تاریخ انتشار:
ارزیابی وضعیت «خصوصی‌سازی» در سالی که گذشت
تغییر مالکیت به تنهایی کافی نیست
تاکیدات در طرح مبانی نظری سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ابلاغی سال‌های ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ و همچنین درس‌هایی از شواهد تجربی اقتصادهای در حال گذار نشان می‌دهد در اجرای برنامه‌های خصوصی‌سازی تغییر مالکیت به تنهایی برای بهبود عملکرد اقتصادی کافی نیست.
زهره عالی‌پور / عضو هیات عامل و معاون نظارت، حقوقی و قراردادهای سازمان خصوصی‌سازی
انتشار گزارش یک‌ساله با ترکیبی از ارزیابی و احتمالاً طرح مجدد مبانی نظری سیاست‌ها و برنامه‌های مصوب فرصت مناسبی برای یادآوری ضرورت آمادگی و برنامه‌ریزی سال آتی با درس‌های گرفته‌شده از سالی رو به اتمام است.
تاکیدات در طرح مبانی نظری سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی ابلاغی سال‌های 1384 و 1385 و همچنین درس‌هایی از شواهد تجربی اقتصادهای در حال گذار نشان می‌دهد در اجرای برنامه‌های خصوصی‌سازی تغییر مالکیت به تنهایی برای بهبود عملکرد اقتصادی کافی نیست. به عبارتی هنگامی که تغییر مالکیت با اصلاح محیط کسب‌وکار و اصلاحات نهادی با هدف رفع موانع ورود و خروج به بازار، اصلاح قوانین و مقررات اداره شرکت‌ها، تشدید محدودیت‌های بودجه‌ای و توسعه بازارهای سرمایه همراه نباشد نمی‌توان امید دستیابی صد‌در‌صدی به اهداف مد نظر را داشت. همچنین مطالعات نشان می‌دهد خصوصی‌سازی به‌عنوان یک سیاست مطلق و بدون در نظر گرفتن سایر اهرم‌های موجود که به وسیله دولت پایه‌گذاری می‌شود، موفق نخواهد بود.
واگذاری، تنها یک بخش از اصلاحات اقتصادی
رویکرد سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی اصلاح ساختار اقتصادی کشور مبتنی بر افزایش مشارکت مردم در عرصه‌های اقتصادی بوده است. از این جهت بستر‌سازی لازم از ناحیه قانونگذاری، اعمال سیاست‌های حمایتی از بخش‌های غیردولتی و تبیین دقیق وظایف حاکمیت از حیث نظارت، هدایت و سیاستگذاری از جمله اقدامات ضروری در این زمینه محسوب می‌شد و خصوصی‌سازی به تعبیر واگذاری تنها بخشی از فرآیند اصلاح و بازسازی مورد انتظار در نظام اقتصادی یک کشور محسوب می‌شود که با هدف افزایش کارایی اقتصاد ملی در یک کشور صورت می‌پذیرد. به عبارتی می‌توان ادعا کرد اجرای این سیاست حتی در شرایط جایگزینی یک انحصار خصوصی کنترل‌شده به‌جای یک انحصار دولتی به دلیل اثرات کاهش مداخله سیاسی، تغییر در ساختار حقوقی مالکیت، تغییر در نظام مدیریت، تغییر در روش‌ها و تکنیک‌های انجام کار، موفقیت در تسهیل محدودیت‌های مالی و استفاده از بازار پول و سرمایه، رقابت آزاد و مشروع، رهایی از مقررات و قوانین دست و پا‌گیر و بالا رفتن و بهبود کارایی اقتصادی را به دنبال خواهد داشت.
