تاریخ انتشار:
آیا دولت در خصوصی‌سازی‌ها بازنگری می‌کند؟
سال خصوصی‌زدایی؟
در ایران به‌رغم آنکه در دو دهه گذشته مباحثمربوط به خصوصی‌سازی در محافل سیاسی مطرح بوده است اما، متاسفانه سهم دولت در فعالیت‌های اقتصادی در روندی صعودی قرار داشته است.
سعید متمول/کارشناس ارشد اقتصاد
در کشورهای در حال توسعه، خصوصی‌سازی یکی از مهم‌ترین عناصر برنامه اصلاح ساختار اقتصادی است که به عنوان رویکردی برای دستیابی تدریجی به مکانیسم بازار و ارتقای کارایی فعالیت‌های اقتصادی به شمار می‌آید. در ایران به‌رغم آنکه در دو دهه گذشته مباحث مربوط به خصوصی‌سازی در محافل سیاسی مطرح بوده است اما، متاسفانه سهم دولت در فعالیت‌های اقتصادی در روندی صعودی قرار داشته است، به نحوی که به طور متوسط نسبت بودجه کل کشور طی دهه 70، 58 درصد از تولید ناخالص داخلی و طی دهه 80، 8/ 79 درصد از تولید ناخالص داخلی برآورد شده است.
تعاریف و اهداف متعددی در ارتباط با سیاست‌های خصوصی‌سازی همواره مطرح بوده است اما، تمام آنها در یک خصوصیت واحد مشترک هستند؛ «کاهش سهم دولت در فعالیت‌های اقتصادی و متمایل کردن دولت به نقش و جایگاه واقعی خود در اقتصاد و از سوی دیگر رشد سهم بخش‌های اقتصادی دیگر به ویژه بخش خصوصی در حوزه‌های گوناگون اقتصادی و اجتماعی». به عبارت دیگر یکی از مهم‌ترین ابعاد سیاست خصوصی‌سازی در هر اقتصادی، «گسترش قاعده مالکیت خصوصی بنگاه‌های اقتصادی» به شمار می‌آید به نحوی که بخش خصوصی به بالاترین جایگاه در ساختار مالکیت جدید دست یابد. خصوصی‌سازی به عنوان یکی از سیاست‌های زمینه‌ساز به منظور توسعه پایدار اقتصادی، همواره به دنبال تقویت نقش بخش خصوصی در فعالیت‌های اقتصادی و افزایش سهم این بخش از مالکیت کل بنگاه‌های اقتصادی است. سوال این تحقیق نیز بر مبنای همین فرض و انتظار شکل گرفته است. دغدغه اصلی این است که آیا سیاست خصوصی‌سازی از طریق واگذاری سهام، اقتصاد کشور را به سمت تغییر ساختار مالکیت بنگاه‌ها به نفع بخش خصوصی هدایت می‌کند یا اینکه ساختارِ جدیدی در حال شکل‌گیری است که بخش خصوصی در آن هم سهمش کاهش می‌یابد و هم توان رقابتی‌اش را
از دست می‌دهد.
در دوره 1390-1380 با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل44 توسط عالی‌ترین مقام سیاستگذاری کشور و به دنبال آن استقبال محافل سیاسی و علمی کشور از این سیاست، به طور رسمی سیاست خصوصی‌سازی به عنوان یک سیاست کلیدی و محوری برای اصلاح و افزایش کارایی نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران مطرح شد. به این ترتیب با ابلاغ «سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی» توسط مقام معظم رهبری در مورخ 1/ 3/ 1384 و تصویب نهایی «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه و اجرای سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی» در مورخ 25/ 3/ 1387، بستر و حمایت قانونی لازم برای اجرای سیاست خصوصی‌سازی در کشور محقق شد. در این دهه با فراهم شدن بسترهای قانونی و زیرساختی و جلب حمایت‌های حکومتی و مردمی در سطوح مختلف جامعه، واگذاری سهام روند رو به رشدی را در پیش گرفت به طوری که ارزش واگذاری‌های انجام‌شده در این دوره، بالغ بر 978 هزار میلیارد ریال شد که به لحاظ ارزش اسمی بیش از 117 برابر ارزش واگذاری‌ها در دوره 1370 تا 1380 است.
این پرسش مطرح است که سیاست خصوصی‌سازی در دهه 80 آیا بخش خصوصی را در ایران تقویت کرد؟ یا آنکه مالکیت سهام از دولت به بخش‌هایی حرکت کرد که به نوعی تهدیدی برای فعالیت بخش خصوصی واقعی به شمار می‌آیند؟ در این نوشتار پاسخ این پرسش را از دو منظر بررسی می‌کنیم. در وهله اول جایگاه بخش‌های اقتصادی را در ادبیات قانونی خصوصی‌سازی مرور می‌کنیم و سپس به شناسایی جایگاه آنها در واگذاری سهام می‌پردازیم.
