تاریخ انتشار:
۶۵ درصد از بنگاه‌های واگذار‌شده همچنان از ساختار مدیریتی شبه‌دولتی برخوردارند
خصوصی‌سازی بدون آزادسازی
خصوصی‌سازی به مفهوم انتقال مالکیت نهادهای تولید کالا و خدمات از دولت به بخش خصوصی، از سیاست‌هایی است که در سه دهه گذشته جایگاه قابل توجهی در سیاست‌های اقتصادی یافته است.
داود سوری/ عضو هیات علمی دانشگاه صنعتی شریف
خصوصی‌سازی به مفهوم انتقال مالکیت نهادهای تولید کالا و خدمات از دولت به بخش خصوصی، از سیاست‌هایی است که در سه دهه گذشته جایگاه قابل توجهی در سیاست‌های اقتصادی یافته است. فروپاشی بلوک شرق و نیاز به بازسازی و احیای اقتصاد کشورهای شرق اروپا نیاز به خصوصی‌سازی را هر چه بیشتر نمایان ساخت و به دنبال انجام خصوصی‌سازی گسترده در این کشورها بستر مناسبی برای کسب تجربه و آزمون تئوری‌های اقتصادی فراهم کرد. ادبیات اقتصادی مملو از تجربه‌های موفق و ناموفق کشورهاست. بسیاری از مطالعات نشان می‌دهند بنگاه‌ها پس از خصوصی‌سازی از سودآوری و بهره‌وری بهتری نسبت به قبل از خصوصی‌سازی برخوردار شده‌اند و در مقابل نمونه‌های زیادی نیز وجود دارد که تغییر مالکیت از دولت به بخش خصوصی به زیان بنگاه از نظر کارایی و سود منتهی شده است. این امر نشان می‌دهد تنها تغییر مالکیت ضامن موفقیت خصوصی‌سازی نیست و عوامل دیگری نیز در این امر دخیل هستند.
باید توجه شود که خصوصی‌سازی متفاوت از آزادسازی به مفهوم تقویت نیروهای بازار است. اگر‌چه این دو مفهوم غالباً با یکدیگر همراه هستند اما مالکیت دولت به مفهوم انحصار دولتی نیست و مالکیت بخش خصوصی نیز معادل بازار رقابتی نیست. آزادسازی اقتصادی و تقویت رقابت اقتصادی مجموعه‌ای از سیاست‌هاست که مستقل از خصوصی‌سازی دارای ارزش هستند و نمی‌بایست در چارچوب خصوصی‌سازی مورد ارزیابی قرار بگیرند. تاکید بسیار بر تغییر در مالکیت به عنوان هدف سیاست‌های اقتصادی در بسیاری از کشورها از جمله سیاست خصوصی‌سازی در کشور ما این سوال را پیش می‌آورد که چرا فکر می‌کنیم یک بنگاه متعلق به بخش خصوصی بسیار کاراتر از بنگاهی مشابه که در اختیار دولت است، عمل می‌کند؟
در ایران، افزایش قیمت نفت در دهه 50 شمسی و به دنبال آن وقوع انقلاب اسلامی در سال 1357 و تدوین اصل 44 قانون اساسی همگی در یک فرآیند تاریخی زمینه‌ساز حضور پررنگ دولت در اقتصاد و به ویژه بنگاهداری شد. پس از پایان جنگ و در اولین برنامه توسعه اقتصادی کشور ایده خصوصی‌سازی مورد توجه سیاستگذاران اقتصادی کشور قرار گرفت و تا به امروز با نوساناتی همواره مورد توجه بوده است. در برنامه سوم توسعه اقتصادی کشور و برای هر چه فعال‌تر شدن و انسجام بیشتر فعالیت‌های مرتبط با خصوصی‌سازی تاسیس نهادی مستقل با نام سازمان خصوصی‌سازی مورد تصویب قرار گرفت. در سال 1384 سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی توسط مقام معظم رهبری به مسوولان ابلاغ شد و متعاقب آن قانون اجرای سیاست‌های یاد‌شده در سال 1387 تصویب شد.
