تاریخ انتشار:
مشکلات مالی و بانکی را چگونه می‌توان سامان داد؟
بازطراحی نظام تنظیم‌گری
این روزها بخش مالی در کشور ما حال و روز خوشی ندارد و شاید از همه وخیم‌تر اوضاع شبکه بانکی باشد. مشاهدات بازار نشان می‌دهد موسسات بازار پول از تب‌وتاب به‌شدت به خود می‌پیچند و به‌رغم اینکه ثبات نسبی در حوزه اقتصاد کلان حاکم شده است و تورم پس از پشت‌سر گذاشتن روند نزولی همچنان در سطوح قابل قبولی است، اما نرخ‌های سود دوباره بالا رفته‌اند.
علی بهادر / پژوهشگر اقتصادی
این روزها بخش مالی در کشور ما حال و روز خوشی ندارد و شاید از همه وخیم‌تر اوضاع شبکه بانکی باشد. مشاهدات بازار نشان می‌دهد موسسات بازار پول از تب‌وتاب به‌شدت به خود می‌پیچند و به‌رغم اینکه ثبات نسبی در حوزه اقتصاد کلان حاکم شده است و تورم پس از پشت‌سر گذاشتن روند نزولی همچنان در سطوح قابل قبولی است، اما نرخ‌های سود دوباره بالا رفته‌اند. این در حالی است که بانک مرکزی در سال‌های ۹۴ و ۹۵ تلاش‌های بسیاری را صرف این کرد که با دخالت در بازار بین‌بانکی نرخ‌ها را کاهش بدهد. حتی خود بانک‌ها نیز فقط نظاره‌گر اتفاقات نبودند و با کنار گذاشتن موضع انفعالی، بارها با هم، هم‌پیمان شدند که به نرخ‌های پایین پایبند بمانند، اما انگار در عمل واقعیات چاره‌ای جز نقض پیمان برای بانکداران باقی نگذاشته است. در این حوزه سخن بسیار گفته شده است و تقریباً همه کسانی که اندکی در این زمینه اخبار و رسانه‌ها را دنبال می‌کنند، می‌دانند مشکل از انباشته شدن دارایی‌های سمی و غیر‌نقد‌شونده در این موسسات است.
این نوشتار قصد پرداختن به ابعاد بیشتری از این مشکلات را ندارد بلکه تلاش خواهد کرد بر اجماع ایجاد‌شده در زمینه ضرورت بازطراحی نظام تنظیم‌گری بانکی تکیه و چند نکته مهم را در زمینه این بازطراحی تبیین کند. بر این مبنا در این نوشتار موضوع تنظیم‌گری در بخش مالی و بانکی محور مباحث قرار می‌گیرد. باید توجه داشت که اقتضائات متعدد و ویژگی‌های تنظیم‌گری مدرن در بخش مالی باعث می‌شود حوزه این مباحث گسترده‌تر از مواردی باشد که صرفاً به جلوگیری از انباشته شدن دارایی‌های سمی و غیر‌نقد‌شونده در موسسات پولی برمی‌گردد. از آنجا که محدودیت‌های مختلف این نوشتار، اجازه بیان همه نکات ضروری را فراهم نمی‌کند، این نوشتار بر برخی سرفصل‌های کلی در زمینه تنظیم‌گری صرفاً مروری اجمالی خواهد داشت اما بر برخی سرفصل‌های مطرح در نوعی از تنظیم‌گری بیشتر تاکید خواهد کرد که ثبات و سلامت هر موسسه مالی به خودی خود را مدنظر قرار می‌دهد. برخی از این اصول از جمله مواردی هستند که اگر در سال‌های گذشته در نظام تنظیم‌گری ما جایگاه مناسبی داشتند از بروز بسیاری از مشکلات کنونی شبکه بانکی جلوگیری می‌کردند.
نظام تنظیم‌گری را با چه هدفی بنا کنیم؟
به صورت کلی در اقتصادهای امروزی تنظیم‌گران برای تامین کردن مجموعه‌ای از اهداف به عنوان مکمل و قوام‌بخش بازارها شکل گرفته‌اند. در دنیای مدرن تخصیص منابع اقتصاد به مبادلات داوطلبانه آحاد اقتصادی در قالب روابط بازاری سپرده‌شده است و این مساله به دلیل کارآمدی‌هایی است که انتظام بازار در تخصیص منابع اقتصاد و در طول تاریخ از خود نشان داده است.