در فصل چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ذیل اصل44 به صراحت اعلام شده است که «نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامه‌ریزی منظم و صحیح استوار است». لذا بر مبنای قانون اساسی، فعالان اقتصادی اعم از حقیقی و حقوقی در یکی از بخش‌های مذکور می‌بایست طبقه‌بندی شوند و به تبع آن مشمول مزایا و محدودیت‌های تبعی آن نیز خواهند شد. اما به‌رغم صراحت قانون اساسی، در قوانین بالادستی سیاست خصوصی‌سازی بخش چهارمی نیز در اداره امور اقتصادی کشور دخیل شده است. با بررسی مفاد «ابلاغیه سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی» و «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه و اجرای سیاست‌های کلی اصل44 قانونی اساسی» دو نتیجه مهم استنباط می‌شود که به لحاظ ساختاری، نتایج مورد انتظار از خصوصی‌سازی را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. اول؛ در این دو سند قانونی که مهم‌ترین اسناد قانونی دور جدید خصوصی‌سازی در کشور به شمار می‌آیند، نظام اقتصادی کشور بر مبنای فعالیت چهار بخش اقتصادی متشکل از بخش دولتی، بخش خصوصی، بخش عمومی غیردولتی و بخش تعاون طراحی و برنامه‌ریزی شده است و برخلاف مفاد اصل44 قانون اساسی، بخش عمومی
غیردولتی هم‌ارز با سایر بخش‌های اقتصادی و به عنوان یک بخش مستقل به بخش‌های تشکیل‌دهنده نظام اقتصادی ایران اضافه شده است. دوم؛ نقل و انتقال مالکیت سهام در درون حوزه عمومی اقتصاد کشور یعنی میان بخش دولتی و بخش عمومی غیردولتی مورد حمایت قانونی قرار گرفته است و در واقع سیاستی که با عنوان خصوصی‌سازی از آن یاد می‌شود به لحاظ ساختار قانونی، سیاستی است که مشوق انتقال مالکیت در درون حوزه عمومی اقتصاد کشور نیز هست و هدف‌گیری صریح و مشخصی برای انتقال سهام از حوزه عمومی اقتصاد کشور به حوزه خصوصی اقتصاد ندارد.
سهم مجاز یا سهم مطلوب هر یک از این بخش‌ها در مشارکت در فرآیند خصوصی‌سازی و تملک سهام قابل واگذاری به چه میزان تعیین شده است؟ آنچه از مفاد قانونی مورد بحث استنباط می‌شود حضور مستقیم یا غیرمستقیم دولت در فرآیند واگذاری و تملک مجدد سهام واگذارشده به هر نوع ممنوع است. در خصوص بخش تعاون، دولت مجاز دانسته شده تا 40 درصد از مجموع ارزش سهام بنگاه‌های قابل واگذاری در هر بازار موضوع گروه دو ماده 2 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل44 قانونی اساسی در قالب سهام عدالت توزیع و واگذار شود. در خصوص دو بخش اقتصادی دیگر، بخش خصوصی و بخش عمومی غیردولتی، در نص صریح قانون سهم مجاز یا سهم مطلوب به صراحت مشخص نشده است اما بایستی در ارتباط با بخش عمومی غیردولتی به این مساله اشاره کرد که از ماده 6 قانون اجرای سیاست‌های اصل44 قانون اساسی می‌توان این‌گونه استنباط کرد که هر یک از موسسات زیرمجموعه بخش عمومی غیردولتی تا آنجایی می‌تواند در فرآیند خصوصی‌سازی، سهام تملک کند که سهم آن موسسه و شرکت‌های تابعه آن، از بازار هر کالا و خدمت از 40 درصد تجاوز نکند. لذا ماده قانونی مذکور تلویحاً اعلام می‌دارد که بخش عمومی غیردولتی در مجموع می‌تواند بیش
از 40 درصد از بازار هر کالا و خدمت و به طور کلی بیش از 40 درصد از کل اقتصاد ایران (به غیر از فعالیت‌های گروه سه ماده 2 قانون اجرای سیاست‌های اصل44) را در اختیار داشته باشد. بر این اساس ساختار جدید اقتصادی کشور به گونه‌ای برنامه‌ریزی شده است که با خروج بخش دولتی از فعالیت‌های اقتصادی، زمینه فعالیت برای بخش عمومی غیردولتی باز گذاشته شده است به نحوی که هر یک از موسسات این بخش از امکان تملک سهام مدیریتی و حتی سهام کنترلی بنگاه‌های اقتصادی واگذارشده برخوردارند و در نگاه کلان‌تر، بخش عمومی غیردولتی با محدودیتی قانونی در رشد فعالیت‌های اقتصادی در ساختار جدید اقتصاد ایران مواجه نخواهد بود.
