سختی‌های سهولت کسب‌وکار
چرا برخی کشورها در مورد داده‌های خود تقلب می‌کنند؟
شروع یک کسب‌وکار در بسیاری از نقاط جهان، کار نسبتاً سختی است. بنابراین بانک جهانی تلاش می‌کند برای ایجاد سهولت هر چه بیشتر در زمینه کسب‌وکار انگیزه بدهد. از این‌رو در یک ارزیابی آنها را بر اساس میزان موانع و تعدد قواعد و مقررات کسب‌وکار، طبقه‌بندی می‌کند. امسال، شاخص انجام کسب‌وکار (Doing Business)، خود درگیر مشکلاتی در رویه ارزیابی و محاسبه شده است. به گفته منابعی در بانک جهانی، کارکنان بانک، در اواخر ماه ژوئن نگرانی‌های خود را به مدیریت گروه اقتصاد توسعه که این گزارش را تهیه می‌کند، ابراز کرده بودند. در نهایت در اوایل ماه آگوست، این خطاها پس از یک بررسی گسترده تایید شدند.
با نزدیک به بیش از دو دهه فعالیت، این گزارش تبدیل به شاخص برتر بین‌المللی فضای کسب‌وکار در کشورهای مختلف شده است. انتشار سالانه آن، عناوین مختلفی را درباره جایگاه هر کشور در مقایسه با دیگر کشورهای جهان ترسیم می‌کند. از شاخص انجام کسب‌وکار به عنوان انگیزه‌ای قدرتمند برای دولت‌ها یاد می‌شود تا با بهبود فضای مقررات‌گذاری کشور خود، برای کسب رتبه‌های بالاتر به رقابت بپردازند. کشورها می‌توانند با کاهش بوروکراسی اداری پیرامون راه‌اندازی مشاغل، تسهیل روند مجوزدهی، گسترش دسترسی به برق، سهولت تامین مالی و همچنین برخی اقدامات دیگر، رتبه خود را در این شاخص بهبود بخشند. برای مثال، کشوری که در این رتبه‌بندی در جایگاه بهتر و بالاتری قرار دارد، شانس خود را برای جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی افزایش می‌دهد.
بانک جهانی مستقر در واشنگتن و به طور جمعی، تحت مالکیت 189 کشور عضو است. وظیفه اصلی بانک جهانی، تامین وام و کمک‌های بلاعوض به دولت‌ها در کشورهای فقیرتر و با هدف پیگیری پروژه‌های سرمایه‌ای، تقویت رشد اقتصادی و کاهش فقر است. در ماه‌های اخیر، بانک جهانی بیشتر تمرکز خود را صرف کمک به کشورها برای مقابله و رهایی از بیماری همه‌گیر ویروس کرونا کرده است.
27 آگوست، بانک جهانی اعلام کرد که انتشار مجموعه بعدی رتبه‌بندی‌ها با تاخیر همراه خواهد بود. نشریه اکونومیست دریافته است که چین قرار بود یکی از کشورهای با بیشترین بهبود رتبه باشد. البته بانک جهانی در این باره اظهار نظری نکرده است.
ابتدا متن اعلامیه بانک جهانی پیرامون این موضوع را بررسی می‌کنیم. ۲۷ آگوست ۲۰۲۰، گروه بانک جهانی بیانیه زیر را درباره گزارش انجام کسب‌وکار صادر کرد:
«گزارش انجام کسب‌وکار در طول 17 سال از عمر خود، ابزاری ارزشمند برای کشورهایی بوده است که به دنبال اندازه‌گیری هزینه‌های کسب‌وکار هستند. شاخص‌ها و روش‌های انجام کسب‌وکار، با در نظر گرفتن کشور خاصی طراحی نشده‌اند، بلکه هدف آنها کمک به بهبود فضای کلی کسب‌وکار بوده است. تعدادی خطا در مورد تغییرات داده‌ها در گزارش‌های انجام کسب‌وکار 2018 و 2020 نمایان شده است. این گزارش‌ها در اکتبر 2017 و 2019 منتشر شده بودند. بررسی‌ها حاکی از آن است که تغییرات داده‌ها با روش به کار گرفته‌شده در شاخص انجام کسب‌وکار سازگار نبوده است.