در علم اقتصاد، بازار در مدل کامل و رقابتی آن -که یک شرایط تجریدی و فرضی است- حاصل تعامل بسیاری از آحاد اقتصادی است که در آن به دلیل عدم توانایی در اثرگذاری بر قیمت‌ها، با نیروهای رقابت بازار روبه‌رو می‌شوند و در صورت عدم ارائه محصولات مناسب از طریق نیروهای بازار تنبیه خواهند شد. این تنبیه در دو شکل مهم بروز پیدا می‌کند: اولین سازوکار تنبیه بازار، حذف بنگاه‌های ناکارا در فرآیند ورشکستگی است و دومین سازوکار تنبیه بازار، خریداری سهام بنگاه‌های ناکارا از سوی سهامداران کاراتر و عزل مدیران ناکارآمد است. سازوکارهای این‌چنینی منجر به حذف ناکارایی از اقتصاد، پیشرفت تکنولوژی‌ها و بهبود رفاه اقتصادی می‌شوند.
اما این مدل کامل در دنیای واقعی تقریباً مصداق بیرونی ندارد. به علاوه، مبادلات در بازارهای مالی به گونه‌ای رخ می‌دهند که تمام منفعت یک رفتار فقط به انجام‌دهنده آن رفتار برنمی‌گردد، در این شرایط ممکن است لازم شود یک جمع یا یک جامعه هزینه‌های رفتار ناصحیح برخی از بنگاه‌ها را بپردازند. برای مثال ورشکستگی یک بانک بزرگ می‌تواند کل اقتصاد را دچار مشکل کند از این‌رو عملکرد نامناسب برخی از آحاد اقتصادی به سایر فعالان بازار نیز سرایت می‌کند و هزینه‌های آن به کل جامعه تحمیل می‌شود. از سوی دیگر، در مبادلات بازار معمولاً همه افراد توان درک پیچیدگی‌های محصولات را ندارند، از این‌رو در تعاملات این افراد در بازارها، نظام قیمتی گاهی به اشتباه برخی محصولات را قیمت‌گذاری می‌کند. علاوه بر این بازارها همیشه تمام فرصت کسب سود را از طریق کار و تلاش فراهم نمی‌کنند، به طوری که گاهی استفاده از روش‌های متقلبانه و فریبکارانه می‌تواند مجرایی برای کسب درآمد در اقتصاد باشد. استفاده از عدم تقارن اطلاعات از دیگر مواردی است که می‌تواند موجب اختلال در عملکرد بازارها شود، بدین صورت که گاهی طرفین یک معامله به صورت ذاتی در امکان کسب اطلاعات یا
محدوده اطلاعات در اختیار خود با یکدیگر تفاوت دارند و این تفاوت باعث می‌شود طرفین معاملات نتوانند به صورت صحیح در مورد معاملات تصمیم بگیرند. امکان ایجاد انحصار و جلوگیری از ایجاد فضای رقابتی از راه‌هایی همچون ایجاد تمرکزهای مالکیتی، از دیگر اتفاقاتی است که موجب می‌شود نیروهای رقابتی در مدل بازار نتوانند تحقق یابند و در نتیجه نمایان شدن آثار رفاهی مناسب از عملکرد بازارها با مشکلات بسیاری روبه‌رو شود.
به صورت کلی در اقتصادهای امروزی تنظیم‌گران برای تامین کردن مجموعه‌ای از اهداف به عنوان مکمل و قوام‌بخش بازارها شکل گرفته‌اند. در دنیای مدرن تخصیص منابع اقتصاد به مبادلات داوطلبانه آحاد اقتصادی در قالب روابط بازاری سپرده‌شده است و این مساله به دلیل کارآمدی‌هایی است که انتظام بازار در تخصیص منابع اقتصاد و در طول تاریخ از خود نشان داده است.