سهم مطلوب هر یک از این بخش‌ها در مالکیت کل فعالیت‌های اقتصادی کشور در بلندمدت به چه میزان تعیین شده است؟ اول آنکه در هر دو سند قانونی، مفاد قانونی در وهله اول در راستای کاهش سهم فعلی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتی و در وهله دوم به منظور افزایش سهم بخش‌های غیردولتی (اعم از بخش خصوصی، بخش عمومی غیردولتی و بخش تعاون) طراحی و تصویب شده است. دوم آنکه، تنها در خصوص بخش تعاون، سهم مطلوب در مالکیت کل فعالیت‌های اقتصادی کشور در بلندمدت تعیین شده (برابر با 25 درصد از اقتصاد در پایان برنامه پنجم اقتصادی) و سهم سه بخش دیگر اقتصادی (بخش دولتی، بخش خصوصی و بخش عمومی غیردولتی) در اسناد قانونی تعیین نشده است. البته با محدود ساختن قلمرو فعالیت دولت در ماده 3 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل44 قانونی اساسی، به فعالیت‌های موضوع گروه سوم و 20 درصد از مالکیت فعالیت‌های موضوع گروه دو از ماده 2 قانون مذکور، سعی شده است رشد سهم این بخش از کل فعالیت‌های اقتصادی کاسته و به نوعی در آینده کنترل شود. اما عرصه رقابت میان بخش خصوصی و بخش عمومی غیردولتی به طور کامل باز گذاشته شده و سهم مطلوبی برای هیچ‌یک هدف‌گذاری نشده است.
پیش از پرداختن به وضعیت بخش‌های اقتصادی در واگذاری سهام، لازم است نگاهی به تعریف بخش عمومی غیردولتی داشته باشیم. بخشی که از آن در ادبیات ژورنالیستی در چند سال اخیر با عنوان خصولتی و شبه‌دولتی نیز نام برده شده است. در قانون اساسی اشاره‌ای به بخش عمومی غیردولتی نشده است اما به تدریج در اقتصاد ایران موسسات، نهادها و سازمان‌هایی شروع به فعالیت کردند که به‌رغم ماهیت مشترک‌شان در اداره امور عمومی، دارای تنوع بسیار وسیع هستند و در عین حال وابستگی‌های شدید به دولت یا حکومت دارند. این موسسات با برخورداری از اقتدارات ناشی از قدرت عمومی یا حکومتی، حضور فعال در صحنه‌های مختلف اجتماعی و اقتصادی دارند و در اقتصاد ایران تحت عنوان «بخش عمومی غیردولتی» شناسایی می‌شوند. تا قبل از تصویب قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1/ 6/ 1366، تعریف مشخصی در متن قوانین از آنها ارائه نشده بود. ماده 5 قانون محاسبات عمومی کشور در تعریف این موسسات مقرر داشته است: «موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد تشکیل شده و می‌شود.» بر اساس آخرین
مصوبات قانونی (تا پایان سال 1387) در مجموع، 22 سازمان و موسسات وابسته به آنها به عنوان موسسات عمومی غیردولتی شناخته شده‌اند که عبارتند از: شهرداری‌ها، بنیاد مستضعفان و جانبازان، جمعیت هلال‌احمر، کمیته امداد امام خمینی(ره)، بنیاد شهید انقلاب اسلامی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، کمیته ملی المپیک ایران، بنیاد پانزده خرداد، سازمان تبلیغات اسلامی، سازمان تامین اجتماعی، فدراسیون‌های ورزشی آماتوری، موسسه جهاد نصر، موسسه جهاد استقلال، موسسه جهاد توسعه، موسسه جهاد دانشگاهی، دهیاری‌ها، شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی، کتابخانه آیت‌الله مرعشی، بنیاد امور بیماری‌های خاص، بنیاد فرهنگی و هنری رودکی، سازمان دانش‌آموزی و صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر.
با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب 18/ 11/ 1386) تعریف جدیدتری از بخش عمومی غیردولتی ارائه شد. بر اساس ماده3 این قانون: «موسسه یا نهاد عمومی غیردولتی، واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می‌شود و بیش از 50 درصد از بودجه سالیانه آن از محل منابع غیردولتی تامین می‌شود و عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد». تاکنون لیستی از موسساتی که مشمول این ماده قانونی می‌شوند ارائه نشده است و ابهامات متعددی در خصوص تعریف ارائه‌شده در این ماده وجود دارد.
در اینجا این سوال مطرح می‌شود که آیا سایر موسسات، نهادها و سازمان‌هایی که انطباق با تعریف موسسات عمومی غیردولتی دارند اما نام آنها در لیست ماده 5 قانون محاسبات عمومی کشور ذکر نشده‌اند جزو بخش عمومی غیردولتی قرار نمی‌گیرند؟ به نظر می‌رسد علت احتیاط مقنن در این خصوص و ذکر قید مذکور نه از باب این است که بقیه موسسات عمومی غیردولتی فاقد چنین وصفی هستند، بلکه بیشتر به خاطر ملاحظه بهره‌مندی‌های مالی بوده که در قانون محاسبات عمومی برای موسسات عمومی غیردولتی در نظر گرفته شده است و با ارائه فهرست و شناسایی آنها به این عنوان، بیشتر قصد محدود کردن سایر موسسات عمومی غیردولتی از این حقوق بوده است.