یکپارچگی و بی‌طرفی داده‌ها و تجزیه و تحلیل دقیق، بیش از هر چیز دیگری برای ما مهم است و بنابراین، بلافاصله اقدامات زیر را انجام خواهیم داد: ما در حال انجام یک بررسی و ارزیابی سیستماتیک از تغییرات داده‌ای هستیم که پس از فرآیند بررسی داده‌های نهادی برای پنج گزارش اخیر شاخص کسب‌وکار رخ داده است. ما از بخش حسابرسی داخلی مستقل گروه بانک جهانی خواسته‌ایم که بررسی فرآیندهای جمع‌آوری داده‌ها برای شاخص انجام تجارت و همچنین کنترل‌ها برای حفاظت از یکپارچگی داده‌ها را انجام دهد.
ما بر اساس یافته‌ها عمل خواهیم کرد و به‌تبع آن، داده‌های کشورهایی را که بیشتر از همه تحت تاثیر این خطاها قرار گرفته‌اند، اصلاح خواهیم کرد. به هیات مدیره اجرایی بانک جهانی و همچنین مقامات کشورهایی که بیشتر از همه تحت تاثیر خطاهای داده‌ها قرار گرفته‌اند، در مورد وضعیت اخیر اطلاع‌رسانی شده است. در دوران این ارزیابی، انتشار شاخص انجام کسب‌وکار متوقف خواهد شد.»
برخی از به تعویق انداختن انتشار این نتایج استقبال کرده‌اند، زیرا معتقدند این شاخص ضد تولید، مبهم یا هر دو اینهاست. بسیاری از منتقدان نگران‌اند که این شاخص، تکنوکرات‌ها و سیاستمداران را به کاهش بیش از حد مقررات ترغیب کرده و چگونگی اعمال قوانین را در عمل نادیده بگیرد. یک مطالعه در سال 2015 نشان می‌دهد که بین نتایج این شاخص و آنچه مشاغل هنگام بررسی مستقیم توسط بانک جهانی می‌گویند، همبستگی تقریباً صفر وجود دارد.
تردید درباره صحت داده‌ها
در عین حال، تعلیق اخیر نه به دلیل نگرانی‌های روش‌شناختی، بلکه به دلیل سوالاتی درباره صحت و اعتبار داده‌ها اتفاق افتاده است. در این میان 9 نفر از کارکنان افشاگر این خطا در بانک جهانی به مدیران آن در مورد «بی‌قاعدگی» شاخص‌های منتشرشده در سال‌های 2017 و 2019 از جمله برای جمهوری آذربایجان، چین، عربستان سعودی و امارات متحده عربی هشدار داده‌اند.
درک اینکه چرا کشورها ممکن است بخواهند این ارقام کم‌وزیاد شود، دشوار نیست. سقوط در رتبه‌بندی از نظر سیاسی خجالت‌آور است. در همین حال، بانک جهانی ممکن است انگیزه‌ای برای خوب نگه داشتن روابط با اعضای مهم این بانک داشته باشد. یکی از صاحب‌نظران و عضو سابق بانک می‌گوید: «در سال 2017 رهبران بانک جهانی از نزول رتبه کسب‌وکار چین نگران شدند، که این امر باعث شد بانک، نتایج را دو بار بررسی کند. پس از رفع خطای کدگذاری و تغییر رویه ارزیابی، رتبه چین کاهش پیدا نکرد.»