بر این مبناست که در کشورهای مختلف تنظیم‌گران -به عنوان مکمل و قوام‌بخش انتظام بازار- یک جزء جدایی‌ناپذیر از اقتصاد بازار به شمار می‌روند و دقیقاً بر همین مبنا در بازارهای مالی اهداف تنظیم‌گران را در چهار دسته طبقه‌بندی می‌کنند. این چهار دسته از اهداف عبارتند از: حفظ ثبات مالی (یا جلوگیری از بروز ریسک سیستمی)، حمایت از مشتری(مصرف‌کننده)، حفظ صداقت بازار و حمایت از رقابت. در ادامه به‌رغم اهمیت سایر اهداف، به تبیین بیشتر دو هدف اول -یعنی ثبات مالی و حمایت از مشتری (مصرف‌کننده)- پرداخته می‌شود.
حفظ ثبات مالی
حفظ ثبات مالی و جلوگیری از بروز ریسک سیستمی از این جهت اهمیت دارد که در اقتصادهای امروزی روابط سایر بخش‌های اقتصادی با بخش مالی بسیار پیچیده و درهم‌تنیده است به گونه‌ای که ایجاد اختلال در عملکرد نظام مالی بر کل نظام اقتصادی اثر خارجی مهمی برجای می‌گذارد. اگر فقط به پرداخت‌های روزانه‌ای که برای مبادلات اقتصادی آن متکی هستیم فکر کنیم به خوبی در خواهیم یافت که چطور بی‌ثباتیِ نظام مالی و بانکی تمامی اقتصاد را با مخاطره روبه‌رو خواهد کرد.
اما این تمام اهمیت بخش مالی برای کل اقتصاد نیست بلکه تامین مالی یکی دیگر از خدمات بخش مالی به بخش واقعی است. توجه به ماهیت تولید مشخص خواهد کرد که بدون ایفای این نقش از سوی بانک‌ها و بازارهای مالی، اساساً اقتصاد با مشکلات غیرقابل تصوری روبه‌رو خواهد بود. در درجه اول باید توجه داشت تولید ماهیتاً فرآیندی زمان‌بر و همراه با تقدم هزینه‌های دستمزد و کالاهای واسط بر درآمد فروش است و اگر بانک‌ها به عنوان تامین‌کنندگان سرمایه در گردش، ناهمزمانی هزینه‌ها و درآمدهای تولید را برای بنگاه‌های اقتصادی پوشش ندهند، در عمل تولیدی نیز وجود نخواهد داشت. در درجه دوم باید توجه داشت که رشد اقتصادی، عمدتاً محصول سرمایه‌گذاری در ماشین‌آلات، ابزارهای جدید و نیز تحقیق و توسعه در بنگاه‌های اقتصادی است. بر این مبنا اگر بازارهای مالی -به صورت مستقیم یا غیرمستقیم- افراد صبور و صاحب پس‌انداز را با بنگاه‌های دارای فرصت‌های مطلوب همراه نکند، پیش‌زمینه‌های رشد اقتصادی نیز فراهم نخواهد شد. به بیان دیگر یک نگاه اجمالی به سازوکارهای اقتصادهای مدرن به خوبی نشان می‌دهد که بدون تامین مالی بنگاه‌های اقتصادی، بروز نمودهای یک اقتصاد مدرن و پویا
-یعنی تولید و رشد اقتصادی- با موانع مهمی روبه‌رو خواهد شد که در نتیجه وجود این موانع، امکان بهره‌مندی آحاد اقتصادی از مواهب رشد و پیشرفت نیز فراهم نخواهد شد.
بر این مبنا نظام مالی یک زیرنظام مهم از نظام اقتصادی است و بدون کارکرد صحیح نظام مالی سایر بخش‌های اقتصاد نیز عملکرد مناسب نخواهند داشت. با پذیرفتن چنین چارچوبی ریسک سیستمی در حقیقت مخاطراتی را شامل می‌شود که نه‌فقط یک یا چند موسسه خاص بلکه کل سیستم مالی را تهدید می‌کند. این مخاطرات گاهی از سرایت مشکلات یک موسسه یا مجموعه موسسات به کل سیستم مالی نشات می‌گیرد. تبدیل شدن ورشکستگی یک بانک به هجوم بانکی یکی از مصداق‌های این سرایت مشکلات (ریسک سرایت) است.