در واقع موسسات عمومی دیگری در اقتصاد کشور فعالیت دارند که در قوانین کشوری جزو موسسات عمومی غیردولتی شناخته نشده‌اند اما کاملاً ماهیت عمومی دارند و در این تحقیق -به مفهوم اقتصادی- در زمره بخش عمومی غیردولتی قرار می‌گیرند. این موسسات و نهادها به چهار دسته تقسیم می‌شوند؛ 1- نهادهای نظامی و انتظامی، 2- بنیادهای عام‌المنفعه (یا خیریه) مذهبی، فرهنگی و علمی، 3-سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی و رفاه و 4-نهادهای حکومتی و انقلابی. بدیهی است موسسات، سازمان‌ها و بنگاه‌های وابسته به هر یک از چهار دسته فوق‌الذکر نیز جزو بخش عمومی غیردولتی دسته‌بندی می‌شود.
سازمان خصوصی‌سازی به عنوان مجری قانونی واگذاری سهام در کشور، آمار مربوط به ارزش واگذاری سهام در دوره 1380 تا 1390 را به سه گروه تقسیم کرده است. الف- واگذاری به افراد حقیقی و حقوقی خصوصی، ب- واگذاری بابت رد دیون دولت و ج- واگذاری بابت سهام عدالت. بر این اساس از ابتدای سال 1380 تا پایان سال 1390، در مجموع 978559 میلیارد ریال سهام واگذار شده است که 5/ 33 درصد از ارزش واگذاری‌های انجام‌شده معادل با 327806 میلیارد ریال واگذاری به افراد حقیقی و حقوقی خصوصی، 5/ 31 درصد معادل با 308645 میلیارد ریال واگذاری بابت رد دیون دولت و 35 درصد معادل با 342108 میلیارد ریال واگذاری بابت سهام عدالت بوده است.
نگاهی به سهم بخش‌های اقتصادی در واگذاری‌های دهه 80
هویت مالکان در هر یک از سه گروه فوق به چه صورت بوده است و کدام بخش اقتصادی از این واگذاری‌ها منتفع شده است؟ در گروه الف یعنی واگذاری به افراد حقیقی و حقوقی خصوصی، شناسایی هویت سهامداران بنگاه‌ها فرآیندی بسیار پیچیده و زمان‌بر است زیرا بسیاری از شرکت‌هایی که هویت دولتی یا عمومی دارند، از طریق چندین شرکت زیرلایه در بازار فعالیت می‌کنند و از این طریق فعالیت خود را تحت نام بخش خصوصی معرفی می‌کنند. نتایج تحقیقات آخوندی، متمول و همکاران (1391) نشان می‌دهد عملکرد سیاست خصوصی‌سازی در ارتباط با «بنگاه‌های واگذارشده تحت عنوان واگذاری به بخش خصوصی» در دوره 11ساله منتهی به پایان سال 1390، به گونه‌ای بوده است که بخش عمومی غیردولتی با 78/ 35 درصد، بیشترین سهم از ارزش جاری بنگاه‌های مذکور را در اختیار دارد. بخش دولتی با سهم 27/ 25درصد در جایگاه دوم، بخش تعاون و سهام عدالت در مجموع با سهم11/ 21 درصد در جایگاه سوم و در نهایت بخش خصوصی با سهم 91/ 4 درصد در جایگاه آخر قرار گرفته است. هویت مالکان 93/ 12 درصد از ارزش جاری این بنگاه‌ها نیز قابل شناسایی نبوده است.
در ضمن بخش خصوصی در این بررسی‌ها تنها در 83 بنگاه که 64/ 2 درصد از ارزش جاری کل بنگاه‌های جامعه آماری تحقیق را شامل می‌شود، از سهام کنترلی برخوردار است. سهم دولت نیز نسبت به سال‌های پیش از واگذاری کاهش یافته و به 27/ 25 درصد رسیده است. اما چنانچه حاکمیت سهام عدالت؛ شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی را در کنترل بخش دولتی بدانیم، به لحاظ حاکمیتی در حدود 65/ 44 درصد از ارزش جاری بنگاه‌های مذکور همچنان در کنترل دولت است. مالکیت بخش تعاونی واقعی نیز در میان جامعه آماری مورد بررسی در سطح مناسبی قرار ندارد و بدون در نظر گرفتن سهام عدالت، سهم بخش تعاون از ارزش فعلی 315 بنگاه واگذار شده در 11 سال گذشته حدود 73/ 1 درصد است.
