آینده هدفمندی

رئیس‌جمهور تاکنون در مورد دو قول از چهار قول اصلی اقتصادی خود در انتخابات ریاست جمهوری به خوبی عمل کرده است. توافق با دولت‌های غربی بر سر مناقشه هسته‌ای را تا حد یک قرارداد جامع پیش برده است و در داخل کشور نرخ تورم را به کمتر از نصف کاهش داده است. اما در دو مورد دیگر فاصله تا حل مشکل بسیار بیشتر از اینهاست.

این دو مورد عبارتند از یکی روشن کردن موتور اقتصاد به‌گونه‌ای که مشکل بیکاری، به خصوص بیکاری نسل جوان، حل شود و دیگری به انجام رساندن طرح هدفمندی یارانه‌ها. حل معضل بیکاری در دو سال آینده مشکل به نظر می‌رسد اما مساله هدفمندی یارانه‌ها تا پایان همین دولت قابل حل و فصل خواهد بود.

هر ‌دو این موارد از مشکلات بلندمدت ایران در دهه‌های گذشته بوده و هست.

دو مساله اول که دولت روحانی در حل آنها تا حدی موفق بوده است، بیشتر حاصل اشتباهات دولت قبل است. از دو معضل دیگر یکی (بیکاری) از مشکلات بلندمدت ایران در دهه‌های گذشته بوده و به این سادگی‌ها حل نخواهد شد. اما معضل یارانه انرژی با وجود اینکه سابقه طولانی دارد، به شرایط حال بسیار نزدیک‌تر است.

پرداخت یارانه به حامل‌های انرژی و بقیه کالاها جزو برنامه کمک‌های اجتماعی در همه دولت‌های پس از انقلاب بوده است. دولت احمدی‌نژاد سعی کرد به‌طور جدی برای کاهش یا حذف یارانه‌ها اقدام کند. طرحی که در آذر 1389 آغاز شد از بسیاری جهات موفق بود اما یک نقص بزرگ داشت، و آن هم عدم موازنه میان هزینه و درآمد طرح بود. یارانه نقدی پرداخت‌شده برای جبران زیان خانوارها بیش از درآمدهای طرح بود و این کسری ذاتی باعث چاپ پول و تورم شد و در نهایت ادامه طرح را با مشکل مواجه کرد. در سال‌های بعد از اجرای طرح تا سال ۱۳۹۳ بهای انرژی ثابت ماند و بیشتر دستاوردهای طرح از بین رفتند. کسری تراز طرح به صد هزار میلیون ریال یا سه درصد تولید ناخالص داخلی در سال 90 می‌رسید که البته این کسری به دلیل تورم و سه سال بعد به یک درصد تولید ناخالص داخلی کاهش یافت.

سوال مهمی که الان مطرح است این است که آیا دولت یازدهم برنامه‌ای جدی برای حل نقایص طرح هدفمندی یارانه‌ها دارد که یک بار برای همیشه پرونده یارانه‌های مخرب، نابرابر و غیر‌هدفمند انرژی را از بین ببرد؟

چه تعدیل قیمتی لازم است؟

هم‌اکنون با وجود دو نوبت افزایش قیمت، بهای فعلی حامل‌های انرژی پایین‌تر از مقدار آن در ابتدای طرح هدفمندی است. شکل 1 قیمت حامل‌های انرژی را به دلار در سال‌های مختلف نشان می‌دهد.

همان‌طور که در شکل مشخص است قیمت تمام کالاها در سال 1394 حتی پس از آخرین افزایش قیمت همچنان کمتر از قیمت آنها در ابتدای سال 1390 است.

اما فاصله میان قیمت فعلی حامل‌های انرژی و مقدار بهینه اقتصادی بسیار بیشتر از آن است که از این شکل برداشت می‌شود. قیمت بهینه اقتصادی انرژی داخلی به عواملی نظیر هزینه فرصت انرژی (که معمولاً با قیمت صادرات حامل‌ها تقریب زده می‌شود) بستگی دارد. قیمت بهینه همچنین به قیمت حامل‌ها در کشورهای همسایه وابسته است چرا که اختلاف قیمت با آنها انگیزه قاچاق ایجاد می‌کند. به علاوه قیمت بهینه باید مالیات بر انرژی را هم در‌بر گیرد، هم برای برطرف کردن آثار جانبی منفی بر محیط زیست و هم برای ایجاد درآمد برای دولت.

