برای اصلاح بوروکراسی، اراده سیاسی لازم است

آیا همه قصور و تقصیر وضعیت امروز نظام اداری ایران، فقط و فقط به گردن این بخش است یا این سامانه هم برشی از مدیریت کلان کشور در همه عرصه‌ها به شمار می‌رود؟ به هرحال نظام اداری به عنوان زیر دامنه مدیریت اجرایی و ساختار حاکمیتی جامعه از نظام‌های مهم و تاثیر‌گذار بوده و به عنوان هماهنگ‌کننده نقش‌آفرینی عمومی دولت‌ها، اجرای سیاست‌ها و تحقق اهداف تعیین‌شده را تسریع می‌کند. هم ابزار سیاستگذاری است و هم اهرم پیاده‌سازی آن. کارآمدی آن سبب زدوده شدن فساد از بخش‌های مختلف و ناکارآمدی، زمینه‌ساز رشد فساد خواهد بود. به‌روز‌رسانی منطقی و علمی این سامانه موضوعی است که در سال‌های اخیر بارها و بارها در دولت‌های مختلف به عنوان یک هدف راهبردی بیان شده است. باید و نبایدهای نظام اداری ایران، محور گفت‌وگوی «تجارت فردا» با ابوالحسن فقیهی است. او مدرک دکترای رشته مدیریت دولتی خود را از دانشگاه ایالتی نیویورک در سال 1364 گرفته و سال‌ها عضو هیات علمی و استاد دانشگاه علامه طباطبایی بوده است. فقیهی فرصت مطالعاتی مفاهیم و روش‌های اندازه‌گیری بهره‌وری در سازمان‌های دولتی و بخش خدمات دانشگاه آکسفورد را در سال‌های 75 و 76 گذرانده و در سازمان امور اداری و استخدامی نیز تجربه کار دارد. گفت‌وگو را می‌خوانید.

چرا بوروکراسی در ایران به این روز افتاده ‌است؟

در همه جوامع دنیا بوروکراسی‌ها از تاریخ و فرهنگی که در آن جوامع وجود دارد، تاثیر می‌گیرند. ما هم مثل اکثر کشورهای دنیا باید به تاریخ و فرهنگمان رجوع کنیم و اگر مسائلی در بوروکراسی وجود دارد، باید آنها را در طول این تاریخ و فرهنگی که داریم، بررسی کنیم. این وضعیت برای همه بوروکراسی‌ها در جریان است. اگر بوروکراسی‌های توانمند و قدرتمندی در دنیا وجود دارند، پیشینه‌شان را که نگاه می‌کنیم، پیشینه‌ای قدرتمند در آنها می‌بینیم، ولی اگر در کشوری بوروکراسی ضعیفی در جریان باشد و مدیریت دولتی توانمندی لازم را نداشته باشد، این مساله‌ در یک شب اتفاق نیفتاده، به گذشته و تاریخ آن نظام برمی‌گردد و طبعاً باید دید برای چنین بوروکراسی چه باید کرد.

این مفهوم باید در رابطه با سایر بخش‌های کشور مورد بررسی قرار گیرد یا می‌توان به تنهایی آن را ارزیابی کرد؟ منظورم این است که پاسخ تقصیرها و کاستی‌های امروز نظام اداری را باید صرفاً درون این سامانه جست‌وجو کرد یا عوامل دیگری نیز در کامیابی یا ناکامی آن اثرگذار است؟

کارکرد بوروکراسی‌ها تابع شرایط محیطی است و از نظام‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی تاثیر می‌گیرند و همین‌طور تاثیر می‌گذارند. شاید نزدیک‌ترین نظامی که روی بوروکراسی تاثیر می‌گذارد، نظام سیاسی است. نظام اداری توانمند طبعاً در نظام سیاسی توانمند به‌وجود آمده. نظام‌های اداری و بوروکراسی‌های توانمند متقابلاً به ثبات و دوام نظام‌های سیاسی کمک می‌کنند و به آنها مشروعیت می‌بخشند. مسائل اجتماعی و فرهنگی هم به این شکل است. نظام اجتماعی نظامی فراگیر است که نظام‌های اقتصادی و سیاسی زیر‌مجموعه آن قرار دارند. تجربه دنیا نشان می‌دهد اگر نظام‌های اداری قدرتمند باشند، نظام سیاسی را هم تقویت می‌کنند و اگر در نظام‌های سیاسی عدم انسجام و یکپارچگی دیده شود، ضعف‌ها و نارسایی‌هایی در نظام اداری دیده و تشدید می‌شود. جامعه ما مثل اکثر جوامع دنیا از سه قوه تشکیل می‌شود، یعنی اساساً معنی مدیریت دولتی بحث تبیین، اجرا و نظارت بر خط‌مشی‌های عمومی است. این سه قوه باید کارکردهای خود را داشته ‌باشند و درست عمل کنند. از قوه مقننه گرفته که خط‌مشی‌ها را تبیین می‌کند، نظام اجرایی که مجری این خط‌مشی‌هاست و باید بر اساس نیت قوه مقننه که فرض بر این است که نماینده مردم است، عمل کند تا قوه قضائیه که باید بر اجرا نظارت داشته باشد. یک نکته خیلی مهم این است که این سه قوه باید استقلال داشته باشند و در کار یکدیگر هم خیلی مداخله نکنند، جز آنچه رسالت آنهاست، طبیعت کار است و باید انجام شود. بنابراین عملکرد نظام‌های اداری زمانی مطلوب خواهد بود که اجرایی مطلوب داشته‌ باشد، خط‌مشی‌های عمومی درست تبیین شده ‌باشند، آن قوانین و مقرراتی که نتیجه خط‌مشی‌هاست درست جلو رفته باشند و بوروکراسی هم باید توان اجرای این خط‌مشی‌ها را داشته باشد. یک بوروکراسی توانمند که بتواند مجری نظرات، خواسته‌ها ونیازهای اصیل که همان مردم هستند، باشد و بر اجرای آن نظارت شود. اینها اگر کارکردهای خودشان را داشته باشند طبعاً اقتدار یک جامعه حفظ می‌شود. حفظ اقتدار ساختارهای قانونی و برجسته‌کردن نقش مردم بر اداره امور جامعه مهم است که در این فرآیند اتفاق می‌افتد.

اما موفقیت اقتصاد در گرو نظام اداری کارآمد است و شاید گاهی نیاز باشد برخلاف آنچه مردم علاقه‌مند هستند، شیوه‌های دیگری را به‌کار گیرد تا کشور با سرعت بیشتری به سمت توسعه حرکت کند. این نقش نظام اداری، آن را منحصر به فرد نمی‌کند؟

در کشور ما بوروکراسی و مدیریت دولتی نقش بزرگی در اقتصاد دارد. چون فرض بر این است که ما در دولت اقتصاد را اداره می‌کنیم، البته بخش خصوصی هم در این زمینه فعال است اما این بخش در کشور ما آن میزان توانمندی را که در بیشتر جوامع وجود دارد‌، دارا نیست. طبعاً بخش زیادی از نقش تولید، توزیع خدمات و کالاها در اختیار دولت است و در نتیجه اگر بوروکراسی این وظایف را خوب انجام ندهد و عملکردش درست نباشد به اقتصاد صدمه وارد خواهد شد. معمولاً بوروکراسی‌ها تولیدکننده و خدمت‌دهنده خیلی خوبی در مقایسه با بخش خصوصی نیستند. ولی با همه این احوال چون بوروکراسی نقش خیلی مهمی در اقتصاد یک جامعه دارد، اگر این نقش را خوب ایفا نکند، طبعاً اقتصاد جامعه زیان می‌بیند و ضرر می‌کند. ما شاهد نقش نظارت دولت هستیم، البته بوروکراسی هم نقش‌های خود را دارد، یعنی هر سه قوه نقش‌های خود را ایفا می‌کنند و در چنین شرایط و محیطی اقتصاد جامعه که متکی به دولت هست صدمه و زیان خواهد دید.

در مورد آسیب‌هایی که از حرفه‌ای نبودن بوروکراسی برای اقتصاد و توسعه ایجاد می‌شود، زیاد صحبت شده. به نظر شما برای جلوگیری از این آسیب‌ها چه راهکارهای قابل اجرایی را می‌توان دنبال کرد؟

بوروکراسی باید به سمت حرفه‌ای شدن برود. بوروکراسی ما با یک بوروکراسی حرفه‌ای فاصله دارد. کارها را باید به افراد متخصص و متعهد سپرد و باید تعریف درستی داشته ‌باشیم که وقتی می‌گوییم متخصص و متعهد یعنی چه‌کسانی؟ اینها بحث‌هایی نیست که فقط به عنوان شعار مطرح شود. بوروکراسی حرفه‌ای می‌تواند کارش را به خوبی انجام دهد و نباید در مسائل و مباحث سیاسی دخالت کند. کمااینکه سیاستگذارها هم نباید بوروکراسی‌ها را محل تاخت و تاز خود قرار دهند. در جوامع نظیر ما یک مشکل وجود دارد که اصطلاحاً می‌گویند بوروکراسی سیاست‌زده است، یعنی تحت تاثیر مباحث و مسائل سیاسی قرار می‌گیرد. شاید بهترین شکلی که در بوروکراسی‌های دنیا می‌توان پیدا کرد و دید، بوروکراسی‌هایی هستند که ثبات دارند، به این خاطر که افراد داخل بوروکراسی می‌شوند، آموزش می‌بینند، مهارت‌هایی را فرا می‌گیرند و مسیر شغلی‌شان را طی می‌کنند. این افراد از یک ثبات نسبی برخوردار هستند و کارشان را درست انجام می‌دهند.

اما این سامانه در ایران به شدت تحت تاثیر سیاست قرار دارد. در گذشته شاهد بودیم که تا سطوح بسیار پایین و حتی نیروهای خدماتی وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها تغییر داده شد. با این حساب مو لفه ثبات را باید با تردید بررسی کنیم.

این یک واقعیت تلخ است و نیازی نیست بگویم، اگر بوروکراسی ثبات نداشته باشد و مرتب تحت تاثیر قرار گیرد و جابه‌جا شود، طبعاً صدمه خواهد دید. دوباره از اول باید افراد را وارد سیستم کرده، آموزش بدهیم و تا این فرد آموزش کافی را دریافت کند و تجربه کاری لازم را به دست آورد دوباره او را از سمت خود برکنار کنیم و فرد دیگر را به جای او بگذاریم. این موضوع حتماً برای هر ساختاری مساله‌‌آفرین خواهد شد. بوروکراسی‌ها باید از یک ثبات، نظم و یکپارچگی برخوردار باشند. کارکردن در بوروکراسی باید افتخار باشد، کارمند دولت باید احساس کند که خدمت می‌کند و این خدمت را با افتخار و رضایت انجام دهد. طبعاً باید رفاهش هم تامین شود و جامعه هم این را بپذیرد و بداند که این افراد خدمت می‌کنند. خدمت کردن برای دولت در خیلی از جوامع هویت خوبی دارد و افتخاری برای کارمندان دولت است. کارکنان دولتی باید از یک منزلت و جایگاه مطلوبی برخوردار باشند. نیروهای دانشی را نباید از دست داد و نیروهایی را که کارآمد هستند باید حفظ کرد. مغزها را باید در سازمان‌ها نگه داشت. این موارد باید در بوروکراسی وجود داشته باشد. شاید زمینه مهم‌تری که بتوان اشاره کرد این است که نهادهای سیاسی باید بر کار سازمان‌ها به‌خوبی نظارت کنند. این نهادهای سیاسی فقط مجلس نیست، رسانه‌ها، اجتماع‌ها و کانون‌ها هم هستند، تمام کسانی که ذی‌نفع قرار دارند و به نحوی صدای مردم هستند باید این کار را انجام دهند. چون به بوروکراسی کمک می‌کنند که توانمند بماند و وظایف خودش را درست انجام دهد و از فرآیندهای سیاسی که به آن اشاره کردم دور باشد و دستخوش مشکلات نشود. بنابراین چنین بوروکراسی می‌تواند مفید و موثر باشد.

با توجه به شرایطی که امروز در کشور داریم، نظام اداری قابلیت اصلاح سریع و کارا را دارد؟ یعنی اگر بنا باشد شیوه‌های نوین و به‌روز در آن پیاده شود، می‌توان به بهینه‌سازی آن امید داشت؟

بله، اما مهم‌ترین نکته‌ای که برای اصلاح یک نظام اداری وجود دارد، وجود اراده سیاسی است. باید اراده سیاسی برای اصلاح نظام اداری وجود داشته باشد که این اراده به اصلاح بوروکراسی ختم شود. این اراده اگر وجود نداشته باشد، بارها و بارها هم بخواهید اقدامات اصلاحی انجام دهید، قوانین را تغییر دهید و ساختارها را عوض کنید، اصلاح امکان‌پذیر نیست. باید به صورت جدی به این مساله‌ نگاه شود و قدرت و اراده قوی به دنبال اصلاحات باشد تا مشکلاتی که بوروکراسی‌ها و سازمان‌های اداری دارند رفع شود. اینها مستلزم نیت و خواست اساسی است.

چگونه می‌توان این اراده را ایجاد کرد؟

این اراده سیاسی از اصلی بر‌می‌خیزد که از مردم می‌آید. من در اینجا مثالی بزنم؛ شما در جامعه‌ای که افراد و اعضای آن فعال نیستند و منفعل عمل می‌کنند نباید انتظار داشته باشید که بوروکراسی فعالی داشته باشد. بوروکراسی زمانی فعال می‌شود که اعضای آن جامعه فعال باشند و این را بخواهند. وقتی جامعه منفعل باشد، طبعاً بوروکراسی منفعل عمل می‌کند. نکات زیادی وجود دارد که می‌توان درباره بوروکراسی بیان کرد. بوروکراسی زمانی می‌تواند توانمند شود که به سمت حرفه‌ای شدن حرکت کند. اگر افرادی که در بوروکراسی کار می‌کنند، ثبات داشته باشند و از رفاه لازم برخوردار باشند، آموزش ببینند و مثل سیستم‌های دیگر جلو روند، بوروکراسی توانمند می‌شود. مثلاً در نظام کسب درجات مختلف با آموزش صورت می‌گیرد یا در دانشگاه‌ها استادان باید برای ارتقا و پیشرفت‌شان مسیر مشخصی را طی کنند. اینها مستلزم آموزش، کار و تحقیق است. این روش‌ها در بوروکراسی هم باید رعایت شود. اگر با عوض شدن دولت‌ها بوروکراسی‌ها هم جابه‌جا شوند و تغییر کنند، بوروکراسی منظمی نخواهیم داشت. این واژه بوروکراسی اتوبوسی که خیلی از عوام آن را مطرح می‌کنند در خیلی از جوامع دنیا به دو قرن پیش برمی‌گردد. امروزه این بحث‌ها معنی ندارد. نظام‌های اداری باید به سمت حرفه‌ای شدن حرکت کنند و دقیقاً بخش اجرای این نظام مدیریت دولتی باید این وضعیت را داشته باشد. بخش‌های تقنینی و قضائی هم باید این وضع را داشته باشند، چون وقتی ما از مدیریت دولتی صحبت می‌کنیم. مدیریت دولتی اشاره به همه قوا دارد و همه قوا باید این مسیر را طی کنند و پیش روند.