آنها محفوظ می‌دارد. همچنین رئیس فدرال‌رزرو از سوی هیات رئیسه تعیین و به مدت پنج سال عهده‌دار این سمت می‌شود. تامین مالی فدرال‌رزرو از طریق درآمد بهره‌ای سبد اوراق بهادار صورت پذیرفته و این مساله مهر تایید دیگری بر خودکفایی و استقلال این نهاد مهم از دولت و کنگره است. استقلال از نهاد و کنگره به معنای خودمختاری نبوده و سازوکارهایی برای پاسخگویی این نهاد در برابر دولت و کنگره در قانون تعبیه شده است. مسوول سیاست پولی در آمریکا، کمیته عملیات بازار باز فدرال رزرو2 است که از 12 عضو شامل رئیس فدرال‌رزرو، هفت نفر از هیات رئیسه و چهار نفر از بانک‌های مرکزی ایالت‌های دیگر تشکیل شده است، که به صورت چرخشی تغییر می‌کنند.
اهداف سیاست پولی آمریکا
به صورت اجمالی اهداف سیاست پولی، متمرکز بر ایجاد حداکثر ثبات در تولید و اشتغال و ارتقای ثبات و پایداری در قیمت‌هاست. منطبق بر ادبیات رشد اقتصادی، در بلندمدت تولید و اشتغال به ترجیحات افراد برای پس‌انداز، تکنولوژی، ریسک و تلاش کاری بستگی داشته و مستقل از سیاست پولی است. این مساله اما در کوتاه‌مدت صادق نبوده و سیاست پولی می‌تواند، با تاثیر بر تولید و اجرای نقش ثبات‌ساز، چرخه‌های تجاری را هموارتر کند و زیان‌های رفاهی ناشی از ایجاد چرخه‌های تجاری را به حداقل برساند. مطابق با این نتیجه، تحریک تولید از طریق سیاست پولی در کوتاه‌مدت امکان‌پذیر است، اما در بلندمدت به دلیل آنچه فشار آوردن بر ظرفیت‌های تولید خوانده می‌شود، تحریک مستمر امکان‌پذیر نبوده و ماحصلی به جز تورم نخواهد داشت، بدون آنکه بتواند تولید را تحت تاثیر قرار دهد. در صورت رقم خوردن تورم بالا باید منتظر هزینه‌های تحمیلی آن بود، چراکه تورم بالا از جهات مختلفی برای اقتصاد بد است و موجب کند شدن رشد اقتصادی خواهد شد. اولاً در حالتی که تورم بالا وجود دارد، مشخص نیست که چه مقدار از افزایش قیمت کالاها یا خدمات ناشی از تغییرات تقاضاست و چه مقدار به تورم مربوط است. این موضوع موجب سردرگمی بنگاه برای برنامه‌ریزی آینده می‌شود. ثانیاً زمانی که تورم بالاست تمایل دارد تا بازهم بالا برود، و این مساله موجب نااطمینانی درباره تورم آینده می‌شود. نااطمینانی موتور رشد اقتصادی را از دو مسیر ضعیف خواهد کرد. یکی اینکه نااطمینانی، یک حاشیه ریسک تورمی3 به نرخ‌های بهره بلندمدت اضافه کرده و دیگر اینکه برنامه‌ریزی و قراردادهای بین خانوارها و بنگاه‌ها را که برای تشکیل سرمایه ضروری است، تحت تاثیر قرار می‌دهد. اما این همه ماجرا نیست، در حضور تورم، مردم به جای سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های بهره‌ورتر به گونه‌ای به دنبال راهی برای مصون‌سازی درآمدهای خود هستند. ضمن اینکه مساله بازتوزیع ثروت نیز با وجود تورم اتفاق می‌افتد که ممکن است حامل اثرات منفی یا مثبت متفاوتی باشد. در اینجا طرح این سوال، که اگر تورم بد است، آیا باید تورم صفر هدف قرار بگیرد؟ می‌تواند جذاب باشد. در پاسخ به این سوال بحث میان اقتصاددانان زیاد است، اما اکثریت آنها معتقدند که تورم صفر نباید هدف باشد، چراکه در این صورت نرخ بهره اسمی کوتاه‌مدت نزدیک صفر است و بانک مرکزی نمی‌تواند، در صورت لزوم با کاهش نرخ بهره، اقتصاد را تحریک کند و از طرفی هم ریسک پادتورم4 وجود دارد. در حضور پادتورم، ارزش دارایی مردم و بنگاه‌ها کاهش یافته و هزینه قرض گرفتن در اقتصاد بالاتر رفته و مقیاس تولید کاهش می‌یابد. بنابراین نتیجه‌ای که در پایان این بخش می‌توان گرفت، قائل به آن است که چون بانک مرکزی در کوتاه‌مدت می‌تواند بر تولید اثر بگذارد و به دلیل آنکه نوسانات زیاد تولید و اشتغال برای مردم پرهزینه است، پس تنها هدف بانک مرکزی ثبات قیمت‌ها نبوده و مساله چرخه‌های تجاری نیز مهم می‌شود. با این اوصاف این نکته مهم نباید فراموش شود که بین اهداف کوتاه‌مدت بانک مرکزی که ایجاد ثبات است و هدف بلندمدت آنکه حفظ تورم است، باید تعادل برقرار شود تا تضادی در اهداف فدرال‌رزرو به وجود نیاید. همچنین ممکن است از طرف سیاستمداران برای نیل به اهداف کوتاه‌مدت، فشار بر بانک مرکزی ایجاد شود که فدرال‌رزرو به دلیل استقلال از این فشارها در امان است. نکته دیگر آنکه سیاست پولی در آمریکا، بر حل مشکلات یک ناحیه از این کشور تمرکز نخواهد کرد، به این دلیل که سیاست پولی از طریق بازار اعتبارات عمل می‌کند، و عملکرد آن ملی است و نه ناحیه‌ای و همچنین اگر هر ایالت یا ناحیه‌ای به هر دلیلی با مشکل روبه‌رو شود، بانک مرکزی بخواهد ورود کند، دستاوردی جز تورم برای کشور نخواهد داشت. در مورد ارتباط سیاست پولی و بازار بورس باید اذعان کرد که تشخیص حباب در بازار بورس کار سختی است و تلاش برای جلوگیری از حباب، جزو اهداف فدرال‌رزرو نبوده و نخواهد بود، اما لازم است عنوان شود به دلیل اینکه بازار سهام اطلاعات خوبی از وضعیت آینده اقتصاد ارائه می‌دهد، بانک مرکزی نسبت به آن بی‌توجه نخواهد بود.
ابزارهای سیاست پولی
با علم به این موضوع که کنترل تورم مهم‌ترین وظیفه فدرال‌رزرو است و همچنین کاهش نوسانات و ارتقای ثبات و پایداری تولید و اشتغال نیز در مرتبه دوم قرار می‌گیرد، باید پرسید که فدرال‌رزرو چگونه و از طریق چه ابزارهایی برای تحقق اهداف مذکور تلاش می‌کند؟ در پاسخ باید گفت، فدرال‌رزرو به طور مستقیم بر تولید، اشتغال و تورم تاثیر نمی‌گذارد، بلکه از طریق نرخ بهره کوتاه‌مدت و با سه ابزار عملیات بازار باز، نرخ تنزیل5 و عملیات ارزی در بازار ذخایر بانک‌ها تاثیر می‌گذارد. ذخایر بانک‌ها به ذخایری اطلاق می‌شود که برای مواجهه با برداشت‌های غیرمنتظره نزد خود بانک یا نزد بانک مرکزی نگهداری می‌شود. همچنین بانک‌ها در صورت نیاز به منابع می‌توانند، در بازار تنخواه فدرال6 قرض بگیرند که نرخ بهره این بازار از طریق عرضه و تقاضای این قرض‌ها تعیین می‌شود.