از زمان آغاز به کار دولت جدید تاکنون دو مرحله قیمت انرژی افرایش یافته است. در بهار 1393 حدود 30 درصد و در بهار 1394 حدود 20 درصد. در طول همین مدت قیمت انرژی در جهان به کمتر از نصف کاهش یافته است و در نتیجه هزینه فرصت مصرف داخلی کم شده است. آیا این تغییرات قیمت انرژی داخلی را به مقدار جهانی آن نزدیک کرده است؟

پاسخ ما منفی است. بگذارید از مثال بنزین استفاده کنیم که بیشترین افزایش قیمت را در دو سال اخیر داشته است و قیمت متوسط آن در این مدت بیش از دو برابر شده است. قیمت بنزین به‌طور متوسط (مجموع بنزین سهمیه‌ای و غیر‌سهمیه‌ای) در ابتدای سال 1393 برابر با 4840 ریال در هر لیتر بود که در خرداد امسال و پس از دو بار افزایش اخیر به 10 هزار ریال افزایش یافت. در همین مدت میانگین قیمت هر لیتر بنزین در جهان 25 درصد کاهش یافت. اما حتی با کم شدن 125 درصد شکاف قیمت داخلی و جهانی، بنزین در ایران همچنان بسیار ارزان‌تر عرضه می‌شود. با انتخاب ارزان‌ترین معیار هزینه فرصت بنزین، یعنی قیمت فوب خلیج فارس، قیمت داخلی این فرآورده باید 12540 ریال به ازای هر لیتر باشد. در صورت اضافه کردن هزینه‌های حمل و پخش این رقم به نزدیک 20 هزار ریال می‌رسد که دو برابر قیمت فعلی است.

استاندارد بهتر برای قیمت داخلی میانگین آن در کشورهای همسایه است. در سال جاری میلادی، قیمت خرده‌فروشی بنزین در کشورهای همسایه به‌طور میانگین 89 /0 دلار یا نزدیک به 30 هزار ریال در هر لیتر بوده است. این نزدیک به سه برابر قیمت در ایران است و به راحتی قاچاق مقادیر زیاد بنزین به خارج را توضیح می‌دهد. به عنوان مثال، قیمت بنزین در ترکیه، که یکی از بالاترین قیمت‌ها در دنیاست، 57200 ریال به ازای هر لیتر است، یعنی تقریباً شش برابر ایران. که این امر مرز ایران و ترکیه را مرکز توجه قاچاقچیان می‌کند.

چشم‌انداز آینده: موانع و مشکلات

دو دلیل برای ترس دولت‌ها از اصلاح قیمت انرژی وجود دارد: تورم و اثر منفی بر معیشت مردم فقیر و متوسط. هر ‌دو این موارد دغدغه دولت تدبیر و امید نیز هستند. ترس از تورم تا حدی در اثر مبالغه در مورد پیامدهای افزایش قیمت انرژی روی سایر قیمت‌هاست. تورم بالا در سه سال بعد از فاز اول هدفمندی تنها در اثر اجرای این طرح به وجود نیامد. تحریم‌ها، سقوط ارزش پول ملی و مسکن مهر هر یک نقشی بسزا در افزایش تورم ایفا کردند. همچنین در ادامه هدفمندی یارانه‌ها دیگر نیازی به افزایش شدید قیمت‌ها وجود ندارد و افزایش تدریجی قیمت‌ها نیز تاثیر کمی بر نرخ تورم خواهد داشت.

تورم شش سال اخیر همراه با شوک‌های وارده به اقتصاد ایران در شکل 2 نشان داده شده است (به صورت میانگین متحرک سه‌ماهه). در این شکل مشاهده می‌شود تنها چند ماه پس از هر شوک تورم به مقدار معمول خود در ایران یعنی 15 درصد تا 20 درصد می‌رسد. همچنین واضح است که تورم پس از شوک تحریم و بحران ارزی بیش از فاز اول هدفمندی افزایش یافته است. نکته مهم‌تر اینکه در سال‌های 1393 و 1394 با وجود اینکه افزایش قیمت انرژی به ترتیب بیش از 30 درصد و 20 درصد بوده اثر چندانی بر نرخ تورم نداشته است و حتی در ‌ماه‌های تابستان امسال تورم منفی نیز مشاهده می‌شود.

به نظر می‌رسد که نگرانی دیگر دولت پرداخت یارانه نقدی است. بعضی از مسوولان و پشتیبانان دولت فعلی از پرداخت یارانه نقدی با عنوان «گدا‌پروری» یاد می‌کنند. حال آنکه به نظر ما یارانه نقدی جزء مهم طرح هدفمندی یارانه‌ها بوده و برای اجرای طرح بدون اثر منفی بر اقشار آسیب‌پذیر و عواقب منفی سیاسی در آینده لازم خواهد بود.

عدم توجه دولت به این مهم ناشی از ترکیبی از عدم توجه کافی به عواقب افزایش قیمت بر زندگی قشر آسیب‌پذیر، عدم درک مناسب از ارجحیت یارانه نقدی (و هدفمند) بر یارانه انرژی و اعتماد به نفس سیاسی دولت است.