آیا روش رد دیون و روش سهام عدالت که در مجموع 5/ 66 درصد از ارزش کل واگذاری‌ها را دربر می‌گیرند، ابزارهایی در راستای تقویت و ارتقای جایگاه بخش خصوصی واقعی در اقتصاد ایران هستند و واگذاری سهام تحت نام این دو روش را می‌توان سیاست خصوصی‌سازی دانست؟
واگذاری سهام بنگاه‌های دولتی در قبال بدهی‌های دولتی یکی از روش‌های واگذاری سهام در اواخر دهه 80 بوده است که با عنوان روش «رد دیون» شناخته می‌شود. این روش در سال‌های پایانی دولت دهم بسیار مورد توجه قرار داشته است و 5/ 31 درصد از ارزش کل واگذاری‌ها در 11 سال گذشته از این طریق انجام شده است. وابستگی دولت به این روش، زمانی مشخص می‌شود که توجه داشته باشیم قریب به 9/ 99 درصد ارزش واگذاری از طریق رد دیون، طی سال‌های 1390-1386 محقق شده است و حدود 75/ 61 درصد از واگذاری‌های مذکور مربوط به سال 1390 است. دولت وقت با استفاده از این روش به دو هدف دست یافته است؛ اول آنکه میزان بدهی‌های معوق خود به بنگاه‌های اقتصادی را کاهش داده و دوم، توانسته از این طریق به ابزاری جهت انجام وظایف قانونی خود مبنی بر واگذاری سهام دولتی دست یابد و آمار و ارقامی مطلوب در این خصوص ارائه کند. اما با این واگذاری‌ها آیا خصوصی‌سازی در اقتصاد ایران محقق می‌شود؟ واقعیت این است که استفاده گسترده از روش رد دیون در واگذاری سهام از جوانب گوناگونی قابل نقد است که در ادامه از دو جنبه «پشتوانه قانونی» و «سهم بخش خصوصی از واگذاری‌ها» آن را مورد بررسی قرار
می‌دهیم.
پشتوانه قانونی: در تبصره 1 ماده 6 قانون اجرای سیاست‌های اصل44، تادیه بدهی‌های دولت به موسسات عمومی غیردولتی موضوع ماده 5 قانون محاسبات کشوری، از طریق واگذاری سهام موضوع این قانون، مجاز اعلام شده است اما در سایر مواد قوانین بالادستی خصوصی‌سازی، در مواد قانونی که ناظر بر شیوه‌های واگذاری است، واگذاری سهام بابت بدهی‌های دولتی به عنوان روش واگذاری معرفی نشده است. در ابلاغیه مقام معظم رهبری، در ذیل بندهای «ج» و «د» صراحتاً و به دفعات به استفاده از «روش‌های معتبر و سالم واگذاری با تاکید بر بورس» اشاره شده است و از مفاد این قانون به هیچ عنوان واگذاری سهام با استفاده از روش‌های غیررقابتی و غیرعمومی نظیر روش رد دیون استنباط نمی‌شود. در مواد 19 و 20 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی نیز -که ناظر بر نحوه واگذاری سهام دولتی است- اشاره مستقیم یا غیرمستقیم به روش رد دیون مشاهده نمی‌شود. ماده20 صراحتاً اعلام می‌کند سه روش برای فروش سهام بنگاه‌ها در نظر گرفته شده است؛ الف) فروش بنگاه از طریق عرضه عمومی سهام در بورس‌های داخلی یا خارجی، ب) فروش بنگاه یا سهام بلوکی از طریق مزایده عمومی در بازارهای داخلی یا خارجی و
ج) فروش بنگاه یا سهام بلوکی از طریق مذاکره. در قانون ذکر شده است که اولویت با روش اول یعنی فروش در بورس است و واگذاری از طریق مذاکره تنها در مواردی که پس از برگزاری دو نوبت مزایده، خریداری وجود نداشته باشد، مجاز است. نکته حائز اهمیت این است که در آیین‌نامه اجرایی ماده 19 با عنوان «آیین‌نامه اجرایی روش‌های واگذاری» مصوب 14/ 9/ 1388 نیز به واگذاری سهام بابت رد دیون اشاره‌ای نشده است. در سال‌های اخیر سعی شده است اصلاحاتی در شیوه واگذاری سهام بابت رد دیون دولت انجام پذیرد و سازمان خصوص‌سازی ابتدا به وکالت از طلبکاران اقدام به عرضه عمومی سهام کند. بر این اساس مقرر شده است که ابتدا سهام از طریق بورس، فرابورس یا مزایده واگذار شود و وجوه حاصل شده به طلبکاران پرداخت شود اما در صورتی که سهام مذکور به روش فوق‌الذکر به فروش نرسید، مستقیماً در عوض بدهی تهاتر می‌شود. اما آمار رسمی سازمان خصوصی‌سازی نشان می‌دهد این راهکار در عمل کم‌اثر بوده است. بر این اساس ارزش مجموع سهام واگذارشده بابت رد دیون تا پایان سال 1390، 308645 میلیارد ریال اعلام شده است، در حالی که ارزش سهامی که وجوه حاصل از فروش آن به طلبکاران اختصاص یافته
است بر اساس گزارش عملکرد سازمان خصوصی‌سازی در مورخ 15/ 9/ 1391، صرفاً 6425 میلیارد ریال بوده است. بنابراین ارزش سهامی که وجوه حاصل از فروش آن به طلبکاران پرداخت شده، تنها دو درصد از کل ارزش سهام واگذارشده بابت رد دیون دولت بوده است.