اولین و مهم‌ترین ابزار سیاست پولی، عملیات بازار باز است و کارکرد آن به این صورت است که اگر فدرال‌رزرو بخواهد نرخ بهره را کاهش دهد، اوراق قرضه را از بانک‌ها خریداری کرده و ذخایر بانک‌ها را افزایش می‌دهد و بانک‌ها نیز در صورت مازاد، این ذخایر را در بازار تنخواه عرضه می‌کنند. با این کار حجم ذخایر افزایش یافته و قیمت آن یعنی نرخ بهره کاهش می‌یابد. عکس این حالت برای زمانی که تصمیم به افزایش نرخ بهره وجود دارد، صادق است. دومین ابزار فدرال‌رزرو برای انجام سیاست پولی نرخ تنزیل است، که بانک‌ها از پنجره تنزیل می‌توانند از بانک مرکزی قرض بگیرند. نرخ تنزیل، نرخی است که بانک‌ها برای اعتبار اولیه پرداخت می‌کنند و معمولاً بیشتر از نرخ تنخواه است، تا بانک‌ها زیاد سراغ بانک مرکزی نرفته و قرض گرفتن از بانک مرکزی به عنوان آخرین چاره در دستور کار باشد. بنابراین فدرال‌رزرو با کم و زیاد کردن نرخ تنزیل می‌تواند، سیگنال خود را به بانک‌ها در مورد اخذ اعتبار ارسال کند و از این کانال بر نرخ بهره اثر بگذارد.
در مورد سیاست ارزی نیز لازم است عنوان شود که فدرال‌رزرو هدف‌گذاری مشخصی برای نرخ ارز نداشته، اما برای جلوگیری از حرکت‌های سوداگرانه و بدون نظم گاهی وارد می‌شود و با خریدوفروش ارز بر عملکرد بازار تاثیر می‌گذارد. این اثرگذاری و مداخله البته نباید به گونه‌ای باشد که بر عرضه ذخایر بانک‌ها و نرخ تنخواه تاثیر بگذارد. چنین مداخله‌ای در بازار ارز را استرلیزه‌کردن7 عملیات بازار باز می‌نامند و لذا در حالت کلی تحت عنوان سیاست پولی نام‌گذاری نمی‌شود.
حال که آشنایی مختصری با ابزارهای سیاست پولی وجود دارد، باید پرسید که یک سیاست پولی چگونه اقتصاد آمریکا را متاثر خواهد کرد؟
در یک پاسخ اجمالی، باید گفت بانک مرکزی با تاثیر بر نرخ بهره حقیقی8 (نرخ بهره اسمی منهای تورم که ملاک تصمیم‌گیری افراد است) بر تقاضا و تولید، اشتغال و تورم تاثیر می‌گذارد. پس اگر این‌گونه است چرا بانک مرکزی، برای وام‌ها نرخ بهره حقیقی تعیین نمی‌کند؟ پاسخ روشن است، زیرا فدرال‌رزرو از طریق بازار ذخایر بانکی عمل می‌کند و از این کانال تنها نرخ بهره اسمی متاثر می‌شود، اما چون نمی‌تواند به طور مستقیم انتظارات تورمی را شکل بدهد، پس نمی‌تواند نرخ بهره حقیقی را تعیین کند و حتی نرخ بهره اسمی بلندمدت را نیز تعیین نمی‌کند و اجازه می‌دهد، در بازار تعیین شود. این موضوع البته منکر این نخواهد بود که بانک مرکزی توان اثرگذاری بر نرخ بهره بلندمدت را ندارد، چراکه نرخ بهره بلندمدت نتیجه انتظارات مردم از اقدامات بانک مرکزی در آینده است، پس بانک مرکزی می‌تواند با رفتار منظم خود در تعیین نرخ بهره و کاهش ریسک و اعلام واضح سیاست‌های آتی خود بر نرخ بهره بلندمدت نیز اثرگذار باشد.
