ماتریس تصمیم‌گیری سیاستمدار و سیاستگذار
بررسی جبران کسری بودجه با فروش اوراق سلف نفتی در گفت‌وگو با مسعود نیلی
طرح مساله جبران کسری بودجه شدید دولت در سال جاری با فروش اوراق سلف نفت باعث طرح اظهارنظرهای متفاوتی در محافل سیاسی و سیاستگذاری شده و نقد آن با طرح مسائلی چون آینده‌فروشی و سنگین کردن بار تعهدات دولت به آینده بحثی داغ است. مسعود نیلی، اقتصاددان، معتقد است که این راهکار می‌تواند بهینه باشد در صورتی که سیاستمدار و سیاستگذار هر کدام به یک پرسش پاسخ مساعدی بدهند؛ نخست اینکه شرایط سخت تحریم و ناتوانی در صادرات نفت تا چه زمانی دوام دارد و دوم اینکه آیا سازوکار عرضه اوراق و کشف قیمت آن به بازار واگذار خواهد شد یا خیر. او می‌گوید در چنین شرایطی عرضه اوراق سلف نفتی راه‌حل بهینه برای جبران کسری بودجه است چون در کوتاه‌مدت اثر اندکی روی نرخ بهره دارد و در بلندمدت به کاهش وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی کمک می‌کند.
♦♦♦
برای جبران کسری بودجه قابل توجه دولت در سال 99 راه‌های متفاوتی پیشنهاد می‌شود. از کاهش هزینه‌های دولت گرفته تا تامین پولی که لاجرم تورم‌زاست و راه‌هایی چون فروش اوراق بدهی یا طرح جدید عرضه اوراق سلف نفتی. مکانیسم تشخیص راه بهتر و کم‌زیان‌تر چیست؟
برای اینکه بتوانیم برای هر مساله‌ای، نه صرفاً مساله کسری بودجه، راه‌حلی بیابیم، بسیار مهم است که ابتدا بتوانیم این ارزیابی را انجام دهیم که اساساً مساله مورد نظر چرا به وجود آمده است؛ پس از آن هم مهم است که بتوان از تمام راه‌حل‌های ممکن ارزیابی درستی داشت و در یک مقایسه بین این راه‌ها به نتیجه رسید. اقتصاد ما بیش از پنج دهه است که دچار کسری بودجه است؛ از این نظر باید گفت کسری بودجه در اقتصاد ایران یک مساله مزمن و پایدار است؛ این در حالی است که در شرایط متعارف دولت‌ها یا درگیر کسری بودجه سیاستی می‌شوند یا به دلیل بروز یک شوک بیرونی به کسری بودجه دچار می‌شوند. زمانی که کسری بودجه سیاستی است دولت‌ها برای خروج از رکود یا هزینه‌ها را بالا می‌برند یا مالیات را پایین می‌آورند یا هر دو عامل را دخالت می‌دهند. در مواردی هم که کسری بودجه ناشی از یک شوک است مانند شرایط همه‌گیری کرونا که هم‌اکنون پیش آمده، با توجه به اینکه این شوک موقتی ارزیابی می‌شود، راه تامین کسری بودجه زیاد پیچیده نیست. دولت‌ها در نهایت این امیدواری را دارند که با برطرف شدن شوک، مخارجی که افزایش پیدا کرده به مقادیر قبلی بازمی‌گردد و اقتصاد در وضعیت بلندمدت خودش قرار می‌گیرد. در نتیجه دولت می‌تواند از درآمدهای آینده خودش برای بهبود شرایط حال حاضر استفاده کند و راهکار آن انتشار اوراق بدهی و موارد مشابه است. منظور اینکه آنچه معمولاً به عنوان کسری بودجه در تعداد زیادی از کشورها مشاهده می‌شود یا کسری بودجه سیاستی است یا کسری بودجه ناشی از شوک‌های موقتی. با این حال در ابتدا اشاره داشتیم که کسری بودجه اقتصاد ایران، به قدمت حداقل پنج دهه است که پایداری و ماندگاری دارد و به‌طور اجتناب‌ناپذیری به سمت تامین پولی رفته است. در نتیجه اقتصاد گرفتار تورم مزمن شده است.