به‌عنوان مثال یکی از این وظایف تضمین رقابت‌پذیری بوده است. در اجرای این بخش از اهداف سیاست‌های کلی دو اشکال اساسی را شاهد بودیم. از یک طرف سهم بهینه حضور دولت در اقتصاد مشخص نشده و کماکان احساس می‌شود که دولت رقیب بخش خصوصی است. از طرف دیگر وجود پدیده‌هایی در اقتصاد به‌عنوان بازیگران اقتصادی که در چارچوب قانون تجارت فعالیت می‌کردند ولی مدیران آن از سوی دولتی‌ها (به مفهوم عام حاکمیت) تعیین می‌شود باعث اخلال جدی در موضوع رقابت شده است. در این زمینه نتیجه عملکرد اصلاحیه ماده 6 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی که طی آن گروه‌های مذکور احصا شده و مکلف به ارائه مشخصات و عملکرد خود به سازمان بورس و اوراق بهادار شده‌اند، هنوز مشخص نیست. از این جهت خروج دولت در عرصه بنگاهداری (واگذاری) و ایجاد فضای رقابت‌پذیری در عرصه اقتصاد را باید لازم و ملزوم یکدیگر دانست.
در کشوری که تا قبل از سال 1384 ادعا می‌شد که سهم دولت در اقتصاد حدود 80 درصد صنعت1 بوده و با توجه به سایر انحصارات قانونی صدر اصل 44 قانون اساسی و انحصارات طبیعی برخی حوزه‌ها مانند شرکت‌های آبفا باید به خیلی بیشتر از این رقم اندیشید، سوال قابل طرح این است که شروع کار چگونه باید می‌بود؟ آیا دولتی با این ابعاد می‌تواند بدون آزادسازی، بدون رفع موانع کسب‌وکار، بدون رفع امتیازات ویژه دولتی، بدون بازتعریف روابط دولت با بخش خصوصی و بازار، بدون سیستم‌های نظارتی مناسب و متخصص کار و مهم‌تر از آن بدون فرهنگ‌سازی و تعریف مجدد از واژه‌هایی که در دوران گذار مکرر ملزم به تکرار آن هستیم ولی برای سال‌ها با تعابیر خلاف آن مانوس بوده‌ایم (مثل سرمایه‌گذار، سرمایه‌گذاری، قواعد بازار آزاد، بخش خصوصی، رقابت و...) اقدام کند؟
گزارش‌ها نشان می‌دهد کمترین واگذاری‌ها طی سال‌های قبل از دولت یازدهم به بخش خصوصی صورت پذیرفته است، خصوصاً سهم بخش خصوصی در واگذاری شرکت‌های بزرگ و صدر اصل ۴۴ قانون اساسی بسیار اندک بوده است. این موضوع عمدتاً معلول تصمیمات و مصوبات مجلس بابت واگذاری‌های رد دیون از محل برنامه خصوصی‌سازی طی سال‌های قبل با قرار دادن ارقام قابل توجهی در بودجه سنواتی بوده است.
از طرف دیگر این سوالات همه نقاط مبهم در برنامه خصوصی‌سازی نبوده، بلکه باید به آن فرآیندهای شکل‌گرفته بر پایه روابط غیر‌قانونی، تبعیض‌آمیز، فسادهای اداری و حضور بازیگران اقتصادی را که در هیچ یک از طبقه‌بندی‌های نظام اقتصادی جایی ندارند یا حتی اگر به موجب مستنداتی دارند، ولی بر ریل منصفانه بازی و قواعد بازار فعالیت نمی‌کنند، فشارهای سیاسی برای توقف اجرای برنامه خصوصی‌سازی و عدم واگذاری بنگاه‌ها و شرکت‌ها از ناحیه پایین‌ترین اداره نظارتی شهرستانی تا مسوولان محلی، منطقه‌ای و بالاترین مسوولان دولتی و ملتی افزود. مواردی که آنقدر تکرار شده که سیستم قادر به شناسایی رفتاری غیر از آن نبوده و چه ارزش‌ها که از بین