منبع دیگر نارضایتی مربوط به کشورهایی است که برای اخذ مشاوره در مورد چگونگی بالا بردن رتبه خود به بانک جهانی پول پرداخت می‌کنند. چین، عربستان سعودی و امارات متحده عربی همگی هزینه چنین خدمات مشاوره‌ای را پرداخت می‌کنند که در گذشته توسط برخی از کارمندان بخش رتبه‌بندی بانک جهانی انجام می‌شد. البته استفاده از مشاوره مقامات بانک جهانی در سال ۲۰۱۹ متوقف شد.
به گفته شخصی که از این تصمیم مطلع است، به نظر می‌رسد که داده‌های مربوط به چهار کشور چین، جمهوری آذربایجان، امارات متحده عربی و عربستان سعودی به طور نامتعارفی تغییر پیدا کرده‌اند. برای سه مورد از کشورهای متاثر یعنی چین، آذربایجان و امارات متحده عربی، بانک جهانی بهبود چشمگیری را برای محیط کسب‌وکار این کشورها در سال‌های اخیر گزارش کرده است. پنج سال پیش، چین در این گزارش در رتبه 90 قرار گرفت. سال گذشته، رتبه آن به 31 رسید. در این بازه زمانی، جمهوری آذربایجان از رتبه ۸۰ به ۳۴ رسید. در گزارش سال گذشته، امارات در رتبه شانزدهم برترین محیط کسب‌وکار در جهان قرار داشت که نسبت به رده ۲۲ پنج سال قبل، پیشرفت قابل توجهی داشته است. در نهایت، رتبه‌بندی عربستان سعودی در پنج سال گذشته، از 49 به 62 رسیده است. گفتنی است که سفارت کشورهای مذکور، درخواست برای اظهارنظر پیرامون این موضوع را رد کرده‌اند.
این مسائل نگرانی‌های تازه‌ای را مطرح کرده است که دو سال پیش نیز، توسط اقتصاددان ارشد بانک جهانی مطرح شده بود. در سال 2018، پل رومر، اقتصاددان ارشد بانک جهانی، اشاره کرد که داده‌های این گزارش مستعد دستکاری هستند. وی به طور خاص ادعا کرد که به نظر می‌رسد داده‌های مربوط به شیلی برای نشان دادن وخامت فضای کسب‌وکار تحت یک دولت چپگرا دستکاری شده است. رومر از احتمال وجود انگیزه‌های سیاسی در پشت تغییرات این رتبه‌بندی ابراز نگرانی کرد.
این ادعاها باعث به وجود آمدن چالش‌هایی در بانک جهانی و شیلی شد و پس از آن، دولت شیلی خواستار عذرخواهی شد. در پی این درخواست، بانک جهانی رسماً از شیلی عذرخواهی و اعلام کرد که اتهامات آقای رومر ناشی از تمایلات سیاسی و غیرموجه است. پل رومر دو هفته بعد از این اتفاق، از سمت خود به عنوان اقتصاددان ارشد بانک جهانی استعفا داد. پس از این اتفاق و در همان سال، بانک جهانی یک حسابرسی انجام داد که به گفته آن، هیچ‌گونه دستکاری سیاسی در رتبه‌بندی وجود نداشت. این حسابرسی، بانک جهانی را تنها به دلیل تغییر روش پیاپی محاسبه رتبه که موجب گمراهی شده بود، مقصر دانست. در آن زمان پل رومر اعلام کرد که معتقد است حسابرسی مورد نظر، نگرانی‌های اصلی وی را درباره احتمال دستکاری داده‌ها برطرف نکرده است. رومر، اقتصاددان برنده نوبل در سال 2018، دیگر در این مورد اظهار نظری نکرده است.
در واکنش به این مسائل، مارتین راوالیون، استاد اقتصاد دانشگاه جرج تاون در پیامی در توئیتر اعلام کرد: «خواه دستکاری عامدانه‌ای در شاخص‌های انجام کسب‌وکار وجود داشته باشد یا نه، بانک باید به شکل بهتری به وجود عدم اطمینان قابل توجه در مورد این شاخص به ویژه برای کشورهای ۸۰ درصد میانی در رتبه‌بندی، اذعان کند. فقط رتبه‌های بالا و پایین قابل اعتماد به نظر می‌رسند.»
