تاریخ انتشار:
گفت‌وگو با کلاوس پتروایلد عضو پیشین هیات امنای «تروی هند» آلمان
به رقابت بیشتر می‌اندیشیدیم
کلاوس پتروایلد، حقوقدان مطرحی است که دیرزمانی در هیات عامل سازمان خصوصی‌سازی آلمان عضویت داشته است. توفیق تروی هند در واگذاری صدها شرکت به جا مانده از آلمان شرقی باعثشد او و دیگر همکارانش به عنوان مشاوران خصوصی‌سازی به کشورهای مختلف دعوت شوند.
کلاوس پتروایلد، حقوقدان مطرحی است که دیرزمانی در هیات عامل سازمان خصوصی‌سازی آلمان عضویت داشته است. توفیق تروی هند در واگذاری صدها شرکت به جا مانده از آلمان شرقی باعث شد او و دیگر همکارانش به عنوان مشاوران خصوصی‌سازی به کشورهای مختلف دعوت شوند. به این ترتیب آقای کلاوس پتروایلد همراه با همکارش وولف شمیدر به عنوان مشاوران خصوصی‌سازی بارها به کشورهای لهستان، مجارستان، روسیه، آرژانتین و ایران سفر کرده‌اند. او که برای نخستین بار در دوران ریاست سید احمد میرمطهری مشاور سازمان خصوصی‌سازی ایران بود، تا همین اواخر به ایران رفت‌وآمد می‌کرد.
شما در تجربه خصوصی‌سازی آلمان شرقی جزو مدیران ارشد «تروی هند» بودید بنابراین تجربه واگذاری هزاران شرکت را دارید. به عنوان پرسش اول مایلم از آن روزها بگویید و اینکه اصولاً هدف از خصوصی‌سازی آلمان چه بود؟
خصوصی‌سازی در آلمان نوعی سرمایه‌گذاری در عرصه رقابت، کارایی و نوآوری و ارتقای منزلت آلمان به عنوان یک مکان تولید در رقابت برای جذب سرمایه‌گذاری ملی و بین‌المللی بود. به همین دلیل در اول مارس 1990 تروی هندانشتالت (THA) تشکیل شد. هدف از تشکیل آن، تعیین تکلیف بیش از هشت هزار بنگاه دولتی بود که از دوره آلمان شرقی به جا مانده بودند. در 17 ژوئن 1990 پارلمان آلمان قانونی برای مشخص کردن نحوه فعالیت تروی‌هند تصویب کرد. در این قانون تصریح شده بود که هدف از تشکیل تروی هند، خصوصی‌سازی و ایجاد اقتصاد رقابتی در چارچوب نظام بازار است. تروی هند وظیفه داشت زمینه رقابتی شدن فعالیت بنگاه‌ها را فراهم کند. بنابراین اگر بخواهم درباره هدف خصوصی‌سازی آلمان صحبت کنم باید به طور خلاصه بگویم ایجاد رقابت مهم‌ترین هدف این سیاست بود. به این منظور تروی هند با هدف شکل‌گیری اقتصاد رقابت‌پذیر، ساختار بنگاه‌ها را اصلاح می‌کرد.