رفته بود و اصولی که زیر پا گذاشته شده بود و افراد معتبری که دانسته یا نادانسته در این فرآیندها قرار گرفته بودند. البته بوده و هستند افرادی که دلسوزانه مباحثی را با عنوان دفاع از بیت‌المال و دولت به مفهوم عام مطرح می‌کردند ولی ندانسته خلاف آنچه در سیاست‌ها بود گام برمی‌داشتند و بعضاً خودشان مانعی بر سر راه اجرای سیاست‌های مذکور و قوانین و مقررات آن بوده‌اند و تنها نسخه رفع ایرادات و مشکلات احتمالی مطرح‌شده را
در توقف کامل برنامه خصوصی‌سازی می‌دیدند و همان‌گونه هم عمل می‌کنند. شاهد این مطلب سوالات، گزارش‌های خلاف واقع، گزارش‌های غیر‌کارشناسی، جلسات متعدد و حتی پرونده‌های حقوقی علیه مسوولان سازمان خصوصی‌سازی در سال 1395 و دو‌ساله اخیر بوده است. به عبارتی مسوولان سازمان خصوصی‌سازی و وزارت امور اقتصادی و دارایی در قبال هر واگذاری باید پاسخگوی ده‌ها سوال و ایراد و اشکال‌تراشی می‌بودند و دریغ که هر‌چه می‌گذرد کمتر دلسوزی از باب منافع ملی قابل مشاهده است. مانند ویروسی است که کافی است از سوی یک نفر مطرح شود، سیل درخواست‌ها برای ارائه گزارش و پاسخگویی و اتهامات و... است که حواله مسوولان فعلی سازمان خصوصی‌سازی می‌شود و بعد از طی ماه‌ها و حتی بیش از یک سال و اعلام نتیجه اقدام دقیق، کارشناسی و سالم سازمان خصوصی‌سازی افسوسی باقی می‌ماند که ای‌کاش این وقت‌ها برای سازندگی کشور هزینه می‌شد. ای‌کاش منافع ملی نقطه مشترک همه می‌بود. این درد دل به مفهوم عدم نظارت بر فعالیت‌های سازمان خصوصی‌سازی نیست که نگارنده مکرر بر امر نظارت در موارد متعدد مکتوب و غیر‌مکتوب تاکید کرده‌‌ام ولی این امر باید تابع قواعد مشخص، حدود اختیارات و وظایف
و اقدام‌کننده واحد باشد. به‌عنوان مثال در برخی از موارد سازمان خصوصی‌سازی از واحد شهرستانی، استانی، معاون سازمان و رئیس یک سازمان نظارتی در مورد یک موضوع مشترک محل سوال قرار می‌گیرد. و این به مفهوم اتلاف منابع، نیروی انسانی و از دست دادن فرصت برای پیشرفت و توسعه کشور است.
الان که در 10سالگی ابلاغ بند ج و 11سالگی مرحله اول ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی هستیم وقتی به پشت سر می‌نگریم از خود می‌پرسیم آیا دقیقاً در همان نقطه‌ای ایستاده‌ایم که انتظار داشته‌ایم؟ آیا مسیری که در برخی موارد با سختی طی شد و با توجه به عدم اجرایی شدن خیلی از الزامات سیاست‌های کلی، هزینه‌هایی برای کشور در‌بر داشت، نمی‌توانست با شرایط بهتری اجرا شود؟
گزارش عملکرد 1395
گزارش‌ها نشان می‌دهد کمترین واگذاری‌ها طی سال‌های قبل از دولت یازدهم به بخش خصوصی صورت پذیرفته است، خصوصاً سهم بخش خصوصی در واگذاری شرکت‌های بزرگ و صدر اصل 44 قانون اساسی بسیار اندک بوده است. این موضوع عمدتاً معلول تصمیمات و مصوبات مجلس بابت واگذاری‌های رد دیون از محل برنامه خصوصی‌سازی طی سال‌های قبل با قرار دادن ارقام قابل توجهی در بودجه سنواتی بوده است.