سهم بخش خصوصی از واگذاری‌ها: بنا بر گزارش عملکرد ارائه‌شده توسط سازمان خصوصی‌سازی، واگذاری از طریق روش رد دیون به سه نوع تقسیم می‌شود که عبارتند از: 1- واگذاری بابت بدهی به بخش عمومی غیردولتی، 2- بدهی به پیمانکاران، مشاوران و نظایر آن و 3- بدهی به بانک‌ها.
در جدول که صورت ظاهری عملکرد در خصوص بخش‌های دریافت‌کننده سهام بابت رد دیون را نشان می‌دهد، سهم مشخصی برای بخش خصوصی تعیین نشده است اما بخش عمومی غیردولتی و بانک‌ها در مجموع 43/ 92 درصد از سهام رد دیون شده را دریافت کرده‌اند در حالی که سهم پیمانکاران و مشاوران که احتمالاً جزو بخش خصوصی هستند، برابر با 57/ 7 درصد بوده است. سهم دقیق بخش‌های اقتصادی از سهام واگذارشده در قالب روش رد دیون قابل تشخیص نیست زیرا سازمان خصوصی‌سازی به‌رغم تکلیف قانونی، آمار مدون و رسمی در این خصوص ارائه نمی‌کند و هویت دریافت‌کنندگان قطعی سهام را به صورت علنی اعلام نمی‌کند. اما به صورت تقریبی می‌توان برآورد کرد که بخش خصوصی واقعی نتوانسته است از این نوع واگذاری‌ها بهره‌مند شود زیرا به طور قطع 77/ 46 درصد از سهام رد دیون شده به بخش عمومی غیردولتی واگذار شده و 67/ 45 درصد نیز به بانک‌هایی نظیر بانک‌های ملی، رفاه کارگران، توسعه صادرات، مسکن، سپه، پست‌بانک، تجارت، صادرات و ملت اختصاص یافته است که عمدتاً بانک‌هایی دولتی یا شبه‌دولتی هستند.
سهام عدالت؛ مشارکت عمومی یا استمرار حضور دولت. سهام عدالت به عنوان راهکاری برای واگذاری دارایی‌های دولت به عموم مردم طراحی شده است و در 11 سال گذشته جایگاه ویژه‌ای در فرآیند خصوصی‌سازی در کشور داشته و به عنوان نخستین ابزار پرکاربرد، 2/ 35 درصد از ارزش کل واگذاری‌ها را شامل شده است. طی دوره 1390-1380 سهام 55 بنگاه بزرگ و کلیدی در صنایع گوناگون در قالب سهام عدالت به شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی و شرکت‌های تعاونی عدالت شهرستان‌ها واگذار شده است. سازوکار توزیع سهام عدالت را بر اساس آیین‌نامه اجرایی «افزایش ثروت خانوارهای ایرانی از راه گسترش سهم بخش تعاون» مصوب 28/ 8/ 85 می‌توان به سه مرحله اصلی تقسیم کرد: 1- فروش اقساطی سهام بنگاه‌های دولتی به کارگزاری سهام عدالت، 2- فروش اقساطی سهام این شرکت کارگزاری به شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی و 3- در نهایت توزیع سهام شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی به تعاونی‌های عدالت شهرستانی. در حقیقت سازوکار واگذاری سهام عدالت به گونه‌ای است که مشمولان به صورت غیرمستقیم مالک سبدی از سهام بنگاه‌های واگذارشده هستند. با توجه به مشکلاتی که در این ساختار وجود داشت که یکی از مهم‌ترین آنها
مربوط به مکانیسم فعالیت شرکت کارگزاری سهام عدالت بود، دولت تصمیم گرفت تغییراتی در این ساختار ایجاد کند. بر این اساس طی آیین‌نامه اجرایی توزیع سهام عدالت، مصوب 2/ 1/ 1388، سازمان خصوصی‌سازی مکلف شد سهام عدالت قابل واگذاری را بر اساس مصوبات هیات واگذاری به صورت مستقیم به شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی و متناسب با تعداد سهامداران شرکت‌های تعاونی عدالت شهرستانی هر استان واگذار کند. سهام مزبور در توثیق سازمان خصوصی‌سازی خواهد بود و متناسب با کسر تخفیفات قانونی و اقساط پرداختی از توثیق خارج می‌شود.
