ضربه مداخله دولتی به استقلال صندوق‌ها

دستیابی به «عدالت اجتماعی»، «حفظ کرامت و حقوق انسان‌ها» و «رفاه و امنیت اجتماعی» به عنوان آرمان‌ها و اهداف سند چشم‌انداز 1404 جمهوری اسلامی ایران بدون برطرف کردن کاستی‌ها و بهبود وضعیت نظام تامین اجتماعی کشور امکان‌پذیر نیست. در این راستا صندوق‌های بازنشستگی عمومی کشور از اصلی‌ترین بازیگران حوزه تامین اجتماعی کشور به شمار رفته و عملکرد آنها دارای آثار حائز اهمیت اقتصادی، سیاسی و اجتماعی است. این صندوق‌ها را پیش از آنکه بتوان نهادهایی اجتماعی تلقی کرد، دارای اهمیت اقتصادی هستند، به صورتی که به عنوان نهادهای مالی مستقل بین‌النسلی، از طریق جمع‌آوری پس‌اندازهای خرد افراد تحت عنوان حق بیمه (کسور) بازنشستگی و تجمیع و سرمایه‌گذاری این منابع در راستای دستیابی به نرخ بازده پایدار و مناسب، امکان تامین دوران کهولت و ازکارافتادگی را برای آنها فراهم می‌آورند. بنابراین با توجه به حجم سرمایه در دست مدیریت آنها، به صورت بالقوه می‌توانند نقش حائز اهمیتی را در رشد و توسعه کشورها ایفا کنند.

اما آنچه امروزه تبدیل به یکی از اصلی‌ترین دغدغه‌های خط‌مشی‌گذاران و راهبران کشور در حوزه تامین اجتماعی شده وضعیت نگران‌کننده صندوق‌های بازنشستگی است؛ به صورتی که از منظر سه شاخص پایداری، انسجام و کفایت به مرز نگرانی و هشدار رسیده یا حتی در ارتباط با برخی از صندوق‌ها از این مرز عبور کرده‌اند. وضعیت فعلی صندوق‌های بازنشستگی در کشور بدون تردید محصول عمل جمعی ما در طول زمان به ویژه در نیم‌قرن اخیر بوده که آگاهانه یا ناآگاهانه و مسوولانه یا فرصت‌طلبانه وضعیت فعلی را در صندوق‌های بازنشستگی عمومی کشور رقم زده‌ایم. این صندوق‌ها از فشارهای سیاسی، شوک‌های مقرراتی و نوسانات اقتصادی بسیار آسیب دیده و در این میان ذی‌نفعان آنها قربانیان اصلی فساد و ناکارآمدی، فقدان شفافیت و عدم استفاده بهینه از مشارکت جمعی و به ویژه مشارکت کارگری بوده‌اند. صندوق‌های بازنشستگی عمومی کشور نقش حائز اهمیتی را در نظام تامین اجتماعی ایفا کرده و بر مبنای آمار موجود ضریب پوشش جمعیتی در ایران حدود 70 درصد بوده که از این مقدار 52 درصد سهم سازمان تامین اجتماعی، هفت درصد صندوق بازنشستگی کشوری و حدود 11 درصد سهم بقیه صندوق‌هاست. این ارقام بیانگر این هستند که بیش از نیمی از افراد کشور، زندگی آتی و حا‌ل‌شان بسته به وضعیت اقتصادی این صندوق‌هاست. در تعریف بحران صندوق‌های بازنشستگی عمومی ایران باید این موضوع مدنظر قرار گیرد که با توجه به تضمین دولت مبنی بر جبران کسری این صندوق‌ها در راستای انجام تعهدات آتی، بحران در صندوق‌های بازنشستگی عمومی کشور به معنای ورشکستگی آنها نبوده، بلکه به معنای افزایش وابستگی آنها به بودجه دولتی است. زیرا با آغاز بحران در این صندوق‌ها، مدیریت آنها در وهله نخست به استقراض از نظام بانکی برای پرداخت مستمری‌ها یا فروش دارایی‌ها اقدام کرده و در صورتی که نتوانند از این دو طریق اقدام به تامین مالی کنند، باید دست به دامن دولت شده تا از طریق بودجه دولتی کسری منابع خود را جبران کنند. کسری مالی صندوق‌های بازنشستگی در کنار بحران آب و محیط زیست از اصلی‌ترین بحران‌های پیش‌روی کشور بوده و در صورتی که به صورت مناسب با آن برخورد نشود به یک بحران مالی بزرگ با هزینه‌های گزاف سیاسی، اجتماعی و اقتصادی منجر خواهد شد. با کاهش نسبت پشتیبانی در صندوق‌های بازنشستگی عمومی کشور و افزایش بحران در آنها، سهم این صندوق‌ها از بودجه دولت افزایش یافته است. به گونه‌ای که سهم بودجه صندوق بازنشستگی کشوری از کل بودجه فصل رفاه و تامین اجتماعی از 7 /15 درصد در سال 1387 به حدود 27 درصد در سال 1394 و همین نسبت در مورد سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح از حدود 21 درصد در سال 1387 به حدود 25 درصد در سال 1395 رسیده است. در مجموع سهم دو صندوق مورد بحث از بودجه فصل رفاه و تامین اجتماعی در دوره یادشده حدود 32 هزار میلیارد تومان بوده که این میزان تنها برای حدود 10 میلیون نفر جمعیت تحت پوشش این دو صندوق بازنشستگی بوده و مقایسه آن با رقم 40 هزار میلیاردتومانی یارانه نقدی که به حدود 77 میلیون نفر تعلق می‌گیرد بیانگر عمق بحران صندوق‌های بازنشستگی و آثار این بحران بر ناکارایی استفاده از منابع مالی کشور است. از سوی دیگر سازمان تامین اجتماعی نیز طی دهه اخیر در مواردی مجبور به استقراض از سیستم بانکی برای پرداخت حقوق بازنشستگی و مستمری‌های خود شده و همچنین به منظور تامین منابع مالی مورد نیاز ناگزیر به واگذاری بخشی از دارایی‌ها و سهام سودآور خود در راستای اخذ وجوه از محل فروش این منابع شده است.