نگاهی به ارزش اسمی بنگاه‌های واگذار‌شده از سال 1380 به بعد (به تفکیک نوع واگذاری)، نشان می‌دهد آهنگ خصوصی‌سازی پس از ابلاغ رسمی سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی تند شده است، به گونه‌ای که قریب به 98 درصد از ارزش کل واگذاری‌ها تنها پس از ابلاغ این سیاست‌ها واگذار شده است. قریب به 32 درصد از مبلغ کل واگذاری‌ها در قالب سهام عدالت صورت پذیرفته است و 26 درصد از آن نیز به طور مشخص در اختیار افراد حقیقی و حقوقی بخش خصوصی قرار گرفته است. باقیمانده این مبلغ نیز بابت رد دیون دولت به پیمانکاران، بانک‌ها و نهادهای عمومی واگذار شده است. در این واگذاری‌ها صنایع پالایش و فرآورده‌های نفتی، پتروشیمی و محصولات شیمیایی، مخابرات و فلزات اساسی در مجموع بیش از 65 درصد از کل واگذاری‌ها را به خود اختصاص داده‌اند که در این میان 33 درصد از کل واگذاری‌ها به تنهایی به صنایع پتروشیمی و محصولات شیمیایی تعلق دارد.
یکی از نکاتی که در آمارهای خصوصی‌سازی در ایران جلب توجه می‌کند رقم واگذاری بنگاه‌های دولتی به سهام عدالت است که معادل 32 درصد از کل واگذاری‌هاست. حال آنکه در این طرح مشخص نیست که هر فرد مالک چه بنگاهی است و امکان خرید و فروش برگه‌های سهام نیز برای او میسر نیست و امید بر آن است که پس از 10 سال و برداشت هزینه خرید سهام از محل سود حاصله، بنگاه‌های موجود در پرتفوی شرکت‌های استانی سهام عدالت به مالکیت سهامداران درآید. حتی اگر همه امور مطابق برنامه پیش برود آنچه از هم‌اکنون مشخص است این است که در این طرح هنوز خصوصی‌سازی صورت نگرفته است. مدیران بنگاه‌های موجود در پرتفوی شرکت‌های سهام عدالت هنوز سایه نظارت بازار سرمایه را بر سر خود احساس نکرده‌اند. البته درصدی از سهام بسیاری از این بنگاه‌ها در بازار سرمایه مبادله می‌‌شود اما همچنان تصمیم‌گیری در مورد مدیریت و نحوه اداره بنگاه در اختیار دولت است. مالکیت مردم از آنجا که اولاً مشخص نیست که هر یک مالک سهام کدام بنگاه هستند و دوماً به دلیل اینکه سهام آنها ارزش مبادلاتی ندارد، قدرت و انگیزه تاثیرگذاری بر تصمیم‌گیری‌های بنگاه را به آنها نمی‌دهد. از این رو به نظر نمی‌رسد
بهبود در کارایی فنی برای این بنگاه‌ها متصور باشد.
فرآیند طولانی طرح سهام عدالت در کنار سست‌پیمانی ذاتی دولت‌ها نکته دیگری است که اجازه نمی‌دهد به خصوصی‌سازی صورت گرفته تحت نام سهام عدالت زیاد خوش‌بین بود. هر چند شروع این طرح در دولت نهم و دهم بوده است اما ادامه و اتمام آن می‌بایست به‌وسیله دولت یازدهم و دولت‌های آتی صورت بپذیرد. همراهی فکری دولت‌ها غالباً برقرار نیست و به نظر نمی‌رسد مجریان دولت یازدهم و بعد از آن همانند دولتمردان دولت نهم و دهم فکر کنند. دولتمردان دولت یازدهم به روشنی ناخشنودی خود را از واگذاری بسیاری از شرکت‌های صنعت نفت نشان داده‌اند و نه‌تنها مانع از ادامه خصوصی‌سازی به سبک سهام عدالت شده‌اند، حتی صحبت از بازگشت بنگاه‌های واگذار‌شده نیز به میان آمده است.
علاوه بر این، مبلغی معادل 22 درصد از مجموع ارزش بنگاه‌های خصوصی‌سازی‌شده به نهادهای عمومی غیردولتی واگذار شده است. این نهادها همان‌گونه که از نام آنها پیداست نهادهای متعلق به بخش عمومی هستند و به طور مشخص همانند یک بنگاه متعلق به بخش خصوصی بیشینه‌کننده سود نیستند، عملکرد آنها زیر ذره‌بین بازار سرمایه قرار ندارد و در نهایت همیشه به پشتیبانی دولت دلگرم هستند. چنین بنگاه‌هایی هنگامی که در محیط رقابتی قرار می‌گیرند رفتار ضد‌رقابتی و تهاجمی‌تری نسبت به بنگاه‌های دیگر از خود نشان می‌دهند. چنین بنگاه‌هایی با پشتوانه حاکمیتی خود و دسترسی آسان به سیاستگذاران به دنبال پوشش عدم کارایی خود با انحصاری کردن بازار و حذف رقابت خواهند بود و در عمل انتقال بنگاه‌های دولت به نهادهای عمومی غیردولتی منفعتی از نظر کارایی برای جامعه در‌بر نخواهد داشت. علاوه بر این، ارزشی معادل 11 درصد از مجموع ارزش بنگاه‌های واگذار‌شده، به بانک‌ها واگذار شده است که مدیریت این بانک‌ها نیز در واقع به طور مستقیم یا از طریق سهام عدالت در اختیار دولت هستند. از این رو به نظر می‌رسد قریب به 65 درصد از ارزش بنگاه‌های واگذار‌شده همچنان از ساختار مدیریتی
شبه‌دولتی برخوردار باشند و خصوصی‌سازی انجام‌گرفته انگیزه‌ای برای کارایی بیشتر در آنها به وجود نیاورد.
از نظر نوع واگذاری معادل 42 درصد از کل ارزش بنگاه‌های واگذار‌شده به عنوان رد دیون دولت در اختیار پیمانکاران و مشاوران، بانک‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی قرار گرفته‌اند. در واقع این بنگاه‌ها ابتدا برای فروش به عموم در بازار سرمایه عرضه شده‌اند اما از آنجا که پس از چند بار تلاش به فروش نرسیده‌اند در مقابل دیون دولت به نوعی به طلبکاران تحمیل می‌‌شوند. هنگامی که خصوصی‌سازی به صورت واگذاری بنگاه در مقابل دیون دولت صورت می‌گیرد، بنگاه الزاماً در اختیار مالک علاقه‌مند و کارشناس در صنعت مورد نظر قرار نمی‌گیرد و از این رو خصوصی‌سازی به تشدید مساله کارفرما-کارگزار در اداره بنگاه می‌انجامد که در تضاد با اهداف اولیه خصوصی‌سازی است. مشکل دیگری که این روش در اقتصاد کشور پدید آورده است اخلال در بازار پول و اجبار بانک‌ها به فعالیتی است که در الگوی کسب و کار یک بانک جایی ندارد.
یکی دیگر از ویژگی‌های واگذاری‌های صورت‌گرفته تحت عنوان برنامه خصوصی‌سازی در کشور عرضه عمده سهام بنگاه‌های دولتی به صورت بلوکی به متقاضیان است به گونه‌ای که قریب به 94 درصد از واگذاری‌های دهه گذشته به صورت عمده بوده است. این روش از آنجا که قدرت مدیریت را به خریدار انتقال می‌دهد روش مناسبی است، اما در غیاب سرمایه‌گذار خارجی و کوچک بودن توان مالی بخش خصوصی حاضر در بازار موجب می‌‌شود دامنه خریداران بنگاه بسیار محدود شود. محدود شدن تعداد خریداران بالقوه تبانی بین آنها را برای خرید ارزان تسهیل می‌کند و حتی می‌تواند موجب عدم فروش بنگاه شود.
دیدگاه تان را بنویسید