تذکرات مربوط به لزوم اصلاح و تغییراتی در قوانین و مقررات و شفافیت در فعالیت‌های اقتصادی و بازیگران آن مکرر در جلسات و گزارش‌های سال‌های گذشته مطرح شده است. اهتمام دولت یازدهم با پیشنهاد و همراهی با مجلس شورای اسلامی منتج به دو تغییر اساسی در قوانین شد. اول ممنوعیت ادامه واگذاری‌ها در قانون بودجه سال 1393 بابت رد دیون دولت و دوم ممنوعیت تسویه، تهاتر و تادیه بدهی‌های قانونی دولت به نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت‌های وابسته به بانک‌های دولتی بابت رد دیون دولت با اصلاح ماده 6 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در سال 1393. نتیجه این امر منجر به واگذاری بیش از 89 درصد عملکرد به بخش خصوصی در سال 1393 شد. عملکرد مذکور در سال 1394 با تصویب مجلس شورای اسلامی بابت مصوبات اجرایی‌نشده قبلی صندوق بازنشستگی فولاد به 54 درصد و در سال 1395 به دلیل اجرای بخشی از مصوبه جامانده سازمان تامین اجتماعی به 55 درصد تقلیل یافت. البته باید این توضیح را داد که مصوبات رد دیون در سال‌های 1394 و 1395 جدید نبوده و تنها بخش ناچیزی از مصوبات دولت‌های قبل در زمینه تهاتر دیون دولت از طریق واگذاری بوده است. شایان ذکر است همه مصوبات
رد دیون قبلی اجرایی و قطعی‌نشده مربوط به قبل از سال 1393 لغو شده است.
سازمان خصوصی‌سازی در سال 1395 تجربه‌های جدیدی برای واگذاری سهام و بنگاه‌ها به طبقات متوسط از جهت سرمایه داشته است. شناسایی لایه‌های بعدی فعالیت‌های اقتصادی دولت اگرچه با سختی و مشکلات خاص خود مواجه بوده ولی عرضه آن با استقبال عمومی روبه‌رو شد. به نظر نمی‌رسید که در اولین تجربه‌های موردی 1394 فروش جایگاه‌های پمپ بنزین شاهد این همه استقبال از سوی مردم در عرضه کلی باشیم. استقبال مردم در عرضه حدود 100 جایگاه مزایده 15 شهریور‌ماه سال 1395 که در طبقه صنایع کوچک تقسیم‌بندی می‌شوند با بیش از 330 متقاضی روبه‌رو شد. این استقبال در دو نوبت در مزایده‌های بعدی تکرار و منجر به فروش 126 جایگاه شد. همچنین کشتارگاه‌ها، شرکت‌های غله و سیلوها دارای تجربه مشترکی بوده‌اند. در سال 1395 تا تاریخ دهم اسفند‌ماه سال 1395 فروش 155 شرکت و بنگاه را که قریب به اتفاق آن به بخش خصوصی بوده شاهد بوده‌ایم که این رقم در کارنامه سازمان خصوصی‌سازی بی‌سابقه بوده است.
ساماندهی سهام عدالت
سال 1395 را سال شروع ساماندهی سهام عدالت باید نامید. طرحی که مطابق با قانون بعد از 10 سال باید روند اجرای آن شروع می‌شد.
اجرای طرح سهام عدالت در راستای گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تامین عدالت اجتماعی بوده است. تجربه اجرای برنامه‌های خصوصی‌سازی به شیوه سهام عدالت در سایر کشورها نشان می‌دهد هدف از اجرای این طرح عمدتاً جلب حمایت مردم از برنامه خصوصی‌سازی، کمک به بهبود و توزیع ثروت و درآمد در جامعه، گسترش فرهنگ سهامداری در میان اقشار مختلف جامعه و عرضه سریع بخش عمده‌ای از سهام شرکت‌های دولتی بوده است. نهایتاً گرایش اجرای این شیوه در برنامه‌های خصوصی‌سازی دستیابی به مزایای سیاسی و اجتماعی همزمان با مزایای اقتصادی آن بوده است.
واگذاری این سهام با امکان خریدوفروش سهام با هدف ایجاد جذابیت برای مشارکت مردم و همچنین تسهیل ورود سرمایه‌گذاران عمده برای بازسازی و مدیریت با تشکیل صندوق‌های سرمایه‌گذاری همراه بوده است. بدیهی است منافع اقشار کم‌درآمد در شفاف بودن و فروش قانونی بیشتر حفظ خواهد شد.
