ماموریت نجات
آمریکا چگونه برای محیط زیست سیاستگذاری کرد؟
سیاست‌های محیط زیستی آمریکا طی 50 سال گذشته، چه درس‌هایی برای ما دارد؟
در دو قرن اخیر تغییرات شگرفی در زندگی بشر ایجاد شده، اما این تغییرات به بهای تخریب محیط زیست بوده است. با پیشرفت تمدن بشری و توسعه فناوری و ازدیاد روزافزون جمعیت، در حال حاضر دنیا با مشکلی به نام آلودگی محیط زیست روبه‌رو شده است که زندگی ساکنان زمین را تهدید می‌کند. آلودگی آب، خاک و هوا، تشعشعات رادیواکتیو و الکترومغناطیسی، آلودگی صوتی، همگی باعث بروز بیماری‌های جدید و خطرناک و انواع عفونت‌ها و سرطان‌ها شده و سلامت روانی انسان‌ها را به مخاطره انداخته است. این وضعیت به‌گونه‌ای است که مردم یک شهر یا یک کشور از آثار آلودگی‌های کشور دیگر در امان نیستند. ممکن است باران اسیدی که در کانادا می‌بارد، نتیجه مواد آلاینده‌ای است که منشأ آنها از ایالات متحده است. این چالش‌های زیست‌محیطی به یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های سیاستگذاران در سطح جهانی تبدیل شده است به‌طوری که طی چند دهه اخیر دولت‌ها به فکر حفاظت از محیط زیست افتاده‌اند. یکی از پیشگامان این عرصه، ایالات متحده بود که دولت آن در دهه 1970 گام‌های مهمی برای محافظت از محیط زیست این کشور برداشت. در این راستا، شاپیرو در پژوهشی با نام «روند آلودگی و سیاستگذاری آمریکا» که در نوامبر 2021 در ژورنال NBER به چاپ رسید، به بررسی نتایج سیاستگذاری‌ها و قوانینی که از سوی دولت آمریکا در حمایت از محیط زیست این کشور برقرار شده است، می‌پردازد. در ادامه خلاصه‌ای از این مقاله ارائه می‌شود.
روند آلودگی و سیاستگذاری آمریکا
در دهه 1960 و اوایل دهه 1970، نگرانی‌ها درباره محیط زیست آمریکا به سرعت در حال افزایش بود. رویدادهای بسیاری به این نگرانی‌ها افزودند، از جمله انتشار کتاب بهار خاموش (Silent Spring) از سوی زیست‌شناس مشهور آمریکایی، راشل کارسون، در سال 1962، تصاویر گرفته‌شده از سطح زمین در فضا، نشت نفت در سواحل سانتا باربارا، کشف مواد سرطان‌زا در آب آشامیدنی شهری، نام‌گذاری روز زمین در سال 1970 برای اولین‌بار در تاریخ و آتش‌سوزی در رودخانه کویاهوگا در اوهایو. اساس این نگرانی‌ها به روند رشد اقتصادی بعد از جنگ جهانی دوم برمی‌گردد، زمانی که سرعت صنعتی شدن و افزایش تولیدات به حدی بود که باعث تخریب محیط زیست و تهدید کیفیت زندگی مردم آمریکا شد. گزارش‌های انتشاریافته درباره محدودیت‌های رشد در آن زمان، گویای ترس و نگرانی‌های صاحب‌نظران نسبت به افزایش آلاینده‌هاست. به واسطه این وقایع و رویدادها در آمریکا، حمایت عظیمی از سیاست‌های زیست‌محیطی از سمت مردم شکل گرفت که نتیجه آن، تاسیس سازمان حفاظت از محیط زیست (EPA) در اوایل دهه 1970 در این کشور بود. دولت فدرال آمریکا همچنین در تصویب قوانینی همچون قانون هوای پاک، قانون آب پاک، قانون آب آشامیدنی سالم و بسیاری از سیاست‌های زیست‌محیطی تاثیرگذار بود.