شرایطی که ما اکنون در آن قرار گرفته‌ایم از نظر کرونا شبیه به بقیه است و کرونا اگرچه اثرگذار بوده اما عامل اصلی بروز کسری بودجه قلمداد نمی‌شود. مساله اصلی ما در تشدید کسری بودجه این است که امکان صادرات نفت از بین رفته و باعث شده حدود نصف بودجه تامین نشود و به‌صورت کسری دربیاید. این مساله هم مربوط به دولت مستقر کنونی نیست و هر دولت دیگری هم سرکار بود گرفتار این شرایط می‌شد. در واقع این‌گونه نیست که دولت زیاده‌خرجی کرده یا در کسب درآمدها کوتاهی کرده و موجب شده کسری بودجه به‌وجود بیاید. تشدید کسری بودجه در حال حاضر مساله‌ای خارج از سیاست‌ها و تصمیمات دولت بوده است.
زمانی که چگونگی رفع مشکل کسری بودجه دولت در سال 1399 مورد بحث قرار می‌گیرد باید به این سوال جواب داد که آیا می‌توان پیش‌بینی کرد در یک، دو یا پنج سال آینده صادرات نفت ما به روال متعارف خود برمی‌گردد یا خیر. این یک سوال بسیار کلیدی است که درون‌اقتصادی نیست و در واقع سوال اقتصاد از سیاست است. هر کارشناس اقتصادی که بخواهد راجع به راه‌حل کسری بودجه دولت در سال 1399 صحبت کند، به‌طور منطقی باید بداند که عامل این کسری موقتی است یا ممکن است طولانی‌مدت و دائمی باشد. از جهت راه‌حل‌هایی که ممکن است در پیش گرفته شود این سوال بسیار بسیار حائز اهمیت است و نمی‌توان بدون طرح این سوال و پاسخ آن راه‌حلی برای کسری بودجه ارائه کرد.
پاسخ این سوال هم بسیار تعیین‌کننده است و قاعدتاً از سه حالت خارج نخواهد بود. در حالت اول ممکن است گفته شود در کوتاه‌مدت، مثلاً چند ماه آینده، مساله تحریم و صادرات نفت حل می‌شود، در حالت دوم ممکن است پاسخ این باشد که مساله در دو یا سه سال آینده حل می‌شود و در نهایت هم این پاسخ ممکن است داده شود که این مساله همیشگی خواهد بود. در پاسخ اول که راه‌حل سخت نیست اما اگر مانند پاسخ سوم کلاً فرض بر دائمی بودن مساله باشد، کارشناس اقتصادی به این نتیجه می‌رسد که شکاف بودجه 99، در سال 1400 بزرگ‌تر، در سال 1401 باز هم بزرگ‌تر و در سال‌های بعد نیز بزرگ‌تر و عمیق‌تر خواهد شد. در نتیجه این گزینه که از منابع در اختیار آینده برای زمان حال استفاده کنیم کاملاً حذف می‌شود. یعنی اوراق بدهی نمی‌توان منتشر کرد چون در نهایت این اوراق هم سررسید دارد. انتشار اوراق بدهی آغاز یک بازی پانزی در بودجه دولت است، گلوله برفی است که بزرگ‌تر و بزرگ‌تر می‌شود و در نهایت دولت را زمین می‌زند.
کشور ما از نظر اقتصادی در یک جنگ کامل قرار گرفته اما هر جنگی در نهایت تمام می‌شود. ما باید حتماً تلاش کنیم که در پایان، طرف شکست‌خورده و بازنده نهایی نباشیم. اما اگر پاسخ سیاست به اقتصاد از نوع پاسخ دوم باشد که بگویند در یک بازه زمانی مثلاً دو یا سه سال آینده این شرایط تمام می‌شود، آن‌وقت مساله اوراق سلف نفتی بهترین راه‌حل می‌شود.