برایان لیوای، استاد توسعه بین‌المللی دانشگاه جان‌هاپکینز و عضو سابق بانک جهانی، در ادامه این بحث نوشت: «سطحی بودن سوالات نیز بیانگر سوگیری هنجاری است. همان‌طور که ما در حال یادگیری این موضوع هستیم که یک محیط کسب‌وکار «خوب»، به مشروعیت اجتماعی گسترده نیاز دارد که در عین حال، اغلب شامل مقررات «محدودکننده» است.»
دنی رادریک، استاد دانشگاه هاروارد هم در توئیتر شخصی خود می‌نویسد: «من هرگز اهمیت زیادی برای رتبه‌بندی انجام کسب‌وکار بانک جهانی قائل نمی‌شوم و به نظرم، تمرکز دولت‌ها روی آن نابجاست، درست همانند رتبه‌بندی رقابت‌پذیری مجمع جهانی اقتصاد.»
و در نهایت، جاستین ساندفور، یکی از اعضای ارشد مرکز توسعه جهانی، اندیشکده‌ای در واشنگتن با هدف رفع فقر، می‌گوید: «شاخص انجام کسب‌وکار، باعث ایجاد تعارض منافع عمیق می‌شود.» به گفته وی، تعارضات اجتناب‌ناپذیر هستند. هنگامی که کشورهای عضو، تامین‌کننده بودجه این برنامه بانک جهانی هستند و همان کشورها در این رتبه‌بندی قرار می‌گیرند، این مساله این امکان را ایجاد می‌کند که فشار داخلی برای بهتر یا بدتر به نظر رسیدن برخی کشورها به وجود بیاید. او در ادامه اشاره می‌کند: «اکنون وقت آن است که شاخص انجام کسب‌وکار را کنار بگذاریم. کل فرضیه ایدئولوژیک این پروژه منسوخ شده و در تضاد با کار واقعی بانک جهانی است. و نشانه‌هایی از فساد حتی عمیق‌تر، به تدریج در پروژه نمایان می‌شود.» وی افزود: «این شاخص باعث می‌شود که یک نوع رقابت میان کشورها صورت گیرد و در مقابل انتظار داشته باشند که سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی بیشتری نصیبشان شود، در حالی که آنچه برای سرمایه‌گذاران از اهمیت بیشتری برخوردار است، ثبات، پیش‌بینی‌پذیری و مقررات‌گذاری شفاف است.»
اکنون این سوال به وجود می‌آید که چه کارهایی به بهبود دقت و شفافیت رتبه‌بندی انجام تجارت کمک می‌کند. آلن گلب و ویجیا راماچاندران، دو محقق مرکز توسعه جهانی، در سه بخش به این سوال پاسخ می‌دهند:
اول، بانک جهانی باید اذعان کند که هر سیستم رتبه‌بندی به ناچار، شامل طیف وسیعی از نااطمینانی خواهد بود. شاخص‌های رتبه‌بندی انجام کسب‌وکار را می‌توان با تخمین خطاهای استاندارد برای هر زیرمجموعه شاخص و شاخص کل بهبود داد. انجام این کار برای شاخص‌های مبتنی بر تخصص دشوار است زیرا به چندین ارزیابی مستقل نیاز دارد، در عین حال غیرممکن نیست. به عنوان مثال، گلب و یی در مقاله خود در سال ۲۰۰۴، تخمین زدند که خطای استاندارد برای رتبه‌بندی سیاست‌ها و ارزیابی نهادی بانک جهانی برای کشورها، در حدود 25 /0 بوده است. این عدد مربوط به اندازه‌گیری اصلاحات سیاست در مقیاس یک تا شش بوده است. نکته مرتبط آن است که بانک جهانی، برای شاخص انجام کسب‌وکار، روش‌شناختی خود را طی سال‌ها تغییر داده اما این تغییرات را به خوبی مستند نکرده است. به عنوان مثال، در زمینه بازار کار که بانک جهانی به دلیل موضع ضد اتحادیه‌ای خود، به یک دستورالعمل و سیاست متمایل به راست متهم شد یا در مورد مالیات، این اتهام به بانک جهانی وارد شد که به کشورهای با نرخ مالیات شرکتی کمتر، پاداش می‌دهد. ارزیابی انجام‌شده توسط گروه ارزیابی مستقل بانک جهانی در سال 2008 نشان از تغییرات زیادی در شاخص‌ها و رتبه‌بندی بسیاری از کشورها دارد که بسیار بزرگ‌تر از تخمین‌های رومر برای شیلی است. توضیحات روشن همراه با پیوند و اشاره به تغییرات روش‌شناختی، احتمالاً منجر به اتهامات کمتری در مورد دستکاری داده خواهد شد.