ساختار جدید توزیع سهام عدالت اگرچه واسطه‌های میان مشمولان و سهام بنگاه واگذارشده را کاهش می‌دهد اما همچنان اشخاص حقیقی مشمول این طرح با دو واسطه و به صورت کاملاً غیرمستقیم مالک سبدی از سهام بنگاه‌های واگذارشده هستند. در این حالت اگرچه مالکیت سهام واگذارشده به طور غیرمستقیم به اشخاص حقیقی تعلق دارد، اما مطمئناً اشخاص حقیقی و متعاقب آن بخش خصوصی نمی‌تواند - و از انگیزه کافی نیز برخوردار نیست- به واسطه این مالکیت غیرمستقیم در مدیریت بنگاه‌های واگذارشده دخالتی داشته باشد. وضعیت برای شرکت‌های تعاونی نیز به همین منوال است. شرکت‌های تعاونی عدالت شهرستانی که تعاونی‌های غیرحرفه‌ای و غیر‌داوطلبانه هستند از مجموعه‌ای از اقشار کم‌درآمد جامعه تشکیل شده‌اند و به صورت غیرمستقیم مالک سبدی از سهام بنگاه‌های دولتی هستند و عملاً با در اختیار داشتن سهم ناچیز و غیرمستقیم از بنگاه‌های قابل واگذاری، از توان، انگیزه و تخصص کافی جهت دخالت در امور تصمیم‌گیری بنگاه برخوردار نیستند.
از طرفی بنگاه‌های واگذارشده در این روش، جزو بنگاه‌های گروه دو ماده 2 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی هستند که دولت مجاز است حداکثر 20 درصد از مالکیت آنها را در اختیار داشته باشد. با توجه به اینکه سهام واگذارشده در قالب سهام عدالت نیز نزد سازمان خصوصی‌سازی در وثیقه است، بنابراین سهم عمده‌ای از آرا در مجامع عمومی در کنترل دولت قرار دارد و در عمل تا چند سال ابتدای واگذاری‌ها نظام تصمیم‌گیری در این بنگاه‌ها در دست دولت باقی خواهد ماند. بررسی 55 بنگاه واگذارشده از طریق سهام عدالت تا پایان سال 1390، نشان می‌دهد به طور متوسط بیش از 30 درصد بنگاه‌های مذکور از طریق سهام عدالت واگذار شده است. با توجه به اینکه حداقل 20 درصد از سهام نیز در اختیار دولت قرار دارد، لذا دور از انتظار نیست که سهامدار اصلی و تصمیم‌گیرنده در این بنگاه‌ها را همچنان دولت و نمایندگان آن بدانیم.
جمع‌بندی
نتیجه اول: قوانین بالادستی سیاست خصوصی‌سازی، حمایت لازم را از بخش خصوصی واقعی نمی‌کنند! آنچه در نظر قانونگذار -در اسناد قانونی مورد بحث- از اهمیت ویژه برخوردار بوده، تنها کاهش و کنترل حجم فعالیت‌های اقتصادی دولت و در مقابل، رشد فعالیت‌های اقتصادی بخش غیردولتی بوده است و به نظر می‌رسد بخش خصوصی به‌عنوان یک بخش متمایز موردنظر قانونگذار نبوده است لذا می‌توان از منظر قوانین، فرآیند جاری واگذاری سهام دولتی را در راستای اجرای «سیاست غیردولتی‌سازی» در اقتصاد ایران تلقی کرد و آن را لزوماً به معنای «سیاست خصوصی‌سازی» ندانست.
نتیجه دوم: واگذاری سهام بابت رد دیون و سهام عدالت، نقش چندانی در تقویت بخش خصوصی نداشته است! در عمل شیوه واگذاری سهام بابت رد دیون دولت با اهداف اسناد قوانین بالادستی خصوصی‌سازی سنخیت ندارد اگرچه صورت ظاهری این واگذاری‌ها در سال‌های اخیر به مفاد قوانین مذکور شبیه شده است اما همچنان عملکرد اصلی و نتایج حاصل از آن در تضاد قرار دارند. با توجه به اینکه طلبکاران اصلی دولت شرکت‌ها و نهادهای شبه‌دولتی یا عمومی غیردولتی هستند واگذاری‌ها نیز عمدتاً بر اساس انتقال مالکیت سهام دولتی به این‌گونه نهادها انجام گرفته است و منجر به افزایش نقش آنها در اقتصاد شده است.