حمایت از مشتری
مشتریان خرد معمولاً دارای ویژگی‌هایی هستند که به دلیل این ویژگی‌ها نمی‌توان انتظار داشت انتظام بازار به خوبی در تعامل بین این مشتریان و موسسات مالی جریان داشته باشد. اول اینکه مشتریان خرد در تعامل با موسسات مالی از توان کسب اطلاعات کمتری برخوردارند به‌طوری که این افراد نمی‌توانند همه اطلاعات لازم برای تصمیم‌گیری را در اختیار داشته باشند. این مساله موجب می‌شود موسسات مالی در مواجهه با این اشخاص دارای یک برتری نسبی اطلاعاتی باشند که می‌تواند مشکلاتی را در عرضه محصولات مناسب به مشتریان عادی ایجاد کند.
دوم اینکه حتی در صورت دسترسی به اطلاعات، اشخاص حقیقی عادی عموماً دارای توان تحلیل موقعیت‌های سرمایه‌گذاری نیستند در حالی که این افراد ناگزیر هستند از برخی ابزارهای پس‌انداز و سرمایه‌گذاری مانند سپرده، خدمات صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌ها استفاده کنند. این عدم توان تحلیل موجب می‌شود در مبادلات این مشتریان با موسسات مالی انتظام بازار از طریق انتخاب صحیح مشتریان به درستی صورت نگیرد.
سوم اینکه مشتریان خرد معمولاً موارد معاملات پرتواتری را با نهادهای مالی ندارند در نتیجه نمی‌توان انتظار داشت با گذشت زمان این افراد تخصص کافی در تحلیل و کسب اطلاعات را به دست آورند. چهارم اینکه این مشتریان از قدرت چانه‌زنی مناسب یا در برخی موارد از انتخاب‌های متعدد (اعم از قراردادهای متنوع از طریق موسسات مختلف)، در عقد قراردادهای مالی برخوردار نیستند. این مساله می‌تواند موجب تحمیل شرایطی غیرمنصفانه و غیرمعمول بر مشتریان خرد شود. نهایتاً اینکه مشتریان خرد در حالی ابزارهای مالی را خریداری می‌کنند که ایفای تعهدات برخی از این ابزارها در آینده نسبتاً طولانی رخ می‌دهد و مشتریان که ذی‌نفعان یک موسسه به شمار می‌روند توان نظارت مداوم بر عملکرد این موسسات را ندارند. این پدیده موجب می‌شود موسسات مالی پس از خرید محصولات مالی از طریق مشتریان، بتوانند رفتارهای مخاطره‌آمیزی را دنبال کنند که ایفای تعهداتشان را با مشکل روبه‌رو کند.
بر مبنای توضیحات فوق حمایت از مشتریان یکی دیگر از اهداف تنظیم‌گران در بخش مالی و از جمله کاستی‌های نظام تنظیم‌گری در ایران به شمار می‌رود.
چه فرآیندهایی را باید بازطراحی کنیم؟
در زندگی روزمره همه جوامع نمودهای مشخصی از تنظیم‌گری به چشم می‌آید. اگر به اصول و قواعد راهنمایی و رانندگی توجه کنیم به خوبی اجزا و فرآیندهای کلی یک تنظیم‌گری را درمی‌یابیم. در مرحله اول اصول و قواعدی طراحی می‌شوند که انتظار می‌رود در صورت رعایت شدن از طرف راننده‌ها خطر بروز حوادث یا بی‌نظمی را در سطح شهرها و جاده‌ها حداقل کنند. در ادامه پلیس راهنمایی و رانندگی صلاحیت و مهارت راننده‌ها را بررسی می‌کند و به آنها مجوز رانندگی می‌دهد و نیز با نصب دوربین‌ها یا از طریق حضور در جاده‌ها و معابر راننده‌های متخلف را شناسایی می‌کند. البته عملیات شناسایی افراد مرتکب تخلف پایان ماجرا نیست بلکه برای تنفیذ مقررات پلیس افراد متخلف را مشمول برخی جرائم و محدودیت‌ها نیز می‌کند. به عبارت دیگر اگر راهنمایی و رانندگی را یک تنظیم‌گر در روابط اجتماعی بدانیم به راحتی می‌بینیم که عملیات این تنظیم‌گر، دارای سه مرحله مقررات‌گذاری، نظارت بر رعایت مقررات و تنفیذ یا الزام به رعایت مقررات (از طریق اعمال محدودیت و جرائم) است.