حال با دانستن این موضوع که سیاست پولی از کانال نرخ بهره حقیقی عمل می‌کند، سوال مهم این است که نرخ بهره واقعی چگونه بر اقتصاد تاثیر می‌گذارد؟ نرخ بهره واقعی از طریق تاثیر بر تقاضای کالاها و خدمات و از چهار کانال کاهش هزینه قرض، موجودیت بیشتر وام‌های بانکی، افزایش ثروت خانوار و نرخ ارز خارجی بر اقتصاد اثر می‌گذارد. کاهش نرخ بهره حقیقی مترادف با کاهش هزینه قرض گرفتن است، بدان معنی که با کاهش هزینه قرض، مخارج سرمایه‌گذاری افزایش یافته و از این جهت تقاضای سرمایه‌گذاری بنگاه‌ها افزایش پیدا می‌کند. از طرف دیگر با کاهش نرخ بهره حقیقی، خرید کالاهای بادوام توسط خانوارها بیشتر خواهد شد و با این اوصاف انتظار برای افزایش رشد اقتصادی بیراه نخواهد بود. همچنین کاهش نرخ بهره در یک اقتصاد سالم، ممکن است موجب تمایل بیشتر بانک‌ها به قرض دادن بیشتر شود. از طرف دیگر، نرخ بهره پایین، سهام9 و دیگر سرمایه‌گذاری‌ها را نسبت به اوراق بدهی جذاب‌تر کرده و باعث بالا رفتن قیمت آنها و ثروتمندتر شدن خانوار می‌شود، که مخارج مصرفی خانوار را افزایش خواهد داد. همچنین در کوتاه‌مدت، نرخ‌های بهره پایین‌تر در آمریکا، ارزش ارزهای خارجی را نسبت به دلار کاهش می‌دهد که این مساله قیمت کالاهای ساخت آمریکا را کاهش داده و به بالا رفتن فروش کالاهای داخلی کمک کرده، که از این کانال تقاضا برای کالاها و خدمات تولیدی آمریکا بالا می‌رود. همچنین افزایش تقاضا موجب افزایش تولید و همچنین افزایش مصرف آینده نیز می‌شود.
تاثیر سیاست پولی بر تورم
سوال دیگر که لازم است به آن پاسخ داده شود، این است که چطور سیاست پولی بر تورم اثر می‌گذارد؟ در صورتی که تورم بیشتر از مقدار هدف‌گذاری‌شده باشد، بانک مرکزی با انجام عملیات بازار باز و فروش اوراق قرضه به بانک‌ها و برداشت از حساب ذخایر آنها، تورم را پایین آورده و عکس این حالت برای بالا بردن تورم صادق می‌شود. همچنین توجه به این نکته ضروری است که اگر سیاست پولی به گونه‌ای باشد که فراتر از ظرفیت‌های بلندمدت بر بازار نیروی کار و سرمایه اثر بگذارد، نرخ‌های دستمزد و قیمت‌ها به سرعت شروع به افزایش می‌کنند. در حقیقت سیاست پولی که دائماً قصد دارد، نرخ بهره حقیقی را پایین نگه دارد، نهایتاً نرخ‌های اسمی بالاتر و نرخ تورم بالاتر بدون هیچ افزایش دائمی در رشد تولید و کاهش بیکاری را تجربه خواهد کرد.
در مورد زمانی که طول می‌کشد تا یک سیاست اثر خود را بر تولید بگذارد، بازه زمانی سه‌ماهه تا دوساله و حتی بیشتر، و در مورد تورم، بازه زمانی یک تا سه سال و حتی بیشتر قید شده است، اما پیش‌بینی وقفه‌های اثرگذاری سخت است. به این دلیل که مکانیسم اثرگذاری نرخ بهره بر تولید و دیگر متغیرها زنجیره‌ای از حوادث را شامل می‌شود که نرخ تنخواه را به تغییرات بعدی در تولید و تورم ملحق می‌کند. تحولات در هرکجای این زنجیره می‌تواند، اینکه چگونه و چه مقدار سیاست موثر باشد را تحت سلطه خود بگیرد. یکی از این الحاق‌ها در زنجیره، نرخ بهره بلندمدت است که نوع واکنش آن، به انتظارات از سیاست‌های بلندمدت فدرال‌رزرو برمی‌گردد. اگر انتظار باشد تا تغییرات بعدی فدرال‌رزرو هم در جهت تغییر اولیه باشد، آنگاه نرخ بهره بلندمدت نیز در این جهت تغییر خواهد کرد و بنابراین اثرگذاری سریع‌تر خواهد بود و بالعکس. به‌طور مشابه اگر مردم معتقد باشند که فدرال‌رزرو با سیاست انقباضی درصدد کنترل تورم است، به سرعت تورم پایین در آینده را خواهند پذیرفت و دستمزد و قیمت‌ها را کمتر افزایش خواهند داد و بالعکس.
