ریزش انگیزه بخش خصوصی

نهاد دولت در تمامی کشورها با مشکل بدهی به نهادهایی همچون بانک‌ها، صندوق‌های سرمایه‌گذاری و سازمان‌هایی از این دست، مواجه است. از طرفی همین دولت‌ها با مخارجی که در هر دوره دارند، تعهداتی را نسبت به مردم ایجاد می‌کنند که عدول از آنها در محبوبیت آنها تاثیر منفی داشته و ممکن است وضعیت آنها را در دوره‌های بعدی انتخابات به خطر بیندازد. به این ترتیب معمولاً دولت‌ها از کاهش مخارج خود سر باز می‌زنند. در این وضعیت، شاید اولین روشی که به ذهن متبادر شود، واگذاری سهام سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی به نهادهای بستانکار، به‌ویژه در کشورهایی که دولت آنها دارایی‌های فراوانی دارند، باشد؛ روشی که در ایران از سوی دولت‌های نهم و دهم برای مقابله با بحران بدهی‌های دولتی در پیش گرفته شد. البته دولت قصد داشت با یک تیر دو نشان بزند و این واگذاری‌ها را به سازمان خصوصی‌سازی محول کرد تا واگذاری‌های مربوطه به حساب خصوصی‌سازی نیز نوشته شوند. این در حالی است که اغلب کارشناسان اقتصادی بر این باورند که واگذاری سهام شرکت‌های دولتی در قالب رد دیون، خصوصی‌سازی واقعی نیست.

بحث خصوصی‌سازی و کوچک کردن دولت از سال 1380 با تاسیس سازمان خصوصی‌سازی آغاز شد. از سال 1385 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی برای اجرای صحیح خصوصی‌سازی، از سوی مجلس شورای اسلامی تصویب شد. خصوصی‌سازی در قالب رد دیون در میان این قوانین به تصویب رسیده بود. طی دوران دولت‌های نهم و دهم، حدود 20 هزار میلیارد تومان سهام بابت رد دیون به نهادها و سازمان‌های طلبکار واگذار شد. اما با آغاز فعالیت دولت یازدهم رد دیون، به جز یک مورد در سال 1392 که مصوب دولت دهم بود، به کلی کنار گذاشته شد. مجلس شورای اسلامی نیز با اصلاح قانون اجرایی سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در ابتدای سال ۱۳۹۳ واگذاری رد دیون را به صورت انتقال مستقیم سهام ممنوع اعلام کرد، که با تصویب این قانون و مصوبه‌ای که هیات وزیران در سال 1394 به تصویب رساند خصوصی‌سازی در قالب رد دیون به کلی ملغی شد.

به منظور بررسی شیوه رد دیون، در ابتدا باید به این سوال پاسخ داد که خصوصی‌سازی واقعی چه ویژگی‌هایی دارد و به چه منظور انجام می‌گیرد. خصوصی‌سازی معمولاً از طریق برگزاری مزایده‌های رقابتی انجام می‌گیرد و شرکتی که بیشترین قیمت را پیشنهاد دهد برنده مزایده خواهد بود. رقابتی بودن مزایده‌ها امری مهم است زیرا هرچه این مزایده‌ها رقابتی‌تر باشند، شرکت دولتی به قیمتی نزدیک‌تر به قیمت واقعی‌اش فروخته خواهد شد. طبق نظریه‌های اقتصادی، خصوصی‌سازی از طریق ایجاد رقابت و کاهش قدرت بازار یک بنگاه خاص، کارایی بازار را ارتقا و رفاه جامعه را افزایش می‌دهد. خصوصی‌سازی می‌تواند در سطح بنگاه‌های تولیدکننده کالاهای خصوصی از جمله بنگاه‌های بخش صنعت، مسکن، کشاورزی و نیز در سطح زیرساخت‌هایی چون آب و برق و مخابرات و نظایر آن انجام گیرد. هرچند خصوصی‌سازی زیرساخت‌ها به ویژه در کشورهای در حال توسعه نیاز به بحث دارد اما خصوصی‌سازی در بخش تولید کالاهای خصوصی امری ضروری است. موافقان خصوصی‌سازی معتقدند از آنجا که دولت‌ها توان ایجاد انگیزه کافی را در مدیران، برای مدیریت و نظارت دقیق ندارند، مالکیت دولتی بنگاه‌ها، امری غیربهینه است. برای مثال در شرکت‌های دولتی، دریافتی مدیران با توجه به عملکرد آنها تغییر نمی‌کند و از این‌رو تلاشی هم برای سوددهی بیشتر شرکت انجام نمی‌گیرد. به این ترتیب کارایی شرکت‌های دولتی پایین بوده و کفاف پیشرفت و توسعه آنها را نمی‌دهد. از این‌رو خصوصی‌سازی می‌تواند از دو طریق سبب افزایش کارایی بازار شود، یکی افزایش رقابت و دیگری افزایش سود شرکت با توجه به انگیزه‌های بخش خصوصی.