نیم‌قرن از تصویب این قوانین گذشته و زمان بسیار خوبی برای مرور درس‌های آموخته‌شده طی ۵۰ سال سیاست زیست‌محیطی و تحقیقات اقتصادی است. در این راستا، نویسنده این مقاله به بررسی چهار فرضیه کلی می‌پردازد که روندهای آلودگی و نتایج سیاست‌های زیست‌محیطی ایالات متحده در نیم‌قرن گذشته را مورد تجزیه‌وتحلیل قرار می‌دهد.
فرضیه اول این است که میزان آلودگی هوا، آلودگی آب‌های آشامیدنی و آب‌های سطحی در طی این چند دهه در حال کاهش بوده است، در حالی که انتشار گاز دی‌اکسید کربن کاهش نیافته است.
فرضیه دوم این مقاله بیان می‌کند که سیاست‌های محیط زیستی سهم بزرگی از کاهش آلودگی هوا و آب را داشته است.
فرضیه سوم این است که سیاست‌های مربوط به حفاظت از هوا و آب آشامیدنی مزایای زیادی برای کشور داشته و این مزایا از هزینه‌های این سیاست‌ها بیشتر بوده است.
فرضیه چهارم هم بیانگر این است که با توجه به توزیع نامتقارن آلودگی در بین گروه‌های مختلف جامعه، تفاوتی بین تاثیرات سیاست‌های دستوری و سیاست‌های بر مبنای بازار آزاد در برطرف کردن این توزیع نامتقارن آلودگی وجود ندارد.
فرضیه اول
نویسنده این پژوهش بر اساس مجموعه داده‌های جمع‌آوری‌شده از دهه 1960 برای میزان آلودگی هوا، آب آشامیدنی و آب سطحی در آمریکا بیان می‌کند که مقدار آلودگی این کشور، کاهش بزرگ و پایداری در طی این دوره داشته است. در همین راستا، داده‌های مربوط به انتشار آلاینده‌های سمی نشان می‌دهد میزان انتشار انواع مختلف گازهای سمی از سال 1989 روند کاهشی چشم‌گیری داشته است. این آلاینده‌های سمی شامل ترکیبات آرسنیک، بنزن و ترکیبات سیانید هستند که مهم‌ترین ترکیبات سمی و مضر که وارد خاک، هوا و آب می‌شوند، به حساب می‌آیند. علاوه بر این، رایج‌ترین شاخص‌های آلودگی آب‌های سطحی آمریکا از دهه 1970 به میزان قابل توجهی کاهش یافته است. برای مثال، بین سال‌های 1972 تا 2014، میزان کلیفرم‌های موجود در آب (معیار باکتری‌های مرتبط با فضولات انسانی و حیوانی) حدود دوسوم کاهش یافته، همچنین مجموع جامدات معلق (معیاری از کل ذرات معلق در آب) که طیف وسیعی از آلاینده‌ها را منعکس می‌کند، در مدت مشابه حدود یک‌سوم کاهش یافت. داده‌های مربوط به میزان آلودگی نیز بیانگر این است که بین سال‌های 1980 و 2019، غلظت مونوکسید کربن، سرب و دی‌اکسید گوگرد، هر کدام بیش از 80 درصد کاهش یافت. این در حالی است که داده‌های بلندمدت مربوط به انتشار گاز دی‌اکسید‌کربن در این کشور نشان‌دهنده افزایش مداوم آن تا سال 2008 است. این داده‌ها همچنین نشان می‌دهد در این سال رشد انتشار گاز CO2 متوقف شده و پس از آن کاهش بسیار کمی در روند رشد انتشار آن در سال‌های بعدی رخ داده است. شاپیرو مدعی می‌شود که کاهش در انتشار گاز CO2 در سال 2008 به دلیل رکود بزرگی بود که در این سال گریبان‌گیر آمریکا شد. اما ادامه این روند کاهشی در انتشار گاز دی‌اکسید‌کربن به دلیل کاهش قیمت گاز طبیعی در این کشور بوده است که به جایگزینی آن با زغال‌سنگ در پروسه تولید برق منجر شد که در نهایت موجب کاهش میزان تولید و انتشار گاز دی‌اکسید‌کربن شده است، با این حال این کاهش در مقایسه با کاهش آلودگی هوا و آب آشامیدنی بسیار ناچیز بوده است.