تروی هند برای انجام این ماموریت با چه مشکلاتی مواجه بود؟
مشکلات زیادی پیش روی تروی هند وجود داشت. بخشی از این مشکلات مربوط به آزمون و خطای ماه‌های اول فعالیت تروی هند بود. قطعاً یکی از مشکلات آن دوره اعتراض کارگران و احزاب سیاسی بود و بخش دیگری از مشکلات به انتظار دولت مرکزی از تروی هند برمی‌گشت. احتمالاً می‌دانید که آقای روهوِدردر نخستین رئیس تروی هند در آوریل 1991 به قتل رسید و پس از آن، خانم برویل به عنوان رئیس جدید تروی هند مسوولیت را بر عهده گرفت. ما در آن دوره شعار «خصوصی‌سازی سریع، نوسازی پیگیرانه، و تصفیه دقیق» را در دستور کار قرار دادیم. البته خصوصی‌سازی در آلمان به دلیل حساسیت‌هایی که داشت، مستلزم در نظر گرفتن شرایط خاصی هم بود. مثلاً خصوصی‌سازی باید با در نظر گرفتن جنبه‌های اجتماعی ادامه می‌یافت بنابراین تروی هند مجبور بود واکنش‌های عمومی را هم در فرآیند خصوصی‌سازی بنگاه‌ها لحاظ کند چون خصوصی‌سازی از یک طرف بیکاری کارگران را به دنبال داشت و از طرف دیگر به پول مالیات‌دهندگان مربوط می‌شد.
متوجه شدم که هدف اصلی خصوصی‌سازی در آلمان، دستیابی به اقتصاد رقابتی بوده است. حالا اجازه بدهید همین پرسش را درباره خصوصی‌سازی ایران مطرح کنم. شما در چند دوره مشخص، برای تحقیق در مورد خصوصی‌سازی به ایران آمده‌اید. هرچند نسبت به آن دوران قوانین زیادی در مورد خصوصی‌سازی نوشته شده اما به نظر می‌رسد ایران همچنان در مورد خصوصی‌سازی با مشکل مواجه است. سوال من این است که شما فکر می‌کنید این مشکلات ساختاری هستند که مانع خصوصی‌سازی در ایران می‌شوند؟
در ابتدا آگاهی زیادی از وضعیت سیاسی ایران نداشتیم و با در نظر گرفتن این محدودیت تصمیم گرفتیم کار تحلیلی خود را به کمک یک فرضیه، مشخص و آسان کنیم. بر اساس همین فرضیه از این احتمال که بی‌انگیزگی دولت و جامعه ایران ممکن است مانع سازمان‌دهی منطقی فرآیند خصوصی‌سازی در ایران شود به سادگی چشم‌پوشی کردیم. با این حال متوجه شدیم که خصوصی‌سازی در ایران مشکلات ساختاری و تاریخی دارد. برای خصوصی‌سازی در کشورهای مختلف، اهداف متفاوتی در نظر گرفته شده است و هر کشور با هدف خاصی، به دنبال تحقق اهداف خصوصی‌سازی بوده است. مثلاً آلمان در پی توانمند کردن بخش خصوصی و در مقابل، محدود کردن دولت بود و هدف خود را در رقابتی کردن اقتصاد تعریف کرده بود اما هدف اصلی خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی در ایران افزایش و بهبود عملکرد بخش خصوصی نبود. ما فکر کردیم افزایش کارایی بخش دولتی مدنظر دولت قرار دارد. در این صورت دولتی که خصوصی‌سازی شرکت‌ها را به منظور حل مشکل اداره بخش دولتی انجام می‌دهد، مایل است که از تصدی موسسات فاقد کارایی و زیان‌ده رهایی یابد و این خیلی با آنچه ما بزرگ کردن بخش خصوصی و کوچک کردن دولت و ایجاد رقابت می‌خوانیم، متفاوت
است.