این موضوع باید مدنظر قرار گیرد که به دلیل روند ساختار جمعیتی کشورها و جبر مرتبط با صندوق‌های بازنشستگی، کاهش نسبت پشتیبانی در طی زمان مقوله‌ای حتمی است. اما موضوعی که سبب ایجاد بحران به‌تبع کاهش این نسبت می‌شود، بی‌توجهی یا ‌کم‌توجهی مدیران صندوق‌ها به مقوله سرمایه‌گذاری در زمان مازاد تعداد حق ‌بیمه‌پردازان نسبت به تعداد مستمری‌بگیران بوده است. وظیفه صندوق بازنشستگی این است که در زمانی که تعداد حق‌ بیمه‌پردازان چندین برابر تعداد مستمری‌بگیران است برای آینده در فعالیت‌های پربازده سرمایه‌گذاری کرده تا در دورانی مانند دوران فعلی صندوق‌های بازنشستگی از این منابع استفاده نکنند، اما متاسفانه این مهم به صورتی مناسب در صندوق‌های بازنشستگی کشور تحقق نیافته است.

در نتیجه این موارد میزان بحران در صندوق بازنشستگی کشوری به قدری است که اگر فعالیت صندوق هم‌اکنون متوقف شود، دارایی‌های صندوق برای پوشش تعهدات آن تنها برای 9 ماه کافی خواهد بود و این در حالی است که این میزان در سال 1376 معادل هشت سال بوده است. شاخص مذکور در ارتباط با سازمان تامین اجتماعی نیز از سال 1392 به کمتر از سه سال کاهش یافته است. در نتیجه بحران مذکور علاوه بر مالیات‌پردازان و دولت که به عنوان اصلی‌ترین متعهدین طرح مکلف به پرداخت کسری آن هستند، مستمری‌بگیران به عنوان مشترکین این صندوق‌ها تحت تاثیر این بحران قرار گرفته و صندوق‌ها نتوانسته‌اند به صورتی متناسب با شأن و کرامت انسانی نسبت به تامین زندگی این افراد اقدام کنند. بر مبنای آمار و اطلاعات مرتبط با میانگین مستمری پرداختی به بازنشستگان و از کارافتادگان و خط فقر شهری، دریافتی 77 درصد مستمری‌بگیران سازمان تامین اجتماعی و 35 درصد مستمری‌بگیران صندوق بازنشستگی کشوری کمتر از خط فقر شهری است.

حال اگر بخواهیم عوامل ایجاد این بحران را معرفی کنیم می‌توانیم آنها را در چند دسته کلی مشتمل بر عوامل قانونی، عوامل مرتبط با حوزه سرمایه‌گذاری صندوق‌ها، عوامل محیط اقتصادی، عوامل ناشی از مدیریت و راهبری صندوق‌ها و نهایتاً عوامل ناشی از کاستی‌های ساختار حکمرانی در آنها تقسیم‌بندی کنیم.