فرضیه دوم
چرا آلودگی آب‌وهوا در این دوره 50ساله به‌طور مدام کاهش یافته است ولی میزان انتشار دی‌اکسید‌کربن چنین روندی را نداشته است؟ شاپیرو بیان می‌کند که چند توضیح محتمل برای این سوال وجود دارد. ممکن است این پدیده به دلیل تجارت باشد. به عنوان مثال، صنایع کثیف و محصولات آنها ممکن است در کشورهایی که مقررات ضعیف‌تری مربوط به حفاظت از محیط زیست دارند، تولید شوند مانند مکزیک و چین و سپس این محصولات به آمریکا وارد شده باشند. توضیح دیگر برای این پدیده این است که شاید رشد بهره‌وری، شرکت‌ها را قادر کرده با استفاده از نهاده‌های با آلاینده کمتر، محصولات بیشتری تولید کنند. همچنین ممکن است سلیقه مصرف‌کنندگان به مرور زمان تغییر پیدا کرده باشد و به سمت محصولاتی که سازگاری بیشتری با طبیعت دارند، متمایل شده باشند. اما شاپیرو نظری دیگر دارد. او معتقد است که دلیل این تغییرات، مقررات و سیاست‌هایی است که دولت آمریکا در این دوره اعمال کرده است. او در این بخش از مقاله، از طریق بررسی مطالعات گذشته و داده‌های مربوط به آثار سیاست‌های محیط زیستی آمریکا در دو حوزه تولید و وسایل نقلیه مسافربری به بررسی نتایج این سیاست‌ها می‌پردازد. یافته‌های او نشان می‌دهد برای تولید و وسایل نقلیه، شواهد از این فرضیه حمایت می‌کنند که سیاست‌های زیست‌محیطی عامل اصلی کاهش آلودگی بوده است. شاپیرو همچنین بیان می‌کند که به نظر می‌رسد تجارت و افزایش بهره‌وری، نقش کمی در به وجود آمدن این تغییرات در میزان آلودگی داشته‌اند. او توضیح می‌دهد در حوزه وسایل نقلیه، داده‌های جدید نشان می‌دهند از زمانی که دولت آمریکا استانداردهایی برای اگزوز وسایل نقلیه تعیین کرد، میزان آلودگی هوا ناشی از خودروها به میزان 99 درصد کاهش یافت که بیانگر این است که این سیاست نقش اصلی را در کاهش آلودگی هوا داشته است.
فرضیه سوم
در بخش بعدی مقاله، شاپیرو بر روی کارایی سیاست‌های محیط زیستی آمریکا تمرکز می‌کند. او در این قسمت می‌خواهد ببیند که آیا فواید این سیاست‌ها از هزینه‌هایش بیشتر بوده یا خیر. او بیان می‌کند که تحقیقات زیادی از طریق تجزیه‌وتحلیل «هزینه-فایده» به بررسی اثرات سیاست‌ها و مقررات مربوط به محیط زیست در آمریکا پرداخته‌اند. یافته‌های این مطالعات نشان می‌دهد نسبت فایده به هزینه برای سیاست‌های مربوط به آلودگی هوا خیلی بالاست. با توجه به تجزیه وتحلیل‌های انجام‌شده در سال‌های 1992 تا 2017، این نسبت فایده به هزینه برای آلودگی هوا برابر 4 /12 بوده است. به عبارت دیگر، فواید این سیاست‌ها 12 برابر بیشتر از هزینه‌های آن بوده است. به همین ترتیب، نسبت فایده به هزینه برای سیاست‌های مربوط به آلودگی آب آشامیدنی 8 /4، برای گازهای گلخانه‌ای 3 و برای سیاست‌های مربوط به آب‌های سطحی 8 /0 بوده است که بیانگر کارا بودن این سیاست‌هاست.