مشاهدات شما از فرآیند خصوصی‌سازی در ایران چه بود و چه توصیه‌هایی به مقامات ایرانی داشتید؟
ما متوجه شدیم دولت ایران در انجام اقدامات لازم برای واگذاری، انحلال، ادغام و سازمان‌دهی مجدد شرکت‌های دولتی اختیار کامل دارد. دولت همچنین در تسهیل واگذاری شرکت‌هایی که ادامه عملکرد آنها در بخش دولت ضروری نیست، اختیار کامل دارد. به عبارت دیگر این مساله بیانگر معایب اصولی سیستم اقتصادی نبوده بلکه نشان‌دهنده مشکلات مدیریت بخش دولتی است که منجر به تصمیم‌گیری‌هایی برای سازمان‌دهی مجدد بخش دولتی اقتصاد می‌شود. از نظر ما این، یعنی تداوم علاقه دولت برای حضور در حوزه اقتصاد. ما به عنوان مشاور، چنین خواسته‌ای را رد نکردیم اما تذکر دادیم که اولویت دادن به اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی ممکن است به این ختم شود که دولت از واگذاری شرکت، منصرف شود. ما اشاره کردیم که اهداف دولت ایران برای واگذاری شرکت‌های دولتی، از ابهامات زیادی برخوردار است و توصیه کردیم که برنامه واگذاری‌ها بر اساس درک درست از مشکلات فعلی و توانمندی‌های بخش غیردولتی تنظیم شود. ما چند الگو به دولت ایران پیشنهاد کردیم. از جمله الگوی خصوصی‌سازی در کشور نروژ بود. مقامات این کشور خواستار خصوصی‌سازی برخی از فعالیت‌های تجاری و تقویت عملکرد اقتصادی شرکت‌های دولتی
خود بودند. به همین منظور تصمیم گرفتند کلیه حقوق مالکان و مسوولیت آنها را به یک وزارتخانه خاص اختصاص دهند و سایر وزارتخانه‌ها مبحث مالکیت را در سیاستگذاری‌های خود ندیده بگیرند. هدف اصلی این بود که قوانین و مسوولان امر به شرکت‌های دولتی و خصوصی جایگاه یکسانی دهند و این قوانین دولت را مجاب می‌کند تا توجهات استراتژیک دیگری را در تصمیم‌گیری‌های خود برای سرمایه‌گذاری در شرکت‌ها و خصوصی‌سازی برخی دیگر از آنها به کار ببندد. ما به دولت ایران پیشنهاد کردیم به منظور سازمان‌دهی مجدد و هدفمند بخش دولتی، اصلاحاتی در چارچوب سازمانی آن انجام شود. کشورهای دیگری نیز چنین اصلاحاتی را انجام داده‌اند. اکثر کشورهایی که در حال تغییر شکل هستند آژانس اموال ملی (National Property Agency) تاسیس کرده‌اند که رسماً مسوول نظارت و فروش اموال دولتی است و در کنار آن یک سازمان یا وزارت خصوصی‌سازی ایجاد کرده‌اند که کنترل فرآیند فروش بر اساس تصمیمات اخذ‌شده دولت را بر عهده دارد. هدف از ایجاد چنین سازمانی این بوده که وزیر خصوصی‌سازی و سایر سیاستمداران، خصوصی‌سازی بخش خاصی از فعالیت‌های تجاری دولت را پیشنهاد دهند و پس از تایید کابینه دولت یا
کمیته دولتی خصوصی‌سازی فرآیند فروش آغاز شود. اولین قدم اعلام عمومی فروش است. دومین قدم انتخاب مشاوران است که به وزارتخانه‌های مربوطه در آماده‌سازی اقدامات قانونی و سازمانی، انجام مزایده و مذاکرات با سرمایه‌گذاران مستعد کمک کنند. هدف هر دو این الگوها توزیع شفاف مسوولیت‌هاست که باعث کاهش نفوذ یک سازمان خاص، کاهش اهمیت منافع متضاد یک سازمان و کاهش احتمال تقلب در فروش به نفع یک سرمایه‌گذار یا مدیر خاص می‌شود. نتایج چنین عملکردی زمانی اهمیت زیادی پیدا می‌کند که بحث اولیه برای پیشنهاد خصوصی‌سازی یک فعالیت تجاری خاص مطرح شده باشد.