مداخله دولت در مدیریت صندوق‌ها به استقلال آنها صدمه زده است. حجم عظیم روابط مالی سبب شده دولت‌ها بدون در نظر گرفتن ملزومات بیمه‌سنجی، اقدام به تصویب قوانینی کنند که مغایر با اصول اقتصادی و بیمه‌ای حاکم بر این صندوق‌هاست. تلقی صندوق‌های بازنشستگی عمومی کشور به عنوان محلی برای تامین منابع مالی در راستای دستیابی به سایر اهداف اجتماعی و عدم باور به این صندوق‌ها به عنوان نهادهای مالی مستقل و بین‌النسلی سبب تصویب قوانینی شده که منجر به افزایش بار مالی صندوق‌ها و افزایش بدهی دولت به آنها شده است. بر مبنای تحلیل صورت‌های مالی سازمان تامین اجتماعی، میزان مطالبات سازمان تامین اجتماعی از دولت تا پایان سال 1394 در حدود 110 هزار میلیارد تومان برآورد شده است. این میزان بیش از 98 درصد از سرفصل حساب‌ها و اسناد دریافتنی را در صورت‌های مالی سازمان تامین اجتماعی به خود اختصاص داده است. از طرف دیگر مقایسه اقلام دارایی‌های این سازمان با خالص دارایی‌های طرح نمایانگر این مهم است که مهم‌ترین رکن تشکیل‌دهنده دارایی‌های سازمان تامین اجتماعی، سایر حساب‌ها و اسناد دریافتی و به عبارتی همان مطالبات از دولت است که در سال 1392 سهمی معادل 5 /74 درصد از دارایی‌های طرح را به خود اختصاص داده است. تحت این شرایط صندوق‌ها نتوانسته‌اند نسبت به انجام سرمایه‌گذاری‌های جدید اقدام کرده و همین موضوع سبب شده تا مدیران صندوق‌ها به صورت مستمر فرصت‌های مناسب سرمایه‌گذاری را از دست بدهند.

شیوه پرداخت این مطالبات از سوی دولت نیز منجر به تشدید بحران در صندوق‌های بازنشستگی عمومی کشور شده است. انتقال شرکت‌های کم‌بازده و زیان‌ده در قبال مطالبات صندوق‌ها از دولت و ارزش‌گذاری متورم سهام انتقالی از اصلی‌ترین عواملی بوده که منجر به کاهش نرخ بازده سبد دارایی صندوق‌ها شده‌اند. در این حالت سبد دارایی صندوق‌های بازنشستگی پیش از آنکه ناشی از استراتژی سرمایه‌گذاری مدیران صندوق‌ها باشد تابعی از نحوه انتقال سهام و دارایی‌ها به این صندوق‌هاست.

از طرف دیگر حجم بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی کشور و همچنین پایین بودن نسبت پشتیبانی در این صندوق‌ها سبب شده که در سال‌های مختلف تنها بخش ناچیزی از حق بیمه‌های ورودی این صندوق‌ها در حوزه سرمایه‌گذاری مورد استفاده قرار گیرد. عدم انجام سرمایه‌گذاری‌های جدید و کسب نرخ بازده مناسب از این سرمایه‌گذاری‌ها موجب شده تا آنها جهت ایفای تعهدات خود به بودجه عمومی دولت وابسته شوند. انجام تحلیل حساسیت در ارتباط با سهم سرمایه‌گذاری‌ها از کل دارایی‌های طرح در صندوق‌های بازنشستگی عمومی کشور بیانگر این مهم است که به ازای هر 10 درصد کاهش در سهم سرمایه‌گذاری‌ها از کل دارایی‌های طرح در صورت ثبات سایر عوامل موثر (مشتمل بر نرخ بازده سرمایه‌گذاری‌ها، نرخ تورم و...) تعداد سال‌های پایداری صندوق‌ها به میزان دو سال کاهش یافته و بنابراین تحت شرایط فعلی که این سهم تنها در حدود 20 تا 30 درصد است، کاهشی 14 تا 16‌ساله در تعداد سال‌های پایداری و استقلال صندوق‌ها قابل مشاهده خواهد بود (و این در حالی است که سایر متغیرهای بیان‌شده نیز وضعیت مناسبی را دارا نبوده‌اند).