هرچند تنظیم‌گری دارای ابعاد متنوعی است اما یکی از مهم‌ترین انواع تنظیم‌گری، تنظیم‌گری خرد است که تک‌تک موسسات را به صورت منفک‌شده از سایر موسسات مورد تنظیم قرار می‌دهد. در تنظیم‌گری خرد بخش مالی و بانکی نیز کمابیش همین سه فرآیند کلی حاکم است. در فرآیند مقررات‌گذاری معمولاً بانک مرکزی رفتار پذیرفته‌شده و اجرای قابل قبول کسب‌وکار را برای موسسات مالی تبیین می‌کند. به عنوان مثال در شبکه بانکی معمولاً الزامات متنوعی در زمینه پولشویی، کفایت سرمایه، نقدینگی، ضوابط انجام مبادلات ارزی و موارد این‌چنینی از طرف بانک مرکزی در اختیار بانک‌ها قرار می‌گیرد که بانک‌ها موظف هستند تا عملیات خود را با این ضوابط تطبیق بدهند.
پس از انجام فرآیند مقررات‌گذاری، بانک مرکزی به فرآیند نظارت اهتمام می‌ورزد. نظارت در حقیقت به معنای بررسی عملکرد و شرایط بانک‌ها و موسسات مالی از سوی مقام (یا بخش) ناظراست که در این فرآیند تلاش می‌شود عدم تطابق عملکرد موسسات با اهداف، مقررات و استانداردهای منتشرشده شناسایی شوند. در فرآیند نظارت معمولاً برخی موسسات مالی شناسایی می‌شوند که الزامات مورد نظر مقررات‌گذار را برآورده نکرده‌اند.
نهایتاً تنظیم‌گران بخش مالی در فرآیند تنفیذ، از اختیارات قانونی خود در زمینه الزام به رعایت مقررات استفاده می‌کنند و موسسات مالی را وادار به پذیرش تغییرات، اصلاح شرایط و عملکرد یا پرداخت جرائم می‌کند. در نتیجه این اقدامات رفتار مطابق با مقررات از سوی موسسات مالی در اقتصاد تضمین می‌شود.
بررسی واقعیت نظام بانکی ما در ایران نشان می‌دهد تنظیم‌گری خرد بانکی در هر سه فرآیند فوق -چه در سطح قوانین، چه در سطح اجرا- دارای کمبودهای جدی هستند. به‌روزرسانی قوانین و مقررات و بازطراحی ساختارهای نوین برای تصمیم‌گیری‌های لازم در مورد مقررات‌گذاری، نظارت و اجرا از جمله این ضرورت‌های غیرقابل انکار برای جبران این کمبودها هستند.
چه اصولی را در بازطراحی تنظیم‌گری در نظر بگیریم؟
شاید اصلی‌ترین نکته مهم در بازطراحی تنظیم‌گری (به ویژه تنظیم‌گری خرد) این است که به یاد داشته باشیم به‌رغم وجود مقام‌های تنظیم‌گر در بخش مالی، به صورت اصولی تطبیق با مقررات و مدیریت ریسک‌ها و عملیات موسسات مالی -مانند سایر موسسات- بر عهده مدیران و هدایت‌کنندگان همان موسسات است. این اصل مهم -یعنی اهمیت ویژه درونی شدن مدیریت ریسک‌ها در موسسات مالی- در تنظیم‌گری بخش مالی باعث می‌شود افق تنظیم‌گر بخش مالی بسیار فراتر از برخی نسبت‌های مالی تعریف شود. بر این مبنا یکی از مهم‌ترین ابعاد تنظیم‌گری خرد توجه به فرآیندهای داخلی، اصول حاکمیتی و مدیریت ریسک موسسات مالی است.