از طرفی ممکن است سیاست توپ را به زمین اقتصاد بیندازد و بگوید راه‌حل باید با فرض اینکه هیچ نفتی در کار نخواهد بود و وابستگی بودجه به نفت باید قطع شود، برنامه‌ریزی شود. این پاسخ زیرکانه سیاست به اقتصاد است چون قطع وابستگی بودجه به نفت باید با یک اراده پایدار و در شرایطی که منابع نفت زیاد است، انجام بگیرد مانند دوره سال‌های 84 تا 90 که قابلیت برنامه‌ریزی وجود داشت که هر سال درصدی از وابستگی بودجه به نفت کاهش یابد. ما در کتاب «چگونگی گذر از ابرچالش‌ها» به تفصیل راجع به این موضوع بحث و راه‌حل ارائه کردیم. اما زمانی که اقتصاد در جنگ است و شوک بسیار بزرگی به آن وارد شده، حل کردن آن در نخستین گام مستلزم آن است که آینده پیش‌بینی‌پذیر باشد. در واقع کارشناس بتواند تا حدودی آینده را پیش‌بینی کند. قطع بودجه از درآمد نفت در شرایط اضطرار فراهم نمی‌شود.
من همیشه تاکید داشته‌ام که مساله کسری بودجه در کشور ما یک مساله اقتصاد سیاسی است نه اقتصاد کلان. این‌گونه نیست که کارشناسان اقتصادی با بهره‌برداری حداکثری از علم اقتصاد این خروجی مشعشع را داشتند که اقتصاد ما باید کسری بودجه همیشگی داشته باشد. کسری بودجه اقتصاد ایران خروجیِ علم اقتصاد نیست. در نتیجه برای حل آن باید تمام تصمیم‌گیران دور میز باشند و باید یک تصویر قابل‌قبول برای همه روی میز گذاشته شود. هم‌اکنون افراد موثر و ذی‌نفوذی هستند که دائماً برای رفع کسری بودجه می‌گویند از هزینه‌های دولت کم کنید. اما اگر فهرست هزینه‌ها را مقابلشان بگذارید نمی‌توانند هیچ هزینه‌ای را کم کنند. بخش عمده بودجه دولت هزینه‌های جاری و حقوق و دستمزد کارمندان دولت است. این است که باید به نظرم جدول بودجه جلوی همه گذاشته شود نه فقط جلوی کارشناسی که در سازمان برنامه نشسته و راجع به جدول فکر و صحبت می‌کند.
زمانی که دولت برای جبران بخشی از کسری بودجه، اوراق بدهی منتشر می‌کند در واقع بودجه از حالت یک‌ساله خود خارج می‌شود. این کار در دنیا معمول است و اقتصادها در حجم‌های بالا اوراق بدهی منتشر می‌کنند. اما آنها یک تصویر چندساله از بودجه به همراه بودجه مصوب سالانه ارائه می‌کنند چون اوراقی که امسال منتشر می‌شود و به کمک بودجه می‌آید در چند سال آینده سررسید می‌شود. سیاستگذار باید بداند بدهی که امسال ایجاد کرده در چند سال آینده چه وضعی خواهد داشت. اقتصاد ایران هم نیاز دارد که نه فقط بودجه 99 که تا سه، چهار سال آینده بودجه را ببیند.
در مورد اوراق نفتی گفته می‌شود که این کار آینده‌فروشی و ایجاد تعهد برای دولت‌های بعد است. اگر پاسخ سیاستمدار به سوال مساعد باشد، آیا واقعاً فروش اوراق نفتی راه توصیه‌شده و بهینه است؟
من می‌گویم همه باید دور یک میز بنشینیم و شفاف و با عدد و رقم صحبت کنیم. همه این نقدها باید روی کاغذ بیاید و مشخص شود ما راجع به چه ابعادی از کسری بودجه صحبت می‌کنیم. وقتی ببینیم که کسری بودجه 1400 از کسری بودجه 1399 بزرگ‌تر است کمااینکه شکاف بودجه 99 از 98 و 97 بسیار بزرگ‌تر است و سال به سال در حال بزرگ‌تر و عمیق‌تر شدن است باید به فکر راه‌حلی همه‌جانبه باشیم. با نکوهش کردن یکدیگر نمی‌توانیم به نتیجه برسیم و راه‌حل پیدا کنیم. وقتی کسری بودجه سال به سال در حال بزرگ‌تر شدن است نمی‌توان از پیش‌فروش نفت صحبت کرد. چون بودجه سال آینده به مراتب بیشتر در مضیقه است و نمی‌توانیم امسال از منابع سال بعد استفاده کنیم.