در این صورت ضروری است نحوه تشکیل صندوق‌های سرمایه‌گذاری، میزان سهامی که صندوق می‌تواند خریداری کند، میزان سهامی که مجاز است از هر کدام از شرکت‌های دولتی خریداری کند، نحوه تشکیل صندوق پیشرو برای نظارت دولت تا زمان واگذاری کامل و اطمینان از حفظ کارایی شرکت، تاکید بر حذف هزینه‌های اضافه مترتب، نحوه اطلاع‌رسانی دقیق و به موقع و شفاف‌سازی بازار به همه مشارکت‌کنندگان در برنامه، تبیین رابطه بین صندوق‌ها و شرکت‌های دولتی واگذارشده به آنها، رابطه بین صندوق و صاحبان سهام، شرایط صدور مجوز فعالیت صندوق‌ها، ارتباط صندوق با مدیران، محدودیت‌های ترکیب سبد سهام و سهم از هر بنگاه، شیوه ارزیابی، الزامات گزارش‌دهی و حقوق سهامداران و موارد بسیاری دیگر به‌طور شفاف تبیین و طراحی مجدد شود.
در این زمینه سازمان خصوصی‌سازی برنامه ارائه صورتحساب هر یک از مشمولان را تا پایان سال به‌عنوان اولین مرحله ساماندهی در دستور کار خود قرار داده است. ارتباط مستقیم مردم با سامانه طراحی‌شده سازمان خصوصی‌سازی در این زمینه و عدم امکان خریدوفروش سهام و تعلق سود سهام عدالت از طریق سازمان خصوصی‌سازی از سال آینده به مشمولان از مهم‌ترین نکات اطلاع‌رسانی در این مرحله است.
برنامه‌های آتی
بعد از گذشت بیش از 10 سال از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و با مروری بر روند اجرای سیاست‌ها، قانون و آیین‌نامه‌های مربوطه به نظر می‌رسد که مجدداً باید به بیان آینده مطلوب پرداخت و به سوال اساسی در این زمینه که هدف از اجرای سیاست‌های مذکور چه بوده است و می‌خواهیم در آینده چه تصویری از اقتصاد داشته باشیم، پاسخ داده شود.
از خصوصی‌سازی تعاریف متعددی شده ولی آنچه مورد اتفاق‌نظر است و در سطرهای فوق اشاره شده و تقریباً در مورد آن اجماع وجود دارد خصوصی‌سازی به مفهوم صرف انتقال اموال و دارایی‌های دولت نیست بلکه علاوه بر آن به اصلاح ساختار اقتصادی نیز می‌پردازد.
در این اصلاح ساختار باید نتایج ملموسی به دست آید. اصلاحی که نتیجه آن دستیابی به فضایی رقابتی و بدون تبعیض برای فعالیت‌های اقتصادی باشد. فضای منطقی حاکم بر بازار از تجزیه و تحلیلی استفاده می‌کند که در آن کلید اصلی، تعیین سهم کمی و کاهش ریسک است. تصمیم‌گیران و برنامه‌ریزان، آنالیز تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی انتقال مالکیت از بخش دولت به بخش خصوصی را باید به‌گونه‌ای انجام دهند که حاصل این تصمیم‌گیری حدود فعالیت هر یک از بخش‌های نظام اقتصادی و مدیریت ریسک باشد. مختصراً به برخی از مولفه‌های این وضعیت اشاره می‌شود:
■ توانمندسازی بخش‌های خصوصی و تعاونی اولین مولفه است. بنا نیست در این مختصر به ابعاد و تعاریف گوناگونی که می‌توان از این عبارت شود پرداخت بلکه تنها به یک تعریف اشاره می‌شود. دایره‌‌المعارف اینترنتی ویکشنری (Wiktionary) توانمندسازی را این‌گونه تعریف می‌کند: «برخوردار کردن یک فرد یا گروه از قدرت سیاسی، اجتماعی یا اقتصادی.» شاید در میان تعاریف متعددی که از این عبارت شده است این تعریف نیاز به توضیح بیشتری دارد ولی با شناخت نسبی که از حوزه‌های مختلف وجود دارد به نظر می‌رسد جامع‌ترین تعریف قابل تطبیق برای بخش‌های غیردولتی در ایران همین تعریف باشد.