ویژگی‌های یادشده اما در خصوصی‌سازی به روش رد دیون کاملاً غایب است. مهم‌ترین موضوع نحوه این واگذاری است که بدون برگزاری هرگونه مزایده، همه یا بخشی از سهام شرکت‌های دولتی به نهادی که دولت به آن بدهکار بوده است، واگذار می‌شود. اولین مشکلی که این موضوع ایجاد می‌کند فاصله گرفتن مبلغ فروش از قیمت واقعی شرکت است. چنان‌که پیشتر اشاره شد، نبود رقابت امکان قیمت‌گذاری صحیح شرکت دولتی را با مشکل مواجه می‌کند. علاوه بر این با نگاهی به فهرست شرکت‌های واگذارشده و نهادهای دریافت‌کننده متوجه عدم سنخیت این شرکت‌ها و نهادها خواهیم شد. پیرو این موضوع، نهادهای بستانکار از دولت توان و تجربه مدیریتی این شرکت‌ها را نداشته و این امر پس از مدتی موجب زیان‌ده شدن شرکت می‌شود که هم به زیان نهاد طلبکار و هم به زیان اقتصاد خواهد بود. در چنین اوضاعی اداره این شرکت‌ها از سوی دولت، ناکارایی کمتری را برای اقتصاد به همراه دارد. نکته مهم دیگر در این خصوص گسست زنجیره تولید در کشور است. به‌طور مثال بسیاری از شرکت‌های واگذارشده، شرکت‌های پتروشیمی وابسته به شرکت ملی پتروشیمی ایران هستند. با واگذاری هریک از این شرکت‌ها به یک سازمان یا نهاد جداگانه، مدیریت یکپارچه آنها از دست می‌رود. عدم تمرکز در مدیریت مانع از ایجاد زنجیره تولید مربوط به این زمینه خواهد شد.