رکود بازار سرمایه از دیگر عوامل تشدید بحران صندوق‌های بازنشستگی است. طی سنوات اخیر و با آغاز رکود بازار سرمایه، بخش مهمی از منابع در دسترس صندوق‌های بازنشستگی که در این بازار سرمایه‌گذاری شده بودند، تحت تاثیر این رکود قرار گرفتند. طی دوره سه ساله 1392 تا 1395، کاهش ارزش پورتفوی بورسی صندوق‌های بازنشستگی تابعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در حدود 2 /19 درصد بوده است و صندوق‌های تابعه در حدود 12 هزار میلیارد تومان از ارزش روز سبد دارایی خود را از دست داده‌اند. اگرچه سودآوری تعدادی از این شرکت‌ها نیز طی این دوره افزایش یافته است، اما بخش مهمی از سود ایجادشده طی این دوره به دلیل فقدان نقدینگی مناسب چندان قابلیت پرداخت به صورت نقد به سهامداران را فراهم نساخته و عمدتاً در جهت افزایش سرمایه در این شرکت‌ها صرف شده است. در کنار موارد فوق‌الذکر متغیرهای پارامتریک از اصلی‌ترین دلایل تشدید بحران صندوق‌های بازنشستگی بوده‌اند. عدم تناسب سن بازنشستگی و سن امید به زندگی، بالا بودن و سخاوتمندانه بودن نرخ جایگزینی در نظام بازنشستگی ایران و شیوه محاسبه مستمری بازنشستگی و از کارافتادگی از اصلی‌ترین متغیرهای پارامتریک بوده که نیازمند تغییر در راستای اصلاح نظام بازنشستگی هستند.

البته نمی‌توان از نقش مدیریت و راهبری این صندوق‌ها در ایجاد شرایط فعلی چشم‌پوشی کرد. عدم رعایت اصول حرفه‌ای مدیریت مالی و سرمایه‌گذاری در مدیریت سبد دارایی‌های صندوق‌های بازنشستگی سبب شده تا در برخی از موارد دارایی‌ها با ارزش متورم به این صندوق‌ها منتقل شده یا صندوق‌ها وارد پروژه‌هایی شوند که دارای توجیه‌پذیری اقتصادی نبوده است. همچنین حضور در برخی از پروژه‌های سرمایه‌گذاری نیز بدون توجه به مبانی بنیادین طرح توجیه اقتصادی کسب‌وکار شامل پیش‌بینی آینده بازار، وجود زیرساخت‌های مرتبط با عملیاتی کردن کسب‌وکار، ریسک‌های مرتبط با پروژه و... موجب کاهش بهره‌وری کار و سرمایه در صندوق‌های بازنشستگی عمومی کشور شده است.

مجموعه این عوامل در زیر سایه تاریک کژکارکردهای ناشی از کاستی‌های ساختار حکمرانی مبتنی بر شفافیت و پاسخگویی وضع فعلی را در صندوق‌های بازنشستگی سبب شده است. حال به ازای هر یک سال که ما در حل مشکل عدم تعادل مالی صندوق‌های بازنشستگی تاخیر کنیم، بهمن‌وار ابعاد مشکل بزرگ‌تر می‌شود. بحران در صندوق‌های بازنشستگی سبب خواهد شد تا در وهله اول این صندوق‌ها در راستای تامین کسری خود نسبت به فروش دارایی‌ها اقدام کنند. با توجه به اینکه این فروش عمدتاً مربوط به شرکت‌های سودآور خواهد بود، پس از مدتی شاهد تجمیع شرکت‌های کم بازده و زیان‌ده در سبد دارایی صندوق‌ها بوده که این موضوع منجر به تشدید بحران صندوق‌های بازنشستگی عمومی کشور شده و از طرف دیگر در صورتی که فروش سهام صندوق‌ها این پیام را مخابره کند که سهم مدنظر از وضعیت مناسبی برخوردار نیست، میزان سهم باقیمانده نزد صندوق مذکور و سایر سهامداران شروع به سقوط محسوس کرده و در نهایت ضررهای آن متوجه بازار سرمایه خواهد شد. همچنین روند صعودی افزایش کسری صندوق‌ها و وابستگی آنها به بودجه دولت منجر خواهد شد که دولت ملزم به پرداخت حقوق بازنشستگان از محل بودجه عمومی شود که نتیجه آن جایگزینی اجباری و در نتیجه افزایش شدید بودجه جاری و به‌تبع آن کاهش فعالیت‌های عمرانی دولت خواهد بود. با توجه به موارد مطروحه انجام اصلاحات در نظام بازنشستگی ایران با قید فوریت واجب و ضروری به نظر می‌رسد.