■ از دیگر مولفه‌های این شرایط را باید توجه به موضوع نظارت و سیستم‌های ارزیابی و پایش در بازتعریف حدود فعالیت بخش‌های دولتی، تعاونی و خصوصی دانست.
■ تقویت شورای رقابت و مرکز ملی رقابت به‌عنوان مرکز رصد و تشخیص رویه‌های ضد‌رقابتی مولفه دیگر است. از این جهت بر لزوم تعیین حد و مرز وظایف و تکالیف سایر نهادهای نظارتی تاکید شده تا محدوده تکالیف هر یک از این نهادهای نظارتی به‌طور دقیق و شفاف در حوزه اقتصاد مشخص شود.
■ در خصوص تدوین و تصویب قوانین و اسناد مکمل قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی باید پیگیری و اقدام لازم صورت گیرد. مهم‌ترین آن حکم تبصره (2) بند (ج) ماده (3) قانون اصل 44 در خصوص تدوین و تصویب لایحه مربوط به واگذاری فعالیت‌های حوزه‌های سلامت، آموزش و تحقیقات و فرهنگ است.
■ تعیین و تکلیف منابع و دارایی‌ها، مجوزهای فعالیت، ارتباط با بخش‌های مختلف (بالاخص نظامی و انتظامی)، تعیین دقیق گستره فعالیت، قراردادها و تطبیق آن با قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، و هر‌گونه فعالیتی که با عناوینی غیر از بخش‌های نظام اقتصادی مطابق با اصل 44 قانون اساسی انجام می‌پذیرد، از اهم اقداماتی است که در این زمینه باید صورت گیرد (اجرای اصلاحیه ماده 6 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی).
■ بررسی عملکرد سازمان‌های توسعه‌ای برای ممانعت از بزرگ شدن مجدد دولت ضروری است.
ادامه برنامه خصوصی‌سازی (واگذاری) بر اساس قانون در سال 1396 در قالب موارد زیر صورت خواهد گرفت:
1- شناسایی بخش‌های جامانده به موجب قانون و ادامه واگذاری شرکت‌های باقی‌مانده.
2- ساماندهی سهام عدالت؛ ضروری است علاوه بر انجام مقدمات آزادسازی که در سطور فوق اشاره‌شده لایحه سهام عدالت بر پایه ارتباط مستقیم با مردم و اصلاح فرآیندها مسیر قانونگذاری خود را طی کند.
3- واگذاری طرح‌ها و شرکت‌هایی که سازمان‌های توسعه‌ای به موجب قانون در آن مشارکت داشته‌اند و باید پس از مهلت قانونی واگذار شوند.
4- واگذاری بخش‌های آموزش، تحقیقات، بهداشت و پ‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍ژوهش پس از تصویب لایحه نحوه واگذاری آن از طرف دولت.
همه موارد فوق باید در سایه عدالت به منصه ظهور رسیده و احساس حکمرانی خوب به معنی ارائه خدمات عمومی کارآمد، نظام قضایی قابل اعتماد و نظام اداری پاسخگو به مردم منتقل شود. به هر حال ادامه فرآیند فعلی می‌تواند، صرفاً با نگاه به درآمد‌زایی و فقدان نظریه و با فشار کسری بودجه پیش برود یا با انتخابی متعهدانه و آگاه با هدف افزایش نقش مردم در اقتصاد، توجه به افزایش کارایی و بهره‌وری و سرمایه‌گذاری مجدد در بنگاه‌ها و شرکت‌ها نسبت به اصلاح نظام بازار و ایجاد فضای رقابتی اقدام شود.
پی‌نوشت:
1- جمشید پژویان رئیس مرکز رقابت وقت، همایش ملی سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در روزهای اول و دوم بهمن‌ماه 1385.
دیدگاه تان را بنویسید