موضوع مهم دیگر، ارتقای کارایی از طریق افزایش رقابت در بازار است. اما عمده‌ترین نهادهای دریافت‌کننده سهام شرکت‌های دولتی در سال‌های 1385 تا 1392، سازمان تامین اجتماعی و صندوق بازنشستگی، بعضی بانک‌ها و نهادها بوده‌اند. این امر منجر به شکل‌گیری بخش شبه‌دولتی یا به اصطلاح خصولتی در کشور شده است. واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به چند سازمان محدود موجب افزایش انحصار شده و کارایی بازار را کاهش می‌دهد. به این ترتیب درآمدهای حاصل از این شرکت‌ها نه‌تنها به جامعه منتقل نمی‌شود بلکه بخشی از درآمد دولت هم بدون اینکه به خصوصی‌سازی کمکی شده باشد از دست می‌رود. رشد انحصار به شکل‌گیری رانت و افزایش فساد در اقتصاد دامن می‌زند. بخش شبه‌دولتی اقتصاد به دنبال جذب سودده‌ترین بخش‌های اقتصاد است که این موضوع موجب کاهش درآمدهای دولت شده و انگیزه‌های بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری را شدیداً تحت تاثیر قرار می‌دهد. به طور مثال شرکت مخابرات ایران که تا سال 1388 شرکتی دولتی بود، در این سال به یک نهاد منتقل شد که بخشی از این انتقال در قالب رد دیون بود. صنعت مخابرات بخشی است که تجارب کشورهای مختلف در زمینه خصوصی‌سازی آن مثبت بوده است. این نوع از واگذاری سهام این پیام را به بخش خصوصی می‌دهد که اقتصاد کشور دارای یک بخش عمومی قدرتمند است که بدون رقابت در مزایده و در قالب رد دیون، منابع پربازده را به سمت خود جذب می‌کند و از این‌رو انگیزه بخش خصوصی داخلی و خارجی را برای سرمایه‌گذاری در اقتصاد کاهش می‌دهد. این در حالی است که یکی از مهم‌ترین اهداف خصوصی‌سازی تشویق این بخش برای سرمایه‌گذاری و افزایش کارایی بازار است. روشی که برای حل مشکل بدهی در کشورهای دیگر در سال‌های دهه 1990 در کشورهای آمریکای لاتین مورد استفاده قرار می‌گرفت و در سال‌های اخیر به یونان برای مقابله با مشکلات بدهی‌هایش مطرح شده است و به نظر می‌رسد که در ایران هم قابل اجرا باشد، فروش دارایی‌ها یا شرکت‌های دولتی در فرآیندی رقابتی و با برگزاری مزایده منصفانه و استفاده از عواید آن برای پرداخت بدهی‌های دولتی است. دولت‌ها می‌توانند در این فرآیند برای تشویق سرمایه‌گذاری خصوصی یارانه‌ای را برای برنده مزایده در نظر بگیرند. مشکلی که تجارب قبلی این فرآیند را با مشکل مواجه ساخت این بود که این کشورها از این روش برای بازپرداخت بدهی‌های خارجی خود استفاده می‌کردند. از آنجا که ابتدا باید این بدهی‌ها به پول داخلی تبدیل می‌شدند، امکان افزایش تورم را افزایش می‌داد. اما این مشکل در ایران مطرح نیست، چون از عواید این فرآیند برای پرداخت بدهی‌های داخلی استفاده می‌شود. البته با توجه به مخارج بالای دولت در ایران که همواره منجر به ایجاد بدهی برای دولت می‌شود، اجرای این روش مستلزم تلاش دولت برای تنظیم مخارج خود است. از آنجا که دارایی‌های دولتی سقفی دارد و نیز همه دارایی‌های دولتی قابل فروش نیستند، این روش نمی‌تواند روشی دائمی باشد.

اکنون دولت ایران با دو مشکل انباشت بدهی و پایین بودن نرخ خصوصی‌سازی مواجه است؛ اما رفع این مشکلات با واگذاری سهام شرکت‌های دولتی در قالب رد دیون روشی نامناسب است. این امر به هیچ‌وجه مشکل خصوصی‌سازی را حل نمی‌کند بلکه به انحصاری‌تر شدن فضای اقتصاد، مشکل در مدیریت شرکت‌ها و کاهش انگیزه سرمایه‌گذاران خصوصی دامن می‌زند. به علاوه این روش مشکل پرداخت بدهی‌های دولت را به صورت کوتاه‌مدت حل می‌کند چون اولاً دارایی‌های دولتی سقفی دارند و فروش آنها برای پرداخت بدهی نمی‌تواند راه‌حلی دائمی باشد و از این‌رو مشکل بدهی دولت باید با بررسی ریشه‌های اقتصاد سیاسی آن حل شود.