دوم، بانک باید از خود سوال کند که آیا امتیازها و مولفه‌های سازنده شاخص انجام تجارت، به طور بیش از حدی، متناسب با فعالیت و تعامل گروه بانک جهانی در مورد دستور کار بخش خصوصی، تحت تاثیر قرار دارد یا خیر. این مورد می‌تواند موضوعیت داشته باشد، به این دلیل که بانک جهانی برخی از کشورهایی را که اقدام به اصلاحات در بخش خصوصی می‌کنند به عنوان «افراد خوب» می‌شناسد. یک رتبه‌بندی می‌تواند حتی به طور ناخودآگاه، توسط افرادی که نظرات مثبت و منفی مشخصی درباره کشورها یا دولت‌های آنها دارند، متاثر شود. ما هیچ مدرکی برای اثبات این مورد یا مورد خاص دیگری نداریم، اما مدت‌هاست که این حساسیت برای «ارزیابی نهادی و سیاستی کشورها» (CPIA) توسط بانک جهانی وجود دارد، به همین دلیل روند تخمین CPIA شامل لایه‌هایی از بررسی‌های مستقل و توسط واحدهایی است که بخشی از واحدهای عملیاتی بانک جهانی نیستند.
سوم، بانک جهانی باید ارزش چندین برآورد مستقل را مورد توجه قرار دهد، اگر چه انجام این کار برای ارزیابی‌های کارشناسی سخت است. اقدام CPIA که در بالا ذکر شد، فقط به این دلیل امکان‌پذیر بود که رتبه‌بندی هر سازمان (بانک جهانی، بانک توسعه آفریقا و...) در آن زمان محرمانه بود، بنابراین ارزیابی‌ها کاملاً مستقل از یکدیگر بودند. ارزیابی مستقل برای مولفه‌ها و زیرشاخص‌های سازنده رتبه‌بندی انجام کسب‌وکار دشوار است، اما شاید بتوان برای برخی کشورهای معدود، این ایده را به صورت آزمایشی اجرا کرد. یک امکان دیگر، استفاده از شاخص‌های دیگر رتبه‌بندی فضای کسب‌وکار و مقایسه آن با شاخص انجام کسب‌وکار است. بنابراین با انجام چنین مقایسه‌ای، می‌توان به این سوال جواب داد که آیا یک کشور مشخص، واقعاً به اندازه‌ای که شاخص نشان می‌دهد، خوب عمل کرده است؟ اینها مواردی هستند که می‌توانند به بهود دقت و شفافیت رتبه‌بندی انجام کسب‌وکار کمک کنند.
بانک جهانی در حال بررسی دقیق فرآیندهای خود، از جمله فرآیندهای مربوط به خدمات مشاوره‌ای است. نتیجه این بررسی هرچه باشد، این مساله، تنش بین نقش‌های مختلف موسسه را برجسته می‌کند. بانک جهانی دوست دارد به این فکر کند که عملکردهای دیپلماتیک و تحقیقاتی آن مکمل یکدیگر هستند. ای‌کاش همه چیز به این سادگی بود.