توجه به اصل فوق باعث خواهد شد جایگاه واقعی تنظیم‌گران در بخش مالی به خوبی تعیین شود. به عبارت دیگر پس از اینکه واحد کسب‌وکار (لایه اول)، بخش اجرایی و کنترل‌های داخلی (لایه دوم)، حسابرسان داخلی هیات مدیره (لایه سوم)، به عنوان مسوولان اصلی، مدیریت ریسک‌های کسب‌وکار و تطبیق با مقررات را بر عهده گرفتند، لایه چهارم و پنجم را به ترتیب حسابرسان خارجی و تنظیم‌گران تشکیل می‌دهند. به عبارت دیگر تنظیم‌گران خرد -بعد از خود صاحبان کسب‌وکار و حتی سهامداران- آخرین محافظت‌کننده از ثبات موسسات مالی و تطبیق با مقررات هستند.
علاوه بر این نظام تنظیم‌گری جدید بایستی با رویکرد تنظیم‌گری احتیاطی تلفیقی طراحی شود و تنظیم‌گری هر موسسه مالی با در نظر گرفتن روابط سهامداری، مدیریتی و ارتباطی آن موسسه با سایر موسسات مالی و غیرمالی صورت می‌پذیرد. که اجرایی کردن این رویکرد نیازمند تغییر در اختیارات قانون بانک مرکزی و سایر نهادهای تنظیم‌گر به شمار می‌رود.
یکی از درس‌هایی که امروزه تنظیم‌گران بخش مالی از تاریخچه بحران‌های مالی و بنگاه‌های اقتصادی فراگرفته‌اند لزوم جلونگر بودن فرآیند تنظیم‌گری است. بر این مبنا باید اولاً تنظیم‌گران الزامات مورد نظر خود را بر اساس پیش‌بینی اتفاقات آتی تعیین کنند. ثانیاً موسسات مالی نیز باید شرایط ترازنامه‌ای و عملیاتی خود را به گونه‌ای تنظیم کنند که نشان بدهد توان جذب تکانه‌های آتی را دارند.
علاوه بر این امروزه تنظیم‌گری در دنیا بر مبنای رویکرد مبتنی بر ریسک و دوری کردن از مدارا با ضعف‌های موسسات مالی طراحی شده است. بر این مبنا تنظیم‌گران احتیاطی خرد تلاش می‌کنند با تشخیص اولین ضعف‌ها در یک موسسه مالی اقدامات اصلاحی را آغاز کنند. شدت و نوع این اقدامات اصلاحی به ضعف‌های موسسه مالی وابسته است. به عبارت دیگر امروزه تنظیم‌گران بخش مالی رویکرد فعال-و نه انفعالی- را در برخورد با ضعف‌های موسسات مالی انتخاب کرده‌اند. در این شرایط تنظیم‌گران ابتدا در ساختار درونی خود، موسسات را بر مبنای درجه نیاز به دخالت رتبه‌بندی می‌کنند و بر مبنای احتمال ورشکستگی (عدم تطبیق با مقررات) و نیز بزرگی آسیب‌های ناشی از ورشکستگی (عدم تطبیق با مقررات) برای کل نظام مالی اقدامات ویژه‌ای را برای این موسسات طراحی می‌کنند.
نکته آخر اینکه تنظیم‌گری نباید به دنبال «سکوت قبرستان» باشد بدین معنی که با تشدید زیاد مقررات و محدودیت‌ها، امکان نوآوری و رقابت سازنده در بخش مالی را از بین ببرند.
جمع‌بندی و کلام آخر
واقعیت این است که اصلاح و بازطراحی نظام تنظیم‌گری دارای ظرایف و ابعاد متنوعی است و بسیاری از این ظرایف تنها در مراحل برنامه‌ریزی و عملیاتی کردن این اصلاحات نمود پیدا می‌کنند. اصلاح صورت‌های مالی بانک‌ها، الزام به اجرایی کردن استانداردهای حسابداری بین‌المللی، توقف برگزاری مجامع، انجام اصلاحات در سود سالانه بانک‌ها و نیز بیانیه‌های متعدد مقامات مسوول بانک مرکزی نشان می‌دهد این اصلاحات آغاز شده است اما قطعاً تا رسیدن به نقطه مطلوب و جبران عقب‌ماندگی‌ها کارهای زیادی برای انجام دادن باقی مانده است.
دیدگاه تان را بنویسید