سازوکار تصمیم‌گیری فدرال‌رزرو
سوال آخر این است که فدرال‌رزرو چگونه در مورد تنظیم مناسب ابزار، تصمیم‌گیری می‌کند؟ همان‌طور که در بخش‌های قبلی بیان شد، وظیفه فدرال‌رزرو، ثبات‌سازی تولید در کوتاه‌مدت و ارتقای پایداری قیمت‌ها در بلندمدت بود، که چندین گام را در برمی‌گرفت: اول اینکه فدرال‌رزرو باید برآورد کند که در حال حاضر و در کوتاه‌مدت (آینده نزدیک) اقتصاد چگونه کار می‌کند و سپس این برآوردها را با اهدافش از اقتصاد و تورم مقایسه کرده و در صورت وجود یک شکاف بزرگ، سریعاً و با قدرت تصمیم بگیرد که چگونه این شکاف را کوچک‌تر کند. در فرآیند تعیین اینکه اقتصاد چگونه کار می‌کند، حتی به‌روزترین داده‌ها نیز نوعی نگاه به گذشته و مانند نگاه به آینه عقب ماشین است. در رانندگی لازم است نگاه به جلو باشد و البته به عقب هم توجه داشت.
بنابراین بانک مرکزی باید برای تعیین اینکه اقتصاد چگونه کار می‌کند، تحولات آینده، شوک‌های تکنولوژی، شرایط بازارهای مالی و... را در نظر بگیرد و آنها را در یک مدل اقتصادی بگنجاند و ببیند که اقتصاد چگونه در طول زمان تکامل پیدا خواهد کرد. این نحوه مدل کردن چند مشکل دارد. اول اینکه تقریبی است و پیچیدگی‌ها را به طور کامل بیان نمی‌کند. دوم اینکه مدلی که به طور کامل کل اقتصاد را توضیح بدهد، وجود ندارد و سوم اینکه ارزش پیش‌بینی به دلیل مسائل و حوادث غیرمنتظره و بی‌سابقه ممکن است افت کند. بنابراین برآورد اینکه اقتصاد چگونه کار می‌کند، یک مساله و معضل مهم پیش روی بانک مرکزی است. با این حال اگر فرض شود که برآوردها انجام شده و بین برآورد با اهداف مدنظر فدرال‌رزرو اختلاف فاحشی وجود دارد، در این صورت بانک مرکزی باید در مورد دو چیز تصمیم بگیرد: اول اینکه چگونه با قدرت به این شکاف پاسخ دهد و دوم اینکه چگونه سریعاً این شکاف را حذف کند. برای تصمیم‌گیری در مورد چگونگی روبه‌رو شدن با این دو معضل، لازم است تا بانک مرکزی بازهم از مدل‌سازی برای پیش‌بینی استفاده کند تا اثرات متفاوت یک سیاست را ببیند. در همه این مراحل آنچه بانک مرکزی را با چالش روبه‌رو می‌کند، کامل نبودن مدل و مساله نااطمینانی است که یک معضل بزرگ است و در همه بخش‌های سیاست پولی نفوذ می‌کند. متاسفانه هنوز سیاست‌ها و رویه‌های کاملی برای برخورد با چنین موقعیت‌هایی وجود ندارد و بانک مرکزی برای دقت بیشتر مجبور است از زوایای مختلف به مساله نگاه کرده و بررسی‌های لازم را صورت دهند و همچنین لازم است تا مخارج و زمان بیشتری برای برخورد با معضل نااطمینانی از سوی این نهاد مهم در نظر گرفته شود.