فرضیه چهارم
چهارمین و آخرین فرضیه که در این مقاله بررسی می‌شود، موضوع نحوه توزیع آسیب‌های زیست‌محیطی در گروه‌ها و جوامع مختلف است. مطالعات گذشته نشان می‌دهد جوامع کم‌درآمد اغلب میزان آلودگی‌های بیشتری نسبت به دیگر جوامع تجربه می‌کنند. شاپیرو در این بخش از مقاله خود می‌خواهد تاثیرات دو نوع سیاست مبتنی بر بازار و سیاست دستوری را بر ایجاد عدالت زیست‌محیطی در میان گروه‌ها و جوامع مختلف بررسی کند. استفاده از مالیات‌ها بر آلودگی، ایجاد بازارهای محدودیت و تجارت (cap and trade) و بازارهای جبرانی یا موارد دیگر همچون سیاست‌های مبتنی بر قیمت برای تنظیم کالاهای زیست‌محیطی، از جمله مهم‌ترین سیاست‌های زیست‌محیطی مبتنی بر بازار هستند. اقتصاددانان اغلب تمایل دارند از سیاست‌های زیست‌محیطی مبتنی بر بازار حمایت کنند، زیرا آنها مقرون‌به‌صرفه هستند. به عبارت دیگر این نوع سیاست‌ها، هزینه را برای رسیدن به یک سطح معین از آلودگی به حداقل می‌رسانند. سیاست‌های زیست‌محیطی مبتنی بر بازار همچون مالیات‌هایی که بر روی میزان آلودگی از کارخانه‌ها دریافت می‌شود، می‌توانند منبع درآمد مهمی برای دولت‌ها باشند. در حالی که سیاست‌های سنتی، تجویزی و غیرقابل انعطاف که اغلب ابزارهای فرمان و کنترل نامیده می‌شوند، عموماً از نظر کارایی و کاهش هزینه، نتایج خوبی ندارند؛ اما تصور می‌شود که در ایجاد عدالت زیست‌محیطی در بین جوامع مختلف، از سیاست‌های مبتنی بر بازار بهتر باشند. شاپیرو بیان می‌کند که مطالعات انجام‌شده در این زمینه که از روش‌ها و معیارهای مختلفی به بررسی این موضوع پرداخته‌اند، به نتایج متفاوتی رسیدند. او توضیح می‌دهد که در ایجاد عدالت زیست‌محیطی، این مطالعات نشان داده‌اند که تفاوت‌های سیستماتیکی بین سیاست‌های مبتنی بر بازار و فرمان و کنترل پیدا نشده است، اما احتمال وجود چنین تفاوت‌هایی را رد نمی‌کنند.
جمع‌بندی
یکی از مهم‌ترین معضلات جوامع بشری در عصر حاضر، مشکل آلودگی محیط زیست در سطح جهانی بوده است به‌طوری که چالش‌های زیست‌محیطی به یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های سیاستگذاران تبدیل شده است. کشورهای توسعه‌یافته همچون آمریکا طی دهه‌های اخیر اقدامات مهمی برای حفاظت از محیط زیست انجام داده‌اند. در این راستا، شاپیرو در پژوهشی با نام «روند آلودگی و سیاستگذاری آمریکا» به بررسی تجربیات و نتایج سیاست‌های زیست‌محیطی اجراشده طی 50 سال گذشته در آمریکا می‌پردازد. یافته‌های او نشان می‌دهد آلودگی هوا و آب در این دوره کاهش چشم‌گیری داشته است که دلیل به وجود آمدن این روند را در اجرای سیاست‌های محیط‌زیستی می‌بیند. شاپیرو در این مقاله نشان می‌دهد کارایی این سیاست‌ها در سطح قابل قبولی است و منافع آنها از هزینه‌هایشان بیشتر بوده است. او همچنین در بخشی از مقاله خود به بررسی اثرات دو نوع سیاست زیست‌محیطی دستوری و مبتنی بر بازار بر برقراری عدالت زیست‌محیطی می‌پردازد که نتایج این بخش نشان می‌دهد تفاوت چندانی میان این دو سیاست وجود ندارد.