احتمالاً یکی از نتایجی که به آن دست یافتید، نارسایی در وظایف سازمان خصوصی‌سازی بود. حداقل این جمله را در یکی از کارگاه‌های آموزشی شما شنیدیم. فکر می‌کنید ساختار سازمان خصوصی‌سازی چه ایرادهایی دارد و برای رفع آن چه نوع اصلاحاتی باید صورت گیرد؟
بله، شما درست می‌گویید. به نظر ما بخشی از ساختار و فرآیند خصوصی‌سازی در ایران معیوب و ناکارآمد است. اتکا به واگذاری‌های غیراستاندارد نظیر آنچه در مجارستان و برخی کشورهای شرق اروپا رخ داد، خصوصی‌سازی ایران را از مسیر صحیح منحرف کرده است. این تجربه در این کشورها با شکست مواجه شد. به همین دلیل ایران باید این روش‌ها را کنار بگذارد. ما برنامه‌های خصوصی‌سازی ایران را در دوره‌های مختلف مرور کردیم و متوجه شدیم این برنامه‌ها بلندپروازانه اما در زمان بسیار کوتاه نوشته شده‌اند. در حالی که تجربه نشان داده است خصوصی‌سازی در زمینه شرکت‌های زیربنایی و سایر موارد پیچیده خصوصی‌سازی برای برنامه‌ریزی نیازمند زمان طولانی است. چنانچه به این زمان، مدت زمان مورد نیاز برای جذب مشارکت‌های لازم و مقابله با ضعف‌های هماهنگی را نیز اضافه کنیم متوجه می‌شویم برنامه خصوصی‌سازی در ایران، نامتناسب و ناهماهنگ در مقایسه با قابلیت‌های اقتصاد این کشور نوشته شده است. ما متوجه شدیم که سازمان خصوصی‌سازی در زمینه واگذاری سهام به دلیل قوانین خشک و غیرمنطقی با مشکل روبه‌رو شده است. روابط بین سازمان خصوصی‌سازی و سازمان‌های اقتصادی نیازمند اصلاحات
اساسی در استراتژی و روش کلی کار است. وابستگی به وزارت امور اقتصادی و دارایی منشاء بخش مهمی از تضادهای ساختاری این سازمان به حساب می‌آید. این وزارتخانه وظایف مهم‌تری از اجرای تعهدات سازمان خصوصی‌سازی دارد. به هر حال چه این سازمان به صورت یک وزارتخانه مستقل باشد و چه به صورت یک آژانس دولتی که باید مرتب به کابینه دولت گزارش دهد، درنهایت ما به این نتیجه رسیدیم که سازمان خصوصی‌سازی ایران باید نهادی زیر نظر رئیس‌جمهور باشد. به نوعی ما به این نتیجه رسیدیم که خصوصی‌سازی در ایران ممکن نیست مگر با فشار از بالا آن هم توسط مقامات ارشد. در این میان آنچه اهمیت دارد بازنگری اختیارات سازمان خصوصی‌سازی است. همان‌گونه که اشاره شد مشاهده ما مبنی بر این است که خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی در ایران، نه برای بهبود فعالیت‌های اقتصادی خصوصی که در راستای افزایش کارایی بخش دولتی است. این مساله باید همراه با نیاز به مشاهده جزییات چارچوب فعالیت‌های اقتصادی خصوصی به عنوان جهت‌دهنده به کار گرفته شود. علاوه بر این سازمان باید اجازه داشته باشد بر اساس ابتکار خود، پیشنهاداتی به دولت ارائه کند.