سهام عدالت نیز که با هدف ارتقای عدالت اجتماعی و افزایش تعداد سهامداران بنگاه‌های واگذاری و سوق دادن فرآیند خصوصی‌سازی در متن جامعه طراحی شده است، در عمل با نقایص ساختاری مواجه است که تاکنون تحقق اهداف مورد انتظار را ناممکن ساخته و تحقق احتمالی آن را در آینده نیز دور از انتظار کرده است. به نظر می‌رسد واگذاری بخشی از سهام بنگاه‌های دولتی از طریق سهام عدالت، سبب کاهش نقش نظارتی سهامداران بر عملکرد مدیران واحدهای ذی‌نفع خود می‌شود. زیرا این سهامداران خرد و به تبع آن، شرکت‌های تعاونی شهرستانی از نحوه اداره و ذات واحدها اطلاعی ندارند و نمی‌توانند در مدیریت دخالت موثر و مفید داشته باشند. علاوه بر این با اهدای سهام عدالت توقعات اقشار کم‌درآمد افزایش می‌یابد و دولت (صرف‌نظر از اهداف تصدی‌گرایانه) برای تامین این توقعات مجبور به دخالت در مدیریت و عملکرد بنگاه‌های واگذارشده خواهد شد. بنابراین در خصوص 5/ 66 درصد از ارزش واگذاری‌های انجام‌شده در دهه 80 می‌توان به صراحت اعلام کرد روش واگذاری به گونه‌ای بوده است که حمایت لازم و مورد انتظار از بخش خصوصی به عمل نیامده است و واگذاری‌های مذکور نتوانسته تاثیر چندانی در ارتقای
جایگاه بخش خصوصی داشته باشد.
نتیجه سوم: دور اخیر خصوصی‌سازی در اقتصاد ایران که اجرای آن از اوایل دهه گذشته آغاز شده است، به لحاظ ساختار قانونی، عمدتاً منجر به انتقال مالکیت فعالیت‌های اقتصادی در درون بخش عمومی اقتصاد شده است. این امر در کارنامه واگذاری‌ها تا پایان سال 1390 به وضوح مشاهده می‌شود به نحوی که مخاطب اصلی واگذاری‌ها، نهادها و شرکت‌هایی بوده‌اند که به لحاظ تعریف اقتصادی در زیرمجموعه بخش عمومی غیردولتی طبقه‌بندی می‌شوند. در حقیقت اگر مجموع شرکت‌های واگذارشده در این دهه را به عنوان یک «هویت اقتصادی» در نظر بگیریم؛ در ابتدای دهه 80، مالک و تصمیم‌گیرنده اصلی این هویت اقتصادی، دولت بود اما در حال حاضر با اجرای سیاست خصوصی‌سازی، نقش دولت به بخش عمومی غیردولتی انتقال یافته است. بنابراین خصوصی‌سازی به معنای ارتقای بخش خصوصی به جایگاه «مالک و تصمیم‌گیرنده اصلی فعالیت‌های اقتصادی» برای این هویت اقتصادی محقق نشده است. از سوی دیگر، بخش خصوصی که زمانی برای بقا در بازارهای اقتصادی با شرکت‌های دولتی و همچنین تصمیمات دولتی مبارزه می‌کرد، اکنون در عرصه فعالیت‌های اقتصادی با رقیب جدیدی با نام بخش عمومی غیردولتی مواجه است. مبرهن است که این
فضای اقتصادی جدید، بیش از پیش برای بخش خصوصی نامطلوب است. زیرا اکنون، بخش خصوصی علاوه بر اینکه با دولت و تصمیمات مداخله‌گرایانه آن روبه‌رو است، با بخش عمومی غیردولتی نیز مواجه است که با سرعت در حال رشد در بازارهای اقتصادی گوناگون است. این رقیب جدید که به تدریج در حال تسلط بر بخش‌های مختلف اقتصاد ایران است برخلاف دولت در چارچوب برنامه‌های مصوب و قانونی کشور نظیر برنامه‌های توسعه پنج‌ساله فعالیت نمی‌کند و عملکرد مالی آن نیز توسط دستگاه‌های ناظر قابل سنجش نیست. علاوه بر این، هریک از نهادها و موسسات تشکیل‌دهنده بخش عمومی غیردولتی، ابرمجموعه‌های اقتصادی را تشکیل داده‌اند که به لحاظ توان مالی، دسترسی به اطلاعات و نفوذ در بدنه دولت و حکومت در جایگاه بسیار بالاتری نسبت به بنگاه‌های بخش خصوصی قرار دارند. در این شرایط، انتظار می‌رود «شراکت بخش خصوصی و بخش عمومی غیردولتی در یک بنگاه اقتصادی» یا «رقابت این دو بخش در یک بازار اقتصادی» با تاثیرگذاری نهادهای عمومی غیردولتی همراه شود و بنگاه‌های خصوصی -چنانچه از صحنه رقابت حذف نشوند- تحت تاثیر تصمیمات این نهادها فعالیت خواهند داشت.
لذا این واهمه به طور جدی مطرح است که بخش خصوصی اقتصاد ایران که نتوانسته است در دهه‌های گذشته با بخش دولتی -که در چارچوب برنامه و تحت نظارت دستگاه‌های ناظر فعالیت می‌کرد- رقابت کند، حال چگونه با بخش عمومی غیردولتی که بدون الزام به انطباق با برنامه‌های کلان اقتصادی و بدون نظارت، آزادانه و به سرعت در حال رشد است، رقابت خواهد کرد؟ آیا این نوع «خصوصی‌سازی» به «خصوصی‌زدایی» در سال‌های آتی منجر نمی‌شود؟
دیدگاه تان را بنویسید