اثربخشی عملیاتی کردن اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی عمومی در کشور پیش از هر چیز نیازمند ایجاد آگاهی فراگیر ملی در ارتباط با بحران صندوق‌های بازنشستگی و جلب مشارکت تمامی ذی‌نفعان در راستای انجام برنامه جامع اصلاحات ساختار نظام بازنشستگی کشور است. بدون جلب مشارکت مشترکان صندوق‌های بازنشستگی و همچنین ایجاد اجماع در میان تصمیم‌گیران و تصمیم‌سازان صندوق‌های بازنشستگی در راستای حمایت از پیاده‌سازی اصلاحات، امکان عملیاتی کردن برنامه اصلاحی به صورتی اثربخش مقدور نخواهد بود.

نخستین و اصلی‌ترین گام در انجام اصلاحات، احترام به استقلال صندوق‌های بازنشستگی عمومی کشور است، زیرا ادامه روند این مداخلات منجر به تشدید بحران فعلی خواهد شد. پس از آن باید در قالب یک برنامه تدریجی و میان‌مدت نسبت به پرداخت بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی و انجام اصلاحات پارامتریک در نظام بازنشستگی اقدام کرد. پیش از انجام این اصلاحات باید این پیام در سطح جامعه و در میان ذی‌نفعان این صندوق‌ها مخابره شود که انجام اصلاحات پارامتریک در صندوق‌های بازنشستگی عمومی کشور لازم و ضروری است. بایستی این پیام را در سطح ذی‌نفعان ارسال کنیم که تنها راه دریافت مستمری بازنشستگی و از کارافتادگی متناسب با شأن و منزلت انسانی افزایش دوران اشتغال و همچنین سطح مشارکت حق ‌بیمه‌پردازان در راستای ایجاد یک نظام بازنشستگی جامع و کاراست.

پس از آن راهبران نظام تامین اجتماعی باید اقدام به ایجاد نظام چندلایه اجتماعی در قالب یک برنامه بلندمدت کرده و تلاش شود تا محصولات تامین اجتماعی به کالاهای عمومی و کالاهای قابل ‌واگذاری به بخش خصوصی تقسیم شده و از طریق واگذاری بخشی از فرآیند حوزه تامین اجتماعی به بخش خصوصی موجب افزایش بهره‌وری کار و سرمایه در این بخش شویم. در این راستا نهایی‌سازی و تصویب آیین‌نامه تاسیس صندوق‌های بازنشستگی خصوصی به عنوان یکی از اولویت‌های نظام تامین اجتماعی کشور باید مدنظر قرار گیرد.

نهایتاً ایجاد یک نظام بازنشستگی جامع و اثربخش امکان‌پذیر نبوده مگر در زیر چتر ساختار حکمرانی کارا و مناسب. در این راستا تقویت هیات امنا متشکل از متعهدان و ذی‌نفعان صندوق‌ها، افزایش شفافیت، ورود بنگاه‌های تابعه به بورس و خروج تدریجی از تصدی‌گری از جمله عواملی است که باید مدنظر قرار گیرند. به‌رغم موارد فوق‌الذکر، این‌گونه به نظر می‌رسد که هنوز اراده‌ای جدی در ارتباط با انجام اصلاحات و تغییر در نظام بازنشستگی کشور وجود ندارد. نگاهی به برنامه ششم توسعه بیانگر این مهم است که برخلاف اهمیت بحران صندوق‌های بازنشستگی عمومی کشور و دامنه فراگیر این بحران، می‌توان از آن به عنوان مقوله مورد غفلت قرارگرفته در برنامه ششم توسعه نام برد. به‌رغم اینکه مقرر بود تا بحران صندوق‌های بازنشستگی عمومی کشور به عنوان یکی از محورهای سه‌گانه برنامه ششم توسعه مدنظر قرار گیرد، نهایتاً این موضوع در این برنامه مدنظر قرار نگرفت و این در حالی است که در برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه بیشتر به موضوع بحران صندوق‌های بازنشستگی پرداخته شده بود.

پیش‌بینی می‌شود تداوم روند این کم‌توجهی‌ها سبب شده است تا به دلیل تغییرات مرتبط با شاخص‌های اقتصاد کلان (شامل نرخ تورم، نرخ بهره، نرخ اشتغال و ...)، تصویب قوانین حمایتی بدون در نظر گرفتن مفروضات بیمه‌ای و رکود حاکم بر بازار سرمایه موجب افزایش 29 درصدی کسری صندوق‌های بازنشستگی عمومی کشور در سال 1396 شود. همچنین در نتیجه این کسری و افزایش وابستگی صندوق‌ها به بودجه دولتی شاهد افزایش 10 درصدی اعتبارات مرتبط با صندوق‌های بازنشستگی در سال 1396 نسبت به سال 1395 خواهیم بود.