دلایل متعددی در دفاع از پرداخت نقدی در مقابل انرژی ارزان می‌توان عنوان کرد. تجربه کشورهای دیگر نشان‌دهنده آن است که افزایش قیمت بدون جبران زیان افراد نیازمند به آنها آسیب رسانده و حتی در مواردی (مانند اندونزی در سال 1384) موجب ناآرامی سیاسی شده است.

در داخل کشور بحث در مورد یارانه نقدی (چه از جانب دولت و چه رسانه‌ها) همواره با متهم کردن آن به ایجاد تورم فزاینده، جلوگیری از اجرای طرح‌های مهم ملی و کاهش انگیزه افراد (خصوصاً فقرا) به کار همراه بوده است. اثر سوم در تحقیق صالحی‌اصفهانی و مصطفوی‌دهزویی (2015) رد شده است. هرچند دو اثر دیگر تا اوایل امسال که طرح هدفمندی تراز منفی داشت، تاثیرگذار بوده‌اند اما از این به بعد با رفع کسری آن آثار هم از بین خواهد رفت.

طبق گزارش‌های مسوولان پیش از افزایش قیمت حامل‌های انرژی در خردادماه امسال کسری تراز هدفمندی یارانه‌ها ماهانه حدود هزار میلیارد تومان بوده است. انتظار می‌رود با افزایش جدید قیمت‌ها این کسری جبران شود.

شرکت ملی پخش فرآورده‌های نفتی روزانه حدود 70 میلیون لیتر بنزین در کشور توزیع می‌کند. متوسط قیمت فروش بنزین در سال گذشته و سه‌ماهه اول امسال حدود 500 تومان برای هر لیتر بود و پس از افزایش اخیر قیمت بنزین به 1000 تومان رسید.

بنابراین انتظار می‌رود درآمد دولت تنها از محل افزایش قیمت بنزین 35 میلیارد تومان در روز یا هزار میلیارد تومان در ماه افزایش یابد. یعنی تنها افزایش درآمد ناشی از افزایش قیمت بنزین برای جبران کسری هدفمندی یارانه‌ها کافی است. کل مصرف انرژی در کشور بیش از ۶۰۰ میلیون لیتر معادل نفت خام در روز است. اگر فرض کنیم به‌طور متوسط قیمت انرژی به ازای هر لیتر حداقل 100 تومان افزایش یافته است درآمد دولت در حالت بدبینانه ماهانه 1900 میلیارد تومان افزایش می‌یابد. بدین ترتیب انتظار داریم تراز هدفمندی یارانه‌ها در سال جاری مثبت شود.

مصطفوی‌دهزویی و صالحی‌اصفهانی در «کتاب منطقه‌ای در مورد یارانه‌ها» (2015) نشان می‌دهند چگونه افزایش اندک در یارانه نقدی می‌تواند امکان حذف کامل یارانه انرژی را بدون افزایش فقر و با کاهش کسری بودجه دولت فراهم آورد. در اینجا خلاصه‌ای از یافته‌های آنها را بیان می‌کنیم.

در آن تحقیق فرض شده است دولت در عرض شش سال قیمت‌ها را به مقدار بهینه از نظر هزینه فرصت می‌رساند. برای این کار و با فرض باقی ماندن قیمت‌ها در مقادیر فعلی قیمت حامل‌ها باید سالانه بین 12 درصد تا 47 درصد افزایش یابد. آنها نشان می‌دهند این افزایش قیمت به‌طور متوسط موجب کاهش رفاه دو‌درصدی خانوارها در کشور خواهد شد و فقیرترین دهک حدود سه درصد از رفاه خود را از دست خواهد داد.

همچنین نرخ فقر از پنج درصد به حدود شش درصد افزایش خواهد یافت. این یعنی در اثر افزایش قیمت انرژی سالانه 800 هزار نفر به زیر خط فقر خواهد رفت.

بر اساس محاسبات ما دولت می‌تواند به راحتی از افزایش فقر جلوگیری کند. پرداخت سالانه حدود 560 هزار ریال (برابر با حدود 47 هزار ریال در ماه) به هر نفر می‌تواند مانع از افزایش فقر شود. در عین حال نابرابری اقتصادی (اندازه‌گیری‌شده توسط ضریب جینی) نیز 1 /0 درصد کاهش می‌یابد. این رقم در مقابل یارانه نقدی 445 هزار ریال در ماه فعلی بسیار ناچیز است. و مهم‌تر آنکه، حتی با پرداخت 47 هزار ریال درآمد خالص دولت سالانه 5 /15 هزار میلیارد ریال (86 /0 درصد درآمدهای فعلی) افزایش می‌یابد. این رقم می‌تواند توسط دولت برای سایر طرح‌های ملی نظیر بهبود بهداشت استفاده شود. البته فرض ما این است که دولت می‌تواند یارانه نقدی را فقط به افراد فقیر بدهد.