به نظر من احتمالاً امکان‌پذیر است که تصمیم‌گیرندگان سیاسی کشور در پاسخ به پرسش کارشناس اقتصادی بگویند که مساله تحریم یک مساله دائمی نیست و برطرف می‌شود. راه‌حل پیش‌فروش نفت یک راه‌حل استخراج‌شده از یک استراتژی فعالانه روابط خارجی است به‌طوری که به کارشناس اقتصادی اطمینان نسبی می‌دهد که مساله به‌گونه‌ای مدیریت می‌شود که تا دو، سه سال دیگر وضع درآمدی بهتر و دست او بازتر می‌شود. در این وضعیت، بهترین راه‌حل فروش اوراق سلف نفتی است. در این شرایط می‌توان برای کاهش وابستگی بودجه به نفت هم برنامه‌ریزی کرد و این کار باید با اراده خودمان انجام گیرد نه مانند شرایط کنونی که وابستگی بودجه به نفت خارج از اراده ما صفر شده است. زمانی که پس از برجام امکان صادرات نفت فراهم شد، همه درآمدهای آن وارد بودجه شد. برنامه‌ریزی ما برای کاهش وابستگی باید به این ترتیب باشد که مثلاً اگر دو سال آینده پیش‌بینی می‌شود که بتوانیم روزانه دو میلیون و 500 هزار بشکه نفت بفروشیم، معادل روزانه 500 هزار بشکه آن را به سال جاری می‌آوریم پس برای بودجه دو سال بعد باید بدانیم که خودبه‌خود 500 هزار بشکه از وابستگی بودجه به نفت کم شده است. از طرفی 500 هزار بشکه در روز که به سال جاری انتقال داده‌ایم مقداری به کمک حل مشکل کسری بودجه آمده است.
به این ترتیب مشکل کسری بودجه حل می‌شود؟ بدون هیچ‌گونه اثر جانبی؟
تا اینجای کار مربوط به معماری قضیه است اما مهندسی آن قدم دوم است. دولت تصمیم گرفته است که مثلاً روزانه 500 هزار بشکه از نفتی را که در سال 1402 صادر می‌کند که برای مثال معادل روزانه دو میلیون و 500 هزار بشکه است، به بودجه سال جاری منتقل کند و بفروشد. این میزان درآمد را از درآمد سال 1402 هم خارج می‌کند تا از وابستگی بودجه به نفت کاسته باشد. اما در بخش مهندسی ماجرا باید فکر کنیم که قیمت نفت صادراتی در سال 1402 چند است؟ نرخ ارز در آن زمان چقدر خواهد بود؟ یعنی نیاز به دو مولفه مهم داریم که هر دو نامشخص است. اگر قیمت‌های فعلی مبنا قرار داده شود به زودی شاهد ظهور سلاطین اوراق نفتی خواهیم بود که اوراق زیادی خریده‌اند؛ مانند آنچه در مساله پیش‌فروش سکه پیش آمد. بنابراین سوال این است که مکانیسم بازاری که برای این اوراق تشکیل می‌شود چگونه خواهد بود؟
دقت کنید که تا اینجای بحث دو سوال مطرح شده است؛ یک سوال از سیاستمدار و یک سوال از سیاستگذار. پاسخ اول سیاسی و پاسخ دوم اقتصادی است. فرض کنید پاسخ سیاستگذار برای ایجاد مکانیسم بازار برای اوراق، منفی باشد و بگوید قیمت نفت امروز در نرخ ارز امروز قیمت اوراق را مشخص خواهد کرد؛ البته این حرفی است که گفته شده است و دور از واقعیت ذهنی برخی تصمیم‌گیران نیست. در چنین شرایطی با توجه به اینکه در دو سه سال آینده به احتمال فراوان شوک کرونا رفع و قیمت نفت افزایش یافته و نرخ تورم هم مقدار قابل توجهی است و نرخ ارز را بالا برده، در نتیجه دولت امروز پول کمی جمع می‌کند و آن زمان باید پول زیادی بازگرداند. به این ترتیب بار مالی سنگینی به زمان سررسید منتقل می‌شود و رانت بالایی نصیب افرادی می‌کند که اوراق خریده‌اند.
اما اگر پاسخ سیاستگذار این باشد که کار را به بازار می‌سپارد، قیمت مورد پیش‌بینی نفت ضرب در نرخ ارز مورد انتظار 1402 همین امروز در مبادلات اوراق آشکار می‌شود و نتیجه اینکه دولت امروز منابع زیادی جمع می‌کند و زمان سررسید هم بار مالی کمی خواهد داشت. این راه‌حل بهینه است اما یک نکته دارد که به نظر می‌رسد پذیرش آن برای سیاستگذار و سیاستمدار سخت باشد؛ اینکه نرخ ارز مورد انتظار 1402 را آشکار می‌کند؛ عددی که نه سیاستگذار و نه سیاستمدار تمایلی به آشکار شدنش ندارند چون تجربه تاریخی نشان می‌دهد همواره مایل بوده‌اند نرخ ارز پایین باشد و پایین‌تر هم بیاید و اگر رقم کشف‌شده در بازار که در واقع انتظار عقلانی مردم است، بزرگ باشد، مورد مخالفت قرار می‌گیرد.
این را هم اضافه کنم که اگر حتی پاسخ سیاستمدار به پرسش اول؛ یعنی زمان بازگشت به شرایط متعارف و خروج از تحریم، «نمی‌دانم» باشد؛ اما سیاستگذار مکانیسم را بر اساس کشف قیمت در بازار مهندسی کند، باز هم فروش اوراق سلف نفتی می‌تواند راه‌حل مناسبی باشد. منتها در آن شرایط احتمالاً قیمت در نرخ‌های بسیار بالایی کشف می‌شود.
در نهایت اینکه نحوه تامین کسری بودجه در گرو پاسخ به دو سوال است؛ سوال اول از سیاستمدار و این است که «تا چه زمانی قرار است این شرایط ادامه داشته باشد» و سوال دوم هم از سیاستگذار و این است که «مکانیسم عرضه و قیمت‌گذاری اوراق سلف نفت چگونه خواهد بود».
اگر به این دو پرسش، پاسخ مساعد داده شود، یعنی سیاستمدار وعده خروج میان‌مدت از این شرایط بدهد و سیاستگذار کشف قیمت را به بازار واگذار کند، می‌توان با دردسر کم از این شرایط سخت بیرون آمد و پیش‌فروش نفت راه‌حل بهینه‌ای برای جبران کسری بودجه سال 99 است. اگر هر دو پاسخ نامساعد باشد اساساً راه‌حلی نمی‌ماند. اگر اولی نامساعد باشد و دومی مساعد باشد هم باز همچنان روزنه‌ای برای اینکه راه‌حلی وجود داشته باشد، باز است. اما اگر اولی مساعد و دومی نامساعد باشد، باز هم نتیجه آن برای اقتصاد ایران بد و زیان‌بار خواهد بود.
با فرض مساعد بودن پاسخ به هر دو پرسش، توضیح می‌دهید که چرا انتشار و فروش اوراق سلف نفتی بهتر از اوراق بدهی است؟
یکی از آثار کوتاه‌مدت اوراق بدهی منتشرشده توسط دولت، بالا بردن نرخ بهره است. تاکنون که دولت حدود 50 هزار میلیارد تومان اوراق منتشر کرده، نرخ بهره هم تقریباً بیش از پنج درصد افزایش یافته است. این افزایش نرخ بهره خودش آثار کوتاه‌مدتی دارد. اگر دولت بخواهد کسری خود را جبران کند نیاز به انتشار بیشتر اوراق بدهی دارد و در مدت باقی‌مانده از سال، به‌ویژه در ماه‌های پایانی این احتمال وجود دارد که شرایط اقتصاد به این واسطه به هم بریزد. اگر منتشر نکند هم باید بی‌ثباتی اقتصاد کلان را بپذیرد.
نکته دوم هم این است که تجربه نشان داده است دولت‌ها در مواجهه با وفور درآمد نفتی، کنترل خود را در هزینه کردن از دست می‌دهند. نتیجه اینکه بدترین تصمیمات اقتصادی در دوره‌های وفور درآمد گرفته شده است. اوراق سلف نفتی علاوه بر اثر کمتر بر نرخ بهره، تا حدودی اثر بلندمدت کاهش وابستگی بودجه به نفت را هم دارد که آن را از اوراق بدهی متمایز می‌کند.