خصوصی‌سازی در هر کشوری، با اهداف و سیاست‌های خاص دنبال می‌شود. در ایران هم دولت به این دلیل که نگاه بودجه‌ای به واگذاری‌ها دارد، سخت زیر انتقاد کارشناسان است. شما چه برداشتی از خصوصی‌سازی‌های ایران داشتید؟
این طبیعی است که دولت‌ها زمانی که تصمیم به خصوصی‌سازی بنگاه‌های خود می‌گیرند، اهداف مختلفی دارند. یکی از این اهداف، تامین کسری بودجه دولت است. یا شاید مقامات دولتی انتظار داشته باشند که مالکان خصوصی در سازمان‌دهی مجدد شرکت‌ها، بهبود وضع مدیریت، و افزایش بهره‌وری و کارایی، موفق‌تر از دولت عمل کنند. به عبارت دیگر مشکلات مدیریت دولتی دلیلی برای خصوصی‌سازی شرکت‌های بزرگ دولتی شده است. از سوی دیگر ممکن است اصلاح سیستم اقتصادی نیازمند انتقال مسوولیت فعالیت‌های اقتصادی به بخش خصوصی باشد. در هر صورت، تغییر سیاست‌های اقتصادی از مدیریت دولتی به مدیریت توسط شرکت‌های خصوصی نیازمند بازنگری گسترده فعالیت‌های اقتصادی است. بنابراین آنچه تفاوت میان خصوصی‌سازی بعضی از شرکت‌های دولتی و اصلاحات اقتصادی را پدید می‌آورد، نه‌تنها تعداد شرکت‌های تحت تاثیر این امر که اختیارات فعالیت‌های قانونگذاران در مجلس است. در ایران به دولت ایران اختیار تام داده شده است که در راستای واگذاری، انحلال، ادغام و سازمان‌دهی مجدد موسسات دولتی عمل کند تا بهره‌وری و کارایی موسساتی را که باید در بخش دولتی بمانند افزایش دهد و انتقال موسساتی را که نیازی
به باقی ماندن آنها در بخش دولتی نیست، تسهیل کند. با این حال روشن نیست که هدف اصلی دولت ایران از این کار رهایی از مسوولیت‌های غیرضروری پرهزینه است یا اینکه اصلاح سیستم اقتصادی و تقویت بخش خصوصی مدنظر است. در هر صورت تفاوت قائل شدن میان فعالیت‌های دولتی ضروری و غیرضروری نشان‌دهنده تغییر سیستم اقتصادی است.
اگر بخواهم درباره هدف خصوصی‌سازی آلمان صحبت کنم باید به طور خلاصه بگویم ایجاد رقابت مهم‌ترین هدف این سیاست بود. به این منظور تروی هند با هدف شکل‌گیری اقتصاد رقابت‌پذیر، ساختار بنگاه‌ها را اصلاح می‌کرد.
آیا سیاست خصوصی‌سازی در ایران از نبود استراتژی رنج می‌برد؟
احتمالاً تحقق خصوصی‌سازی در ایران بستگی به درک اقتصاد خصوصی، مشکلات فعلی آن و ظرفیت آن دارد. بنابراین برای اینکه بدانیم بخش خصوصی کجا و چگونه می‌تواند رشد کند و وابستگی کنونی به مدیریت دولتی را حذف کند، لازم است درباره چارچوب قانونی و نظارت فعلی این فعالیت‌های اقتصادی بحث کنیم. در مقایسه برنامه‌های خصوصی‌سازی با برنامه دگرگونی اقتصادی آلمان شرقی احساس کردیم که برنامه ایران بلندپروازانه است و شاید بهتر بود اگر این برنامه‌ها با هدف بزرگ شدن بخش خصوصی و حرکت به سوی اقتصاد آزاد صورت می‌گرفت. اما در حال حاضر فقدان نیروی انسانی و قابلیت‌های سازمانی از یک طرف و فقدان سرمایه‌گذار از طرف دیگر مانع از اجرای خصوصی‌سازی در ایران شده است. ما در مورد اینکه چرا بخش خصوصی واقعی رغبتی برای خرید شرکت‌های قابل واگذاری نشان نمی‌دهد، اطلاعاتی نداریم اما پیشنهاد می‌کنیم، این موضوع به صورت ویژه توسط محققان و کارشناسان مستقل به عنوان یکی از مهم‌ترین پیش‌نیازهای خصوصی‌سازی مورد توجه قرار گیرد.
دیدگاه